費振新，張國平

（常熟理工學(xué)院a.人文學(xué)院；b.管理學(xué)院，江蘇常熟 215500）

我國科技特派員制度研究綜述

費振新a，張國平b

（常熟理工學(xué)院a.人文學(xué)院；b.管理學(xué)院，江蘇常熟 215500）

一、科技特派員制度的作用

人們對科技特派員制度最為關(guān)注的，莫過于其產(chǎn)生的作用。從科技特派員的發(fā)源地“南平經(jīng)驗”，到西部地區(qū)科技特派員制度試點的成功典型“寧夏模式”，再到發(fā)達地區(qū)的“浙江模式”，學(xué)者們對科技特派員制度的作用進行了比較深入的剖析和充分的挖掘，也取得了比較一致的看法。

1.提供了強大的人才支撐。農(nóng)村科技人才不足是制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸?？萍继嘏蓡T制度正是通過科技特派員及其背后的科研團隊這支農(nóng)村系統(tǒng)之外的人才隊伍，將知識和技術(shù)通過政府和市場的作用帶給農(nóng)民的一套行為規(guī)范。“當(dāng)科技特派員在其原來的科技業(yè)務(wù)范圍之外向農(nóng)戶提供有償服務(wù)并取得良好的效益時，科技人員實現(xiàn)了向科技人才質(zhì)的轉(zhuǎn)變。由此而啟動了科技人才市場的發(fā)育”，為該制度持續(xù)推進提供了市場支撐。[1]

2.有效彌補了原有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的不足。針對我國傳統(tǒng)農(nóng)技推廣工作的突出問題，科技特派員制度將單純的科技咨詢服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民結(jié)成利益共同體和面向市場需求的經(jīng)濟行為，有效地解決了過去農(nóng)技推廣工作的癥結(jié)?？萍继嘏蓡T制度是對原有農(nóng)村技術(shù)推廣體系的某種否定，更重要的是在一定意義上的重建和創(chuàng)新。它較為成功地化解了原有推廣體系與現(xiàn)有市場經(jīng)濟體系兩者間的矛盾沖突。[2]

3.科技特派員制度是農(nóng)村新的技術(shù)創(chuàng)新模式?？萍继嘏蓡T制度從我國國情出發(fā)，采用技術(shù)創(chuàng)新推動力既來自政府，同時也來源于市場的雙軌協(xié)調(diào)型技術(shù)創(chuàng)新模式，并綜合了兩種方法之長，通過綜合協(xié)調(diào)，政府和市場都對農(nóng)村技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)揮了推動作用?？萍继嘏蓡T可作為技術(shù)供給的主體，為欠發(fā)達地區(qū)引進大量的先進實用技術(shù)、優(yōu)良品種和開發(fā)性項目。在技術(shù)擴散方面，科技特派員已經(jīng)成為目前農(nóng)村以“示富效應(yīng)”為先導(dǎo)的，新的“寶塔形”科技擴散體系的中堅力量。這種“寶塔形”科技擴散體系解決了長期困擾農(nóng)業(yè)科技界的兩個“斷層”問題，即研究機構(gòu)的研究成果和推廣人員斷層，推廣人員和廣大農(nóng)民斷層。[3]

4.提升了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的組織化程度?？萍继嘏蓡T制度帶動了專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、行業(yè)技術(shù)協(xié)會和專業(yè)合作組織的發(fā)展壯大，探索出了“公司（協(xié)會、合作社）+科技特派員+農(nóng)戶”的運行模式，形成“科技+市場流通+加工增值+金融服務(wù)”的一體化工作格局。從良種、技術(shù)引進到市場銷售，從農(nóng)業(yè)科技協(xié)會到農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，從體制創(chuàng)新到金融推動等產(chǎn)業(yè)各個方面，極大地提高了具有現(xiàn)代經(jīng)濟特征的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度。[4]

5.科技特派員制度的實施降低了農(nóng)民獲得技術(shù)、資金和市場信息的交易費用。降低交易費用是制度的基本功能之一，制度為節(jié)約交易費用提供了有效途徑。科技特派員制度為農(nóng)民獲得生產(chǎn)技術(shù)、資金和市場信息架設(shè)了橋梁，通過利益共同體組建的股份制經(jīng)營實體，明晰了利益共同體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立了合同、登記等制度，并通過人力資本引導(dǎo)各部門資金捆綁，降低了交易成本。同時有效動員了各方面沉淀或閑置的經(jīng)濟資源，包括科技人員的人力資源（尤其是其科技才能）、土地資源、農(nóng)民的勞動力資源、社會資金等，使它們進入經(jīng)濟活動領(lǐng)域并創(chuàng)造社會財富。[5]

