馬 波

(茂名學(xué)院 法律系,廣東茂名 525000)

論中國(guó)《石油儲(chǔ)備法》的立法基礎(chǔ)：理念、制度、淵源及文本

馬 波

(茂名學(xué)院 法律系,廣東茂名 525000)

石油是一種戰(zhàn)略性資源,做好石油儲(chǔ)備是保障國(guó)家安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。然而,石油儲(chǔ)備法律制度的基本法——《石油儲(chǔ)備法》還未提上立法者的議事議程。基于全球資源短缺和能源危機(jī)的時(shí)代背景,我國(guó)未來(lái)制定《石油儲(chǔ)備法》的立法基礎(chǔ)至少應(yīng)包括立法理念、法律制度、法律淵源、法律文本等內(nèi)容以及相關(guān)的技術(shù)體系和實(shí)踐載體,四者相互關(guān)聯(lián),缺一不可。

石油儲(chǔ)備法;立法基礎(chǔ);淵源形態(tài);法律文本;立法理念

當(dāng)前,我國(guó)正在著手制定《能源法》,其基本框架已經(jīng)成型。然而,石油儲(chǔ)備法律制度的基本法——《石油儲(chǔ)備法》還未提上立法者的議事議程。缺少了以《石油儲(chǔ)備法》為核心的能源法律體系顯然是不完整的。我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的法律體系應(yīng)如何構(gòu)建?《石油儲(chǔ)備法》的立法基礎(chǔ)應(yīng)有哪些內(nèi)容?這些都是本文關(guān)注的焦點(diǎn)?；谌蛸Y源短缺和環(huán)境危機(jī)的時(shí)代背景,我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的立法基礎(chǔ)至少應(yīng)包括：立法理念、法律制度、法律淵源、法律文本等內(nèi)容以及相關(guān)的技術(shù)體系和實(shí)踐載體,本文將結(jié)合我國(guó)實(shí)際,重點(diǎn)對(duì)這些問(wèn)題展開(kāi)論述。

一、我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》的立法理念設(shè)計(jì)

法的理念是每個(gè)法律社會(huì)的基礎(chǔ),它涉及的不僅是對(duì)法的認(rèn)識(shí)程度和價(jià)值追求,更寄托著人們對(duì)法治的無(wú)限向往?！袄砟睢币辉~是由古希臘著名法學(xué)家柏拉圖首倡。他認(rèn)為,理念就是事物的極致?tīng)顟B(tài)。所謂極致?tīng)顟B(tài),就是理想狀態(tài)、完美狀態(tài)。我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》的立法基礎(chǔ)首先是確立它的立法理念。從各國(guó)石油儲(chǔ)備立法的實(shí)踐來(lái)看,《石油儲(chǔ)備法》的基本理念一般應(yīng)表現(xiàn)在石油基本法或者《石油儲(chǔ)備法》的立法目的與原則方面。例如,德國(guó)的《能源保證法》,規(guī)定了能源政策目標(biāo)應(yīng)為“確保能源安全供應(yīng)、合理生產(chǎn)與使用能源、實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)的可持續(xù)發(fā)展”;日本《石油儲(chǔ)備法》第1條規(guī)定：“制定本法律是為了確保石油儲(chǔ)備而采取的措施。其目的是為了使我國(guó)在石油供給出現(xiàn)不足的情況下,能保證石油的穩(wěn)定供給,并且有助于國(guó)民生活的穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展”。當(dāng)然,不同的國(guó)家在各自的石油儲(chǔ)備法中對(duì)石油儲(chǔ)備的立法目的有不同的表述,然而,其首要的立法目的在本質(zhì)上應(yīng)該都是一致的。因此筆者認(rèn)為,我國(guó)未來(lái)的《石油儲(chǔ)備法》的立法理念應(yīng)包括安全理念、經(jīng)濟(jì)理念與人本化理念。

1.安全理念

自20世紀(jì)70年代以來(lái),世界各石油進(jìn)口國(guó)都通過(guò)立法對(duì)石油儲(chǔ)備進(jìn)行保障。例如,美國(guó)的《能源政策與儲(chǔ)備法》、日本的《石油儲(chǔ)備法》、德國(guó)的《能源安全法》和《石油及石油制品儲(chǔ)備法》等。石油儲(chǔ)備是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家安全與產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略性工作,必須有法可依,沒(méi)有法律保障它就很難實(shí)施。中國(guó)現(xiàn)在迫切需要在“能源安全”和“石油儲(chǔ)備”方面進(jìn)行立法。石油作為一種重要的戰(zhàn)略資源,不僅關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全,同時(shí)也與一個(gè)國(guó)家的軍事、政治安全息息相關(guān)。石油儲(chǔ)備已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事安全的重要手段,而且石油儲(chǔ)備現(xiàn)在已經(jīng)成為影響世界石油市場(chǎng)供求關(guān)系的重要因素。然而,中國(guó)至今還沒(méi)有一個(gè)完備的石油儲(chǔ)備制度以及法律體系,這勢(shì)必影響我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)良好發(fā)展以及國(guó)家的安全和穩(wěn)定。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的立法理念首要的就是確保石油安全。安全一直都是法律首要的、基本的價(jià)值追求。為了確保我國(guó)的石油安全并基于中國(guó)石油生產(chǎn)和需求的實(shí)際狀況,我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的立法理念核心就是安全,只有在《石油儲(chǔ)備法》的立法目的以及原則中體現(xiàn)出安全理念,才能保證石油安全戰(zhàn)略的順利、有效實(shí)施。

2.經(jīng)濟(jì)理念(成本-效益分析)

亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”理論認(rèn)為,每個(gè)人天然地是他自己利益的判斷者,自我利益最大化是“經(jīng)濟(jì)人”行動(dòng)的唯一動(dòng)機(jī)。約翰·穆勒依據(jù)亞當(dāng)·斯密的理論進(jìn)一步做出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)：“經(jīng)濟(jì)人”就是使市場(chǎng)得以運(yùn)行的人,即會(huì)計(jì)算、有創(chuàng)造性、能尋求自身利益最大化的人,這其中暗含了人是理性的假設(shè)?！八^人是理性的,是指人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中總是受到利己動(dòng)機(jī)的驅(qū)使,在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)總是深思熟慮地通過(guò)成本-效益分析或者遵循趨利避害的原則對(duì)各種可能的機(jī)會(huì)和目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行權(quán)衡取舍,以便為自己帶來(lái)最大限度的利益?！盵1]石油儲(chǔ)備建設(shè)需要巨額的資金投入,成本主要包括儲(chǔ)備設(shè)施成本、維護(hù)費(fèi)用以及原油成本等。石油儲(chǔ)備的效益主要體現(xiàn)在石油價(jià)格與宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)系方面,即由于建立石油儲(chǔ)備,抑制了油價(jià)上升和避免了對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的不利影響而產(chǎn)生的效益。石油儲(chǔ)備的效益(避免 GDP損失及凈進(jìn)口損失等)減去石油儲(chǔ)備的成本(基建成本、管理及維護(hù)成本、原油采買(mǎi)成本等),即為石油儲(chǔ)備的凈效益?！翱偟目?經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大,石油儲(chǔ)備的凈經(jīng)濟(jì)效益越大。因?yàn)閮艚?jīng)濟(jì)效益的計(jì)算,是以石油儲(chǔ)備的動(dòng)用對(duì)全球油價(jià)的影響為基礎(chǔ)的。石油儲(chǔ)備經(jīng)濟(jì)效益的計(jì)算主要是從石油價(jià)格對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的直接影響這一角度出發(fā)的。事實(shí)上,建立石油儲(chǔ)備制度本身對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)就是一個(gè)巨大的穩(wěn)定力量,它在很大程度上可以延緩甚至避免石油供應(yīng)中斷?！盵2]隨著我國(guó)石油進(jìn)口數(shù)量的增加,我國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模將不斷增加。因此,如果單純依靠政府投資,將給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這就要求我們?cè)谖磥?lái)《石油儲(chǔ)備法》的立法中,以經(jīng)濟(jì)理念(成本-效益)建構(gòu)我國(guó)的石油儲(chǔ)備立法體系。要重視“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),最根本的就是要在保證國(guó)家利益的前提下,使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用,這對(duì)于我國(guó)石油儲(chǔ)備立法中對(duì)儲(chǔ)備模式、儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備方式的確定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.“人本化”理念