二、科技特派員制度的主要模式及特征

科技特派員制度可以從不同的角度，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進行分類。按制度施行的領(lǐng)域可以分為農(nóng)業(yè)科技特派員制度和工業(yè)企業(yè)科技特派員制度；按科技特派員的主體可分為自然人科技特派員制度、法人和團隊科技特派員制度；按經(jīng)濟發(fā)達程度可分為欠發(fā)達地區(qū)科技特派員制度、發(fā)達地區(qū)的科技特派員制度；按照地域，可以分為具有不同區(qū)域特色的科技特派員制度模式（類型）。目前，理論界提出的比較公認的模式有四類：第一類是科技特派員制度的發(fā)源地“福建南平模式”（亦稱“南平經(jīng)驗”）；第二類是西部科技特派員試點地區(qū)的代表“寧夏模式”；第三類是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較成功的探索“浙江模式”；第四類是近年來涌現(xiàn)出來的正在廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推行的科技型企業(yè)科技特派員制度和特色產(chǎn)業(yè)、工業(yè)強鎮(zhèn)科技特派員制度，這里把它稱之為“廣東模式”。以上四類模式中，對第一、二類研究的人較多，如翁翹（2002）[6]、楊金鑫（2002）[7]、涂遠承(2004)[8]、檀學(xué)文（2007）[9]、岳珍等（2007）[10]、張雨（2008）[11]；而對第三、第四類模式研究的相對較少，張社梅等（2008）[12]、宦建新等（2008）[13]、沈德勝（2007）[14]對“浙江模式”進行了研究，對于第四類模式，由于實踐的時間尚不長，專門的理論研究尚還闕如。根據(jù)現(xiàn)有的理論文章，筆者對四類模式的主要特征概括如表1：

表1 我國科技特派員制度主要模式比較

三、科技特派員制度試點工作績效評價

科技特派員制度試點工作的績效評價是科技特派員制度研究的一個重點和難點問題。現(xiàn)有的對科技特派員制度的評價方法主要是比較制度創(chuàng)新前后的變化，試點地區(qū)政府主管部門從特派員創(chuàng)業(yè)、帶動農(nóng)民增收、促進“三農(nóng)”問題解決三個層次對該項政策進行自我評價，認為已經(jīng)“取得重大進展”。[15]

任紅松等結(jié)合試點工作實踐和科技部設(shè)計的調(diào)查統(tǒng)計表，建立了具有三層結(jié)構(gòu)的科技特派員制度試點工作績效評價指標(biāo)體系。在該評價體系中，科技特派員制度試點工作績效主要體現(xiàn)在培訓(xùn)農(nóng)民情況、帶動農(nóng)民情況、科技特派員下派情況、科技特派員服務(wù)類型及自身收益情況、對科技進步及縣域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻5個方面，共18個評價指標(biāo)。采用組合權(quán)重法將其應(yīng)用于科技特派員制度試點工作績效綜合評價中，并建立基于組合權(quán)重的動態(tài)多目標(biāo)決策模型，應(yīng)用該模型對新疆10個試點地區(qū)工作開展情況進行綜合評價。對各地區(qū)存在的主要問題進行了分析，為各地今后加強管理，明確下一步工作重點和方向提供了理論依據(jù)。[16]張雨、高峰從收入增長水平、農(nóng)民受益情況、農(nóng)民培訓(xùn)情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、科技特派員個人收入變化等項目對15個省、30個縣的社會經(jīng)濟情況、科技特派員工作情況進行了詳細的統(tǒng)計，并對回收的45套數(shù)據(jù)進行了分析。據(jù)統(tǒng)計，科技特派員制度的實施帶動了農(nóng)民收入的增長，2007年試點鄉(xiāng)農(nóng)民收入較上年平均增長10.42%（比非試點區(qū)高出1.52個百分點）。但扣除通貨膨脹、區(qū)域差異等非人為因素以及國民經(jīng)濟整體增長情況，這個比例并不高。[17]