所謂法律的“人本化”,就是法律體現(xiàn)出人的自由、尊嚴(yán)、權(quán)利以及確保社會(huì)公正的價(jià)值取向,是人本主義哲學(xué)在法律中的體現(xiàn)。“當(dāng)前,鑒于能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊密聯(lián)系,世界各國(guó)能源法都逐步納入了以確保公民獲得基本能源服務(wù)及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目的的內(nèi)容及條款。縱覽各國(guó)的能源立法,往往是通過(guò)公眾參與、公共服務(wù)義務(wù)、弱者保護(hù)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等權(quán)利導(dǎo)向的機(jī)制來(lái)推進(jìn)能源法的人本化?！盵3]目前,世界上許多國(guó)家的有關(guān)能源資源開(kāi)發(fā)利用的法律法規(guī)明確了公眾參與的義務(wù)。例如,日本《能源政策基本法》第14條規(guī)定：國(guó)家在積極致力于公開(kāi)能源相關(guān)信息的同時(shí),要充分考慮到不以營(yíng)利為目的的團(tuán)體的活動(dòng)與作用。由清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心課題組編著的《中國(guó)能源法(草案)專(zhuān)家建議稿》第七條規(guī)定：公眾有權(quán)依法獲得能源信息,參與能源決策、能源影響評(píng)價(jià)、能源價(jià)格聽(tīng)證等活動(dòng),參與和監(jiān)督能源法律、法規(guī)與政策的實(shí)施。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》的制定亦需要“人本化”的理念,對(duì)公眾參與的程序以及事項(xiàng)從法律上予以保證。尊重、保護(hù)和履行人權(quán)是現(xiàn)代法律的基本原則。法律的這種人性化轉(zhuǎn)型,無(wú)疑有助于人的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧,我國(guó)的《能源法》、《石油儲(chǔ)備法》的立法無(wú)疑也應(yīng)實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變與變革。此外,我國(guó)石油儲(chǔ)備,尤其是戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備實(shí)質(zhì)上是政府的規(guī)劃行為。石油儲(chǔ)備的規(guī)模、儲(chǔ)備的集中程度再加上不同種類(lèi)的儲(chǔ)備(如原油、成品油的比重)之間的比例關(guān)系,都需要政府尤其是中央政府做出規(guī)劃。正如姜明安教授所言：“行政規(guī)劃的制定必須保障公眾參與;行政規(guī)劃的設(shè)計(jì)必須以人為本,以人的可持續(xù)發(fā)展為依歸;行政規(guī)劃的實(shí)施必須遵循公開(kāi)、公平、公正正當(dāng)程序;行政規(guī)劃的立法必須遵循統(tǒng)籌兼顧和利益平衡原則。”[4]石油儲(chǔ)備的整體規(guī)劃也應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),體現(xiàn)這種以人為本的理念。

二、我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的法律制度設(shè)計(jì)

“理念是法律的靈魂,規(guī)則是法律的細(xì)胞,制度是法律的軀干。法律沒(méi)有軀干,靈魂無(wú)以安身,規(guī)則難以存在。”[5]從某種程度上說(shuō),制度是法律的最核心支柱。我國(guó)未來(lái)制定的《石油儲(chǔ)備法》,其制度框架中應(yīng)內(nèi)含哪些具體制度是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,其制度框架應(yīng)至少包含下列具體制度。

1.石油儲(chǔ)備規(guī)劃與統(tǒng)籌制度

石油儲(chǔ)備規(guī)劃,是實(shí)施石油儲(chǔ)備戰(zhàn)略的階段性實(shí)施方案,是石油儲(chǔ)備項(xiàng)目立項(xiàng)的基本依據(jù)。石油儲(chǔ)備的統(tǒng)籌問(wèn)題會(huì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至最終會(huì)影響國(guó)家安全。其原因在于,石油儲(chǔ)備問(wèn)題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、外交、貿(mào)易的方方面面,而石油儲(chǔ)備主體、規(guī)模、方式、投放也都將會(huì)對(duì)石油行業(yè)的改革與發(fā)展帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。因此,應(yīng)通過(guò)適用諸如規(guī)劃與統(tǒng)籌制度在內(nèi)的指引性法律制度,使石油儲(chǔ)備的法律主體明晰制度方向,明確行為預(yù)期與后果。隨著我國(guó)石油進(jìn)口數(shù)量的增加,我國(guó)的石油儲(chǔ)備規(guī)模將不斷增加。因此,如果單純依靠政府投資,將給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這就要求我們?cè)谖磥?lái)的《石油儲(chǔ)備法》的立法中,以經(jīng)濟(jì)理念(成本

-效益)建構(gòu)我國(guó)的石油儲(chǔ)備立法體系。要重視“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),要在保證國(guó)家利益的前提下,使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。這對(duì)于確定我國(guó)石油儲(chǔ)備模式、儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備方式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。石油規(guī)劃與統(tǒng)籌制度,實(shí)質(zhì)上是政府運(yùn)用“有形之手”干預(yù)石油儲(chǔ)備中可能出現(xiàn)的無(wú)序狀態(tài),進(jìn)而最大限度地避免能源市場(chǎng)失靈,使政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