除了從科技特派員制度試點給農(nóng)民帶來的直接收益方面進行評價外，簡小鷹認為，科技特派員制度對農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)價值的實現(xiàn)有重要的貢獻。這種制度上和機制上的創(chuàng)新，在廣大農(nóng)村地區(qū)啟動了農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)市場發(fā)育的進程，必將激勵更多技術(shù)人員以有償服務(wù)的形式同農(nóng)民或企業(yè)結(jié)合，在提高農(nóng)民或企業(yè)經(jīng)營效益的過程中，提高技術(shù)服務(wù)的經(jīng)營效益，同時提高技術(shù)服務(wù)的能力。在各地實施科技特派員制度的過程中，逐步形成了5種技術(shù)服務(wù)的形式，即無償技術(shù)服務(wù)、創(chuàng)辦技術(shù)性實體、技術(shù)承包、有償技術(shù)服務(wù)、技術(shù)入股。但從技術(shù)服務(wù)作為一種商品進行經(jīng)營的角度來看，其對技術(shù)服務(wù)價值實現(xiàn)的貢獻是不一樣的。技術(shù)人員以技術(shù)入股的形式同農(nóng)民或企業(yè)結(jié)合，在最大限度上實現(xiàn)了技術(shù)服務(wù)的價值，不失為科技特派員制度運行模式中的理想狀態(tài)。由于無償技術(shù)服務(wù)的低效率，有償技術(shù)服務(wù)應(yīng)該成為科技特派員制度運行中的主要模式。[1]

從體制創(chuàng)新角度，從判斷原體制的弊病以及新體制對這些弊病的解決程度以評價其效果是現(xiàn)有文獻采取的基本思路和較為一致的觀點。但實際上，科技特派員制度作為一項政府行為，雖然含有體制創(chuàng)新的成份，然而它的內(nèi)容和目標(biāo)都要比體制創(chuàng)新寬泛得多，而且它也不是農(nóng)村科技體制創(chuàng)新的全部。[18]故從體制創(chuàng)新角度來評價科技特派員制度的效果并不是一條合適的路徑。檀學(xué)文根據(jù)公共政策的有關(guān)原理，循著科技特派員制度的行為主體、內(nèi)容以及目標(biāo)的邏輯框架，將科技特派試點視為一項公共政策。認為從政府行動到解決問題存在著特定的過程和作用機制，只有遵循政策過程分辨出政策的作用機制，才有可能客觀地評價政策的效果。這項政策的長遠目標(biāo)是要發(fā)揮試驗和示范效應(yīng)從而引導(dǎo)更多農(nóng)戶的生產(chǎn)方式變革，應(yīng)體現(xiàn)為其他農(nóng)戶形成對新技術(shù)的直接認知以及對其增產(chǎn)和增收的預(yù)期。從寧夏的情況看，預(yù)期中的市場問題、管理問題、人力資本問題等都還沒有明顯地顯現(xiàn)，特派員從利益共同體中獲利的情況暫時還未發(fā)生，由于科技特派員制度實施的時間才4年，長期的效果還有待于觀察。[19]

張社梅等在調(diào)研和座談中獲得的認識是：普遍反映試點時效果好，科技特派員能夠認真按照要求服務(wù)于基層。如浙江省科技特派員制度2005-2006年在全省全面展開后，下派規(guī)模急劇擴大，科技素質(zhì)層次不齊，服務(wù)水平和質(zhì)量也就層次不齊，這與前期良好效果形成一定的反差，在一定范圍內(nèi)造成實施效果不如從前的消極認識問題。[12]

四、科技特派員制度有效運行影響因素

根據(jù)公共政策理論，影響公共政策有效執(zhí)行的因素有：公共政策執(zhí)行主體、公共政策目標(biāo)群體、公共政策執(zhí)行環(huán)境等因素和公共政策執(zhí)行體制的因素。史密斯是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者，史密斯認為：“理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四者，為政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素?！雹俎D(zhuǎn)引自陳振明《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第285頁。陳振明將影響政策有效執(zhí)行的因素歸納為政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的三個因素。[20]289現(xiàn)有的對科技特派員制度有效運行的影響因素的研究，基本是遁著此分析思路進行的。

張雨、高峰[21]將科技特派員制度發(fā)展的影響因素歸納為：（1）政策與體制影響因素。政策處于首要的地位，如產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、財政政策、人事管理和人力資源開發(fā)政策、扶貧政策等。[22]科技特派員制度試點工作主要受市場經(jīng)濟體制、農(nóng)業(yè)管理體制和農(nóng)技推廣體制的影響。（2）利益與風(fēng)險影響因素。農(nóng)民的利益、科技特派員的利益、農(nóng)業(yè)企業(yè)的利益會影響科技特派員制度。農(nóng)業(yè)科技推廣在實施中面臨市場風(fēng)險、自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險，如果沒有化解和防范風(fēng)險的機制與措施將會極大地影響科技特派員進行農(nóng)業(yè)科技推廣、將科技成果轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)力的進程。（3）知識與能力?？萍继嘏蓡T制度試點工作水平將取決于各參與主體知識與能力建設(shè)的程度，知識與能力建設(shè)主要包括科技特派員工作管理機構(gòu)的能力、地方科技能力、科技特派員能力、農(nóng)村勞動力素質(zhì)、知識與信息的獲取與交流。

柴劍峰認為各地如何選擇適合本地特色的科技特派員制度推廣模式是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程。從影響因素來看，主要由物質(zhì)、人力、社會、制度和文化資源以及五種資源互動整合。五類資源加權(quán)之和及其之間的整合能力越高，推廣模式選擇階段就越高。[23]

段平利分析了目前制約西部科技特派員制度發(fā)展的瓶頸因素，主要有四個方面：西部農(nóng)民思想觀念保守、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)較差、農(nóng)業(yè)信息化水平低、科技特派員管理制度本身不完善。[24]

檀學(xué)文認為，科技特派員政策效果的作用機制包括兩個環(huán)節(jié)，第一是科技特派員政策如何促進特派員的創(chuàng)業(yè)行動；第二是科技創(chuàng)業(yè)如何促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展生產(chǎn)和增加收入。科技特派員工作要取得好的效果，除了現(xiàn)行的政策支持外，特派員也要有很高的能力稟賦。同時，從機制上需要與其他部門的相關(guān)政策進行密切配合才可能更好地促進政策目標(biāo)的實現(xiàn)，尤其是農(nóng)村金融市場發(fā)育、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營培育、農(nóng)業(yè)市場體系建設(shè)等。[9]

制度變遷具有自我強化的機制，如學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)。制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，現(xiàn)有制度框架提供競爭激勵，迫使人們和組織進行學(xué)習(xí)，獲得技術(shù)和知識以求生存；而這些技術(shù)和知識與組織取得這些技術(shù)和知識的方法將逐漸地改變現(xiàn)有制度?？萍继嘏蓡T制度變遷亦如此。影響科技特派員制度有效性的因素是多方面的，既有內(nèi)部的因素，又有外部的因素；既包括直接因素，又包括間接因素；而且制度和政策運行的效果又具有滯后性，各種影響因素還具有交互作用。因而在對目標(biāo)群體的福利變化進行分析時，很難控制其他因素而專門分析某個因素的影響。目前對科技特派員制度有效性影響因素的研究主要還是局限于定性研究，尚未有深入的定量分析研究。這也是目前研究中存在的不足。

五、有待進一步探討的問題

與各地正在轟轟烈烈開展的科技特派員制度實踐相比，相關(guān)理論研究無疑是不足的。現(xiàn)有的研究呈現(xiàn)“二多二少”的特征：一是政府部門經(jīng)驗總結(jié)和對策探討的文章多，而應(yīng)用制度經(jīng)濟學(xué)和公共政策學(xué)等相關(guān)專業(yè)知識進行深層次研究的理論文章少；二是定性描述的文章多，而應(yīng)用統(tǒng)計分析的技術(shù)和方法進行定量系統(tǒng)研究的文章少?？傊壳皩ξ覈萍继嘏蓡T制度的研究整體上還處于不系統(tǒng)、低水平、淺層次的階段。究其原因，主要是由于我國科技特派員制度本身的經(jīng)歷時間還不長，還處于實踐探索時期，發(fā)展還不穩(wěn)定、不成熟。今后，對科技特派員制度的研究，一方面要理清困擾科技特派員制度實踐發(fā)展的一些基本問題，但更重要的是能夠從制度可持續(xù)發(fā)展的角度，加強一些重大理論問題的研究。目前困擾科技特派員制度實踐的基本問題至少包括：科技特派員制度是臨時之舉還是長期性制度安排；科技特派員的工作已遠遠超出“科技”的范疇，如何對科技特派員的角色進行準(zhǔn)確定位；如何處理好科技特派員管理機構(gòu)與基層農(nóng)技部門之間的關(guān)系；如何對科技特派員基層創(chuàng)業(yè)進行有效的監(jiān)督與管理；科技特派員創(chuàng)業(yè)活動中如何處理好無償服務(wù)與有償服務(wù)、公益性與效益性之間的關(guān)系。從長遠的角度看，科技特派員制度建設(shè)要重點加強以下問題的研究：