2.石油儲(chǔ)備信息統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度

在國(guó)際能源機(jī)構(gòu)和歐盟大多數(shù)成員國(guó)制定的能源安全和石油儲(chǔ)備法律中,大都含有對(duì)石油經(jīng)營(yíng)者定期報(bào)告石油生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)出口、庫(kù)存統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的要求,報(bào)告對(duì)象或是國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門(mén),或是經(jīng)濟(jì)、能源主管部門(mén),也有的是石油儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。通過(guò)信息的收集、分析,政府可以及時(shí)跟蹤和監(jiān)測(cè)石油供需形勢(shì)、市場(chǎng)變化,并對(duì)石油儲(chǔ)備應(yīng)保持多大規(guī)模、應(yīng)急情況下的儲(chǔ)備投放等進(jìn)行決策。如果石油經(jīng)營(yíng)者未能如實(shí)或按期報(bào)告,政府將依法采取懲罰措施。[6]日本在《石油儲(chǔ)備法》中規(guī)定,從事石油及其制品進(jìn)口或經(jīng)銷(xiāo)的企業(yè)還必須定時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告石油生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)出口、庫(kù)存統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其制品的儲(chǔ)備量等情況。目前,我國(guó)的能源統(tǒng)計(jì)制度還不夠完善,特別是石油統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還不完全,這不利于提高決策的科學(xué)性和及時(shí)性。在研究建立我國(guó)國(guó)家《石油儲(chǔ)備法》的過(guò)程中,應(yīng)建立石油信息報(bào)告制度,完善石油統(tǒng)計(jì)方法和手段。結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際,我國(guó)石油儲(chǔ)備信息報(bào)告制度,應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)的從事石油及其制品進(jìn)口或經(jīng)銷(xiāo)的相關(guān)大型國(guó)有企業(yè)——中石化、中石油、中海油等定時(shí)向政府決策監(jiān)管機(jī)構(gòu)(能源局)報(bào)告石油及其制品的儲(chǔ)備量情況和石油生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)出口、庫(kù)存統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。“我國(guó)的石油儲(chǔ)備信息報(bào)告制度可分為例行報(bào)告和緊急報(bào)告。例行報(bào)告適用于平時(shí)每周報(bào)一次;緊急報(bào)告適用于出現(xiàn)特定情形下(如石油市場(chǎng)異常波動(dòng)、政治、軍事突發(fā)事件)的時(shí)時(shí)上報(bào)和動(dòng)態(tài)檢測(cè)。政府的決策監(jiān)管機(jī)構(gòu)(能源部)在獲得報(bào)告信息后,就通過(guò)對(duì)信息的分析和跟蹤,監(jiān)測(cè)石油市場(chǎng)變化,從而對(duì)石油儲(chǔ)備應(yīng)保持多大規(guī)模、應(yīng)急情況下的儲(chǔ)備投放等進(jìn)行決策?！盵7]

3.石油儲(chǔ)備安全預(yù)警制度

建立石油儲(chǔ)備安全預(yù)警制度,是防范資源風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家石油安全的重要措施。石油儲(chǔ)備安全預(yù)警信息包括石油短缺的類(lèi)別、預(yù)警級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等。預(yù)警系統(tǒng)的建立過(guò)程,應(yīng)包括監(jiān)測(cè)隊(duì)伍組建、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建立、預(yù)警指標(biāo)與預(yù)警值科學(xué)確立、監(jiān)測(cè)、預(yù)警信息管理平臺(tái)的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、防范預(yù)案制定等事項(xiàng)。在石油儲(chǔ)備安全系統(tǒng)中,必須定量地界定石油安全的合理界限和石油安全供給的區(qū)域安全結(jié)構(gòu),科學(xué)界定石油儲(chǔ)備動(dòng)用的條件并予以評(píng)估。

4.石油儲(chǔ)備安全應(yīng)急制度

“能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度是一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急機(jī)制的重要組成部分,是公共危機(jī)管理和危機(jī)應(yīng)對(duì)要求下的應(yīng)急行政的一個(gè)分支。”[8]在《石油儲(chǔ)備法》中建立石油儲(chǔ)備安全緊急制度,可以應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)短缺、供應(yīng)中斷、價(jià)格劇烈波動(dòng)以及其他應(yīng)急事件,其最終目的是維護(hù)基本石油供應(yīng)與消費(fèi)秩序。

三、我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的法律淵源

“法的淵源”這一術(shù)語(yǔ)源自歐洲大陸,后衍及英美。它起初在羅馬法里稱(chēng)為Fontes iuris,后在德文里稱(chēng)為 Rechtsquellen,在法文里寫(xiě)作 Sources du droit,在意大利文里便是Fonti del difitto,在英文中則以Sources of law表述。[9]其基本涵義,主要是指法的來(lái)源或法之棲身之所,但也有著述稱(chēng)法的淵源主要是指法之產(chǎn)生的原因或途徑,故法的淵源亦可簡(jiǎn)稱(chēng)法源。法的淵源是一個(gè)歧義較多的法學(xué)基本范疇,它可指法的本質(zhì)淵源,即從本質(zhì)上說(shuō)法律來(lái)源于什么,還可指法的形式淵源,其通常包括兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是法律規(guī)范的創(chuàng)立方式,即哪些國(guó)家機(jī)關(guān)、可以在什么范圍內(nèi)、以什么方式創(chuàng)制法律規(guī)范;二是法律規(guī)范表現(xiàn)為何種法律文件,抑或是其他什么形式,我國(guó)法學(xué)界更主要、更普遍地是在這種意義上使用法律淵源一詞。羅豪才教授認(rèn)為：“‘硬法’是指那些需要依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范,而‘軟法’則是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范”[10]軟法主要被用作“硬法(hard-law)”概念的對(duì)稱(chēng)。在軟/硬二分的法律語(yǔ)境下,“硬法”接近于傳統(tǒng)的法律范疇,或者說(shuō),傳統(tǒng)的法律范疇主要是指“硬法”。本文所謂的《石油儲(chǔ)備法》的“硬法”淵源指的是制定法的法源,而所指的《石油儲(chǔ)備法》的“軟法”淵源,則為非制定法源,下文將詳細(xì)論述。

1.《石油儲(chǔ)備法》的“硬法”淵源

(1)與石油開(kāi)采相關(guān)的立法 與石油開(kāi)采相關(guān)的立法,主要包括《礦產(chǎn)資源法》(1986、1996年修訂)、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》(1994)。1986年,國(guó)家頒布《礦產(chǎn)資源法》,規(guī)定對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采實(shí)行許可證制度。1994年,國(guó)務(wù)院通過(guò)了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》,其中對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)進(jìn)行了全面規(guī)定。鑒于石油天然氣特定礦種的屬性和礦產(chǎn)法確定的登記原則,1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《石油及天然氣勘察、開(kāi)采登記管理暫行辦法》(1987)及《實(shí)施細(xì)則》(1990),進(jìn)一步確立了石油天然氣一級(jí)登記發(fā)證和一級(jí)監(jiān)督管理的制度。之后,石油部、能源部相機(jī)頒布了實(shí)施細(xì)則等部門(mén)規(guī)章,對(duì)申請(qǐng)企業(yè)的資格條件、區(qū)域面積界定、探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利義務(wù)以及監(jiān)督處罰等做出了具體規(guī)定,這些作為調(diào)整石油天然氣礦權(quán)關(guān)系的具體行為規(guī)范,至今仍然適用。

(2)與對(duì)外合作開(kāi)采石油相關(guān)的立法 對(duì)外合作開(kāi)采石油的相關(guān)立法包括《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》(1982)、《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》(1989)、《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》(1989)、《石油及天然氣勘察、開(kāi)采登記收費(fèi)暫行規(guī)定》(1988)、《開(kāi)采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》(1998)、《中外合作開(kāi)采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》(1990)。2001年,中國(guó)公布了修訂后的《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》和《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》,依法保護(hù)參與合作開(kāi)采的外商合法權(quán)益,并鼓勵(lì)外商參與石油和天然氣的風(fēng)險(xiǎn)勘探、低滲透油氣藏(田)的勘探與開(kāi)發(fā)、提高老油田采收率等石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的合作項(xiàng)目,鼓勵(lì)外商投資輸油(氣)管道、油(氣)庫(kù)及專(zhuān)用碼頭的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。2007年又修訂了《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》(2007修訂),其中將第30條修改為：“對(duì)外合作開(kāi)采煤層氣資源由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司、國(guó)務(wù)院指定的其他公司實(shí)施專(zhuān)營(yíng),并參照本條例執(zhí)行?！?/p>

(3)與石油天然氣管道相關(guān)的立法 1989年,國(guó)務(wù)院頒布了《石油天然氣管道保護(hù)條例》,這為加強(qiáng)管道的管理和保護(hù),提供了法律依據(jù)。2001年8月,國(guó)務(wù)院頒布施行了《石油天然氣管道保護(hù)條例》(修訂),擴(kuò)大了條例的適用范圍以及管道設(shè)施的保護(hù)范圍;明確了處理管道設(shè)施與其他建設(shè)工程相互關(guān)系的原則;進(jìn)一步強(qiáng)化了管道企業(yè)及管道設(shè)施沿線地方人民政府保護(hù)管道設(shè)施安全的義務(wù)和責(zé)任;充實(shí)和完善了法律責(zé)任,加大了對(duì)危及管道設(shè)施安全的違法犯罪行為的處罰力度。

(4)與石油勘探損害補(bǔ)償相關(guān)的立法 1989年,原能源部公布了《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》(1989),確立了石油地震野外作業(yè)中對(duì)林木、青苗、草原、地貌等造成損失應(yīng)按實(shí)際損害程度給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,并明確了補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法和爭(zhēng)議處理等事項(xiàng)。

但遺憾的是,截止目前,石油儲(chǔ)備法律制度的基本法——《石油儲(chǔ)備法》還未提上立法者的議事議程?！赌茉窗l(fā)展“十一五”規(guī)劃》規(guī)定,“十一五”期間,將修訂《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》,并逐步制定《能源法》、《石油天然氣法》和《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》等法規(guī),盡快完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的能源法律法規(guī)體系,《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》為人們描繪了未來(lái)能源法規(guī)制定的宏觀愿景。