1.科技特派員制度的規(guī)范化、法制化建設(shè)?？萍继嘏蓡T制度1999年啟動至今已有10年，作為全國性的政策性文件只是2004年底科技部與人事部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展科技特派員基層創(chuàng)業(yè)行動試點工作的若干意見》。這個文件主要是對開展科技特派員基層創(chuàng)業(yè)提供政策保障，而對科技特派員角色、科技特派員管理機構(gòu)、科技特派員制度運行機制中的一些基本問題并沒有加以明確。至今我國科技特派員制度建設(shè)的有關(guān)立法尚未開展。立法建設(shè)滯后，導(dǎo)致科技特派員制度的實施缺乏法律保障，制度權(quán)威性不夠。因此，為確保科技特派員制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，需要從立法層面加強對科技特派員制度相關(guān)問題的研究，盡早為我國科技特派員制度的實施提供一個完整的法律框架，從而保障制度的有效實施。

2.科技特派員制度推行過程中如何處理好政府與市場的關(guān)系?？萍继嘏蓡T制度是在我國農(nóng)村市場機制發(fā)育不足的條件下，通過政府引導(dǎo)和推動自上而下推行的一種強制性制度。政府行政手段與市場機制是科技特派員制度運行的兩大動力。在早期的運行管理中，政府不遺余力地介入是十分有必要的，效果也很顯著，但隨著科技特派員制度的逐漸完善和成熟，過多的政府行為反而會增加不必要的制度成本。隨著我國市場機制的不斷發(fā)育，政府要做到“有所為，有所不為”。如何處理好政府職能和角色的轉(zhuǎn)換，從直接參與到制定規(guī)則、搭建平臺、創(chuàng)造條件的變換是需要我們進一步在理論和實踐上深入探索的。

3.從提升科技創(chuàng)新能力的高度推進科技特派員制度的發(fā)展。自科技特派員制度誕生以來，無論具體內(nèi)容還是實施形式，科技特派員制度都已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，試行的區(qū)域已從欠發(fā)達地區(qū)推廣至經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，實施領(lǐng)域由農(nóng)業(yè)向工業(yè)領(lǐng)域延伸。尤其是各地正在實施的企業(yè)科技特派員行動計劃，標(biāo)志著我國科技特派員制度正在不斷被賦予新的內(nèi)容，其內(nèi)涵正在不斷被拓展。亟需從提升企業(yè)創(chuàng)新能力，建立區(qū)域創(chuàng)新體系，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強產(chǎn)品競爭能力的高度深化對科技特派員制度的認識。

4.建立科學(xué)合理的科技特派員制度績效評價體系和評價方法。建立科學(xué)合理的科技特派員制度績效評價體系和評價方法是推動科技特派員制度可持續(xù)發(fā)展的重要手段。因此，要基于制度經(jīng)濟學(xué)的基本原理和科技特派員制度目的以及該制度本身所承載的任務(wù)，不斷完善科技特派員制度績效評價的指標(biāo)體系、評價方法和評價模型。為保證評估數(shù)據(jù)的真實性和可比性，要加強科技特派員基線調(diào)查，為科技特派員制度績效評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

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G316

A

1008-2794（2010）07-0116-05

2010-06-06

蘇州市哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“江蘇科技特派員制度促進縣域經(jīng)濟科技創(chuàng)新能力研究”（09-B-23）；常熟市2009年軟科學(xué)研究項目“科技特派員試點工作促進縣域特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力研究”

費振新（1970—），男，江蘇興化人，常熟理工學(xué)院人文學(xué)院講師，主要研究方向為教育管理；

張國平（1964—），男，江蘇蘇州人，常熟理工學(xué)院管理學(xué)院教授，博士，主要研究方向為公共政策。