2.《石油儲(chǔ)備法》的“軟法”淵源

“軟法”的淵源多種多樣,諸如宣言、號(hào)召、綱要、建議、指南、倡議、規(guī)程、章程、公約、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定、決定等。羅豪才教授認(rèn)為：“‘軟法’的種類(lèi)齊全,主要集中體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與彈性法條這五種‘軟法’規(guī)范的主要淵源;二是每一類(lèi)‘軟法’當(dāng)中的各種具體的‘軟法’規(guī)范也要得到充分發(fā)揮,具體形態(tài)不一而足,形成了一個(gè)主要由立法慣例、行政慣例、司法慣例、政治慣例、國(guó)家性政策規(guī)則、社會(huì)性政策規(guī)則、政黨性政策規(guī)則、公共機(jī)構(gòu)自律規(guī)范、公務(wù)人員自律規(guī)范、行業(yè)內(nèi)部自律規(guī)范、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律原則、柔性法律文本、彈性法律條款等共同構(gòu)成的軟法規(guī)范載體形態(tài)”[10]5-6筆者以為,我國(guó)未來(lái)《石油儲(chǔ)備法》的立法實(shí)踐中主要存在下列“軟法”淵源：

(1)石油儲(chǔ)備協(xié)議 世界各國(guó)政府能源管理的發(fā)展歷程,大體經(jīng)過(guò)了由強(qiáng)制性政策到非強(qiáng)制性政策的過(guò)渡,自愿協(xié)議就是目前采用最多的一種非強(qiáng)制性石油儲(chǔ)備措施。石油儲(chǔ)備按其功能可以分為兩部分：戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備和商用石油儲(chǔ)備?！八^戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備是指由政府出資建設(shè)、維護(hù)并直接控制的石油實(shí)物性積累,儲(chǔ)備資源及儲(chǔ)備設(shè)施等歸政府所有,僅有個(gè)別租借企業(yè)設(shè)施的情況,儲(chǔ)備資源的購(gòu)進(jìn)、動(dòng)用和輪換均由政府統(tǒng)一安排,其目的是為了防范臨時(shí)性突發(fā)事件導(dǎo)致的石油供應(yīng)中斷的威脅。”[11]所謂商業(yè)石油儲(chǔ)備,往往是以企業(yè)為主體進(jìn)行貯藏,企業(yè)在政府指導(dǎo)下自行對(duì)購(gòu)進(jìn)、動(dòng)用和賣(mài)出石油進(jìn)行決策,其主要目的是為了企業(yè)自身或?yàn)榱藝?guó)家能夠抵御國(guó)際油價(jià)波動(dòng)帶來(lái)的影響。在實(shí)踐中,商業(yè)石油儲(chǔ)備更多地表現(xiàn)為政府與企業(yè)簽訂石油儲(chǔ)備協(xié)議,來(lái)實(shí)現(xiàn)石油儲(chǔ)備的目標(biāo)。在一定的條件下,商業(yè)儲(chǔ)備用油可以轉(zhuǎn)為戰(zhàn)略儲(chǔ)備。應(yīng)該說(shuō),由于戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備涉及國(guó)家安全,而其目的也主要是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,因此其屬于“硬法”的調(diào)控范圍。戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的運(yùn)行目標(biāo)、管理方式、儲(chǔ)備資金來(lái)源以及動(dòng)用程序,都應(yīng)納入“硬法”的調(diào)控范圍。但對(duì)于商用石油儲(chǔ)備,因其更多地表現(xiàn)為在政府的指導(dǎo)下開(kāi)展石油儲(chǔ)備,所以可將其納入“軟法”的調(diào)控范圍。從“軟法”的視角看,石油儲(chǔ)備協(xié)議實(shí)質(zhì)上可以分為行政協(xié)議與自愿協(xié)議兩種類(lèi)型。行政協(xié)議更多地是從能源行政管理手段的角度來(lái)進(jìn)行界定,強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于石油儲(chǔ)備的強(qiáng)制性調(diào)控,以政府的行政命令直接管理石油儲(chǔ)備事務(wù)和能源企業(yè)服從政府行政命令為主要方式;而自愿協(xié)議更多地是與契約自由、合同的生態(tài)化以及資源使用權(quán)轉(zhuǎn)移相關(guān)聯(lián),它是從自愿、軟性、協(xié)商的角度來(lái)進(jìn)行界定。

(2)能源保護(hù)政策 政策是黨和國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。政策往往作為立法的指南和先導(dǎo),對(duì)人民有指引的作用。另外政策往往不依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施,當(dāng)然其規(guī)則、規(guī)定亦具有普適性和約束力,甚至能源政策性意見(jiàn)將會(huì)發(fā)展成為能源法硬法規(guī)范。但是在政策成為硬法規(guī)范之前,并不會(huì)因?yàn)椴蛔袷厮V諸到國(guó)家法律。再有,政策并不具有普遍約束力的特點(diǎn),主要是指其一般不具有司法適用性,但會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效果,也就是事實(shí)上存在著對(duì)人們的行動(dòng)的有效約束。在我國(guó),國(guó)家制定的政策表現(xiàn)形式多種多樣,并經(jīng)常冠以綱要、計(jì)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、建議、要求、示范等名稱(chēng)。按照制定主體和實(shí)施主體的不同,這些政策可以分為國(guó)家性能源保護(hù)政策、社會(huì)性能源保護(hù)政策以及政黨性能源保護(hù)政策三種基本類(lèi)型：

①?lài)?guó)家性能源保護(hù)政策。這是由行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)能源目標(biāo)而制定的政策。筆者以能源規(guī)劃為例加以說(shuō)明。例如,原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《能源節(jié)約與資源綜合利用“十五”規(guī)劃》(2001)、《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》(2001)和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》(2007)、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(2007)等都可以劃為能源保護(hù)政策范疇。尤其值得注意的是,《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出的“加快政府石油儲(chǔ)備建設(shè),適時(shí)建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備,鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)石油儲(chǔ)備,逐步完善石油儲(chǔ)備體系,提高中國(guó)能源安全保障”等意見(jiàn),對(duì)于我國(guó)未來(lái)制定《石油儲(chǔ)備法》具有重要的指導(dǎo)作用。

②社會(huì)性能源保護(hù)政策。這是指各種社會(huì)能源自治組織為了實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督而制定的政策。其中我國(guó)較為著名的環(huán)境自治組織包括：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、中華環(huán)?；饡?huì)、中國(guó)自然資源協(xié)會(huì),等等。環(huán)境自治組織可以采取群眾輿論、公眾評(píng)論、派代表參加能源政策制定和能源立法過(guò)程、派代表游說(shuō)和訪問(wèn)人大代表、派代表參加能源會(huì)議等方式,推動(dòng)能源保護(hù)活動(dòng)的開(kāi)展。

③政黨性能源保護(hù)政策。這是政黨為實(shí)現(xiàn)執(zhí)政或參政的政治目標(biāo)而制定的各種政策。在我國(guó),政黨性的能源保護(hù)政策一般與政府政策一同制定與發(fā)布,在此不再詳述。

筆者以為,《石油儲(chǔ)備法》的“軟法”淵源與“硬法”淵源,共同構(gòu)成兩種法制資源。我們?cè)谥匾暋妒蛢?chǔ)備法》“硬法”立法的同時(shí),亦應(yīng)運(yùn)用石油儲(chǔ)備協(xié)議、能源政策、石油儲(chǔ)備企業(yè)自律規(guī)范、石油儲(chǔ)備相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等多種《石油儲(chǔ)備法》“軟法”淵源,采用軟硬兼施的混合法模式,豐富未來(lái)我國(guó)石油儲(chǔ)備的法律資源。

四、法律文本意義上的未來(lái)我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》之框架

筆者認(rèn)為,未來(lái)我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》中應(yīng)包含兩種模式,分別為戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備與商業(yè)石油儲(chǔ)備,基于這兩種模式,應(yīng)設(shè)計(jì)如下《石油儲(chǔ)備法》法律框架：

第一章：總則。本章應(yīng)主要規(guī)定《石油儲(chǔ)備法》的立法宗旨、指導(dǎo)思想,立法目的、依據(jù)、調(diào)整對(duì)象、適用范圍以及基本原則。但更為關(guān)鍵的是要在立法目的、原則之中貫徹安全、經(jīng)濟(jì)與人本化三種理念以及可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想。在石油儲(chǔ)備建設(shè)中,開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備、監(jiān)督、保護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)之間的結(jié)合必須是一個(gè)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。可持續(xù)發(fā)展力求的是和平與發(fā)展,這就要求石油儲(chǔ)備的立法要不斷完善,在可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想下,制定領(lǐng)域性、技術(shù)專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性的綜合法律,形成比較系統(tǒng)健全的石油儲(chǔ)備法規(guī)體系。

第二章：儲(chǔ)備主體。本章應(yīng)主要規(guī)定實(shí)施石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備的主體,明確實(shí)施戰(zhàn)略性石油儲(chǔ)備與商業(yè)石油儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu),規(guī)定相應(yīng)的職能與職責(zé)、決策程序和運(yùn)行機(jī)制等。對(duì)于商業(yè)性儲(chǔ)備還應(yīng)明確儲(chǔ)備協(xié)議的內(nèi)容、格式、條款等。

第三章：儲(chǔ)備對(duì)象與目標(biāo)。本章應(yīng)主要規(guī)定儲(chǔ)備對(duì)象及其變更、儲(chǔ)備目標(biāo)及其變更等。

第四章：儲(chǔ)備購(gòu)入。本章應(yīng)主要規(guī)定儲(chǔ)備購(gòu)入的條件與程序。

第五章：儲(chǔ)存與保管。本章應(yīng)主要規(guī)定儲(chǔ)備基地的投資建設(shè)與維護(hù)以及對(duì)于商業(yè)儲(chǔ)備企業(yè)的資格條件、儲(chǔ)備規(guī)模與儲(chǔ)備方式、儲(chǔ)備補(bǔ)貼等相關(guān)內(nèi)容。

第六章：儲(chǔ)備動(dòng)用。本章應(yīng)主要規(guī)定儲(chǔ)備動(dòng)用的條件與程序等。

第七章：鼓勵(lì)與扶持。本章應(yīng)主要規(guī)定如何鼓勵(lì)與扶持戰(zhàn)略性石油儲(chǔ)備以及對(duì)商業(yè)石油儲(chǔ)備企業(yè)在稅務(wù)、貸款、財(cái)政等方面所采取的優(yōu)惠措施。

第八章：監(jiān)督與管理。本章應(yīng)主要規(guī)定石油儲(chǔ)備的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、管理措施等內(nèi)容。

第九章：法律責(zé)任。本章應(yīng)主要規(guī)定違反《石油儲(chǔ)備法》的各種違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

第十章：附則。本章應(yīng)主要規(guī)定所用專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的含義、解釋權(quán)、生效日期等內(nèi)容。

五、結(jié)語(yǔ)

本文從理念、制度、淵源、文本四個(gè)維度探析了未來(lái)我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》的立法基礎(chǔ),四者相互依存,缺一不可。正如本文開(kāi)篇所言,基于全球資源短缺和能源危機(jī)的時(shí)代背景,完善能源法律制度、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、維護(hù)能源安全,是中國(guó)能源發(fā)展的必然選擇。作為能源法法律體系中重要的一個(gè)環(huán)節(jié),《石油儲(chǔ)備法》的立法已經(jīng)進(jìn)入我國(guó)《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》范疇,相信不久的將來(lái)必將出臺(tái)。筆者認(rèn)為,制定完備的以《能源法》、《石油法》、《石油儲(chǔ)備法》為核心的能源法律體系,是實(shí)現(xiàn)保障能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路,對(duì)于《石油儲(chǔ)備法》立法基礎(chǔ)的探討亦具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義,希望筆者的這種探討能為未來(lái)我國(guó)石油儲(chǔ)備法律制度框架的建立有所幫助。

[1]陳德敏.挑戰(zhàn)與策略——中國(guó)資源安全法律保障[M].北京：法律出版社,2005：78.

[2]李凌峰.我國(guó)石油供應(yīng)安全危機(jī)預(yù)警管理研究[D].成都：西南石油大學(xué)博士論文,2006：83.

[3]馬俊駒,龔向前.論能源法的變革[J].中國(guó)法學(xué),2007,(3)：147-155.

[4]姜明安.行政規(guī)劃的法制化路徑[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2006,(1)：56-65.

[5]朱最新.論重大行政決策進(jìn)行合法性論證的必要性[J].黨政干部論壇,2006,(3)：29-31.

[6]韓文秀,裴建軍.建立國(guó)家石油儲(chǔ)備的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2001,(12)：54-58.

[7]房偉.我國(guó)石油儲(chǔ)備立法初探[C].北京：中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì),2006：220-223.

[8]朱熹洋.政府能源儲(chǔ)備的公法探析[J].行政法學(xué)研究,2007,(1)：56-60.

[9]張文顯.法理學(xué)[M].第三版.北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社,2007：89.

[10]羅豪才,宋功德.認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐[J].中國(guó)法學(xué),2006,(2)：3.

[11]劉金紅.我國(guó)石油儲(chǔ)備體系研究[D].杭州：浙江大學(xué)碩士畢業(yè)論文,2005：26.

On the“China Petroleum Reserve Act”the Legislative Basis：Philosophy,Lnstitution,Sourcesand Text of Law

MA Bo
(Maoming University Law Department,Guangdong Maoming 525000,China)

Petroleum isa kind of strategic resource,and it isoneof the important basic elementsw hich ensure national security,economic grow th and realization of sustainable development.However,the oil reservesof the Basic Law,the legal system：the“oil reservesof the Law,”the rules of p rocedure have not yet put on the agenda of lawmakers.Because of the global resource sho rtage and energy crisisof the background and the contemporary context,wo rking out“ Petroleum Reserve law ”as well as the p resent age context,the legal foundation of petroleum reserve legislation w hich w ill be constituted by our country should contain：the legislative philosophy,sourcesof law,legal system,rule,legal textsand other content,related technology system s and p racticesof carriers.

Petroleum Reserve Act;legislative basis;source of patterns;soft law;Legislative idea

D922.67

A

1672-0539(2010)01-050-06

2009-10-29

茂名學(xué)院2006年度科學(xué)研究基金項(xiàng)目“我國(guó)《石油儲(chǔ)備法》的立法研究”(203294)

馬波(1976-),男,黑龍江塔河縣人,法學(xué)碩士,講師,研究方向：環(huán)境法治、資源利用法。