黃彬紅,謝麗君

(1.臺(tái)州科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)貿(mào)系,浙江 臺(tái)州 318020;2.寧波市鄞州區(qū)農(nóng)林局農(nóng)經(jīng)站,浙江 鄞州 315100)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì) (以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村審計(jì))是指對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的審計(jì);對(duì)提取、管理、使用農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)。目前農(nóng)村審計(jì)包括村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入,政府對(duì)村級(jí)建設(shè)的財(cái)政投入也越來越多,同時(shí)也為村干部腐敗提供了機(jī)會(huì),如何加強(qiáng)村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)成為當(dāng)務(wù)之急。本文結(jié)合浙江省農(nóng)村審計(jì)的實(shí)踐,專門針對(duì)農(nóng)村審計(jì)中的村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)展開論述。

1 村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)

1.1 村集體成為村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的直接承擔(dān)者

中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,長(zhǎng)期工業(yè)化進(jìn)程中,國(guó)民收入分配重城市輕農(nóng)村,導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品薄弱。但根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組等部門頒布的 《關(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》中可看出,雖然國(guó)家不斷加大了對(duì)農(nóng)村各種公共品建設(shè)的投入,但村集體仍然是村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目的直接承擔(dān)者。

1.2 村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)種類多

村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān),受益面廣,具有較強(qiáng)的公益性。主要包括以村民 “一事一議籌資籌勞”為基礎(chǔ)且目前支農(nóng)資金沒有覆蓋的村內(nèi)水渠、堰塘、橋涵、機(jī)電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施,村內(nèi)道路和環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等。除此以外,還包括一些文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目[1]。

1.3 村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)投資主體的多樣性

村級(jí)項(xiàng)目建設(shè),有些是各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接投資建設(shè)的,但更多的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的村委會(huì)作為建設(shè)或投資主體,有些還是由幾個(gè)受益的村委會(huì)共同投資。比如,農(nóng)村道路建設(shè)工程可能是由某條道路連接的幾個(gè)受益村集體共同投資;在環(huán)境建設(shè)中,為達(dá)到環(huán)境的長(zhǎng)效整治,幾個(gè)相臨的村聯(lián)合起來進(jìn)行環(huán)境整治工程建設(shè)等。

1.4 村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目籌資對(duì)象的多元化

由于我國(guó)目前尚未建立完善的農(nóng)村公共財(cái)政制度,農(nóng)村公共品建設(shè)存在事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一。除國(guó)家財(cái)政撥款建設(shè)項(xiàng)目外,村級(jí)工程建設(shè)資金的來源之一是村民集資,但是由于政府對(duì)向村民集資有嚴(yán)格的一事一議籌資籌勞制度的約束,農(nóng)經(jīng)部門也不時(shí)來監(jiān)督村民集資問題,因此村民集資金額的比例不高。

2 村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)實(shí)踐的錯(cuò)弊類型分析

為總結(jié)交流各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的做法和經(jīng)驗(yàn),浙江省農(nóng)業(yè)廳于2009年6月選擇了各市、縣(區(qū))的40個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)典型案例編印成冊(cè)。筆者對(duì)其中有關(guān)村級(jí)項(xiàng)目審計(jì)的案例進(jìn)行歸納,發(fā)現(xiàn)村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)實(shí)踐中的錯(cuò)弊類型主要有3種:

2.1 違反真實(shí)性

真實(shí)性指審核檢查被審單位的工程項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否真實(shí),有關(guān)資料是否客觀、恰當(dāng)?shù)胤从沉怂鶓?yīng)反映的客觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。村級(jí)工程項(xiàng)目審計(jì)中違反真實(shí)性的主要有以下幾種:

2.1.1 工程造價(jià)脫離實(shí)際 主要從3個(gè)方面論述,第一,虛列或虛增工程款。新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目普遍存在管理職責(zé)不到位的問題,給村干部違紀(jì)提供了機(jī)會(huì),有些利欲熏心的村干部就用虛列或虛增工程款進(jìn)行貪污。如在桐廬縣窄溪村審計(jì)中發(fā)現(xiàn)該村自1994～1997年村干部利用澆水泥路貪污11萬元。貪污方式為用非正式發(fā)票虛列澆路支出10萬和虛列澆路購(gòu)水泥開支1萬元;又如對(duì)余杭三家村的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)該村存在有決算內(nèi)容無實(shí)際施工的鋁合金窗10.65 m2,同時(shí)還發(fā)現(xiàn)該村2001年實(shí)施村級(jí)道路硬化時(shí)少建多支付工程款50 501.97元,主要是道路硬化面積短少 754.1 m2和路肩少填渣 4 523.42 m。第二,多付或重復(fù)付工程款。村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)由于賬目比較混亂,有些項(xiàng)目沒有進(jìn)行預(yù)決算,加上項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間性較強(qiáng),造成村干部應(yīng)付已付款項(xiàng)心中無數(shù)。如余杭區(qū)永福村重復(fù)支付農(nóng)居點(diǎn)基礎(chǔ)工程723 800元,最后在審計(jì)人員的努力下,兩包工頭才承認(rèn)重復(fù)收取了款項(xiàng)。又如寧?？h花園村在對(duì)群眾反映的工程項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)該村老年協(xié)會(huì)活動(dòng)室土建工程項(xiàng)目,合同決算價(jià)為1 264 332元,但村賬內(nèi)實(shí)際支付了134萬元,多付工程款75 668元。第三,施工單位弄虛作假。一些村建設(shè)項(xiàng)目雖然進(jìn)行了統(tǒng)一對(duì)外招標(biāo),但招標(biāo)實(shí)施后,承包公司在施工中出現(xiàn)一些普遍性問題:一是沒有嚴(yán)格按照原投標(biāo)預(yù)算執(zhí)行;二是缺乏專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)密監(jiān)理,多計(jì)工程量或應(yīng)做而未做工程時(shí)有發(fā)生;三是材料質(zhì)量以次充好。

2.1.2 賬證不符 村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)中,會(huì)計(jì)憑證不規(guī)范,記賬不及時(shí),造成一些賬證不符現(xiàn)象。如2008年鄞州區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)審計(jì)室對(duì)周夾村審計(jì)時(shí),發(fā)現(xiàn)基建項(xiàng)目工程賬證不符,即一張記賬憑證以銀行存款支付寧波天一建設(shè)設(shè)計(jì)有限公司新村建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)、勘測(cè)費(fèi)123 800元,附原始憑證117 800元,記賬憑證與原始憑證相差6 000元;另一張記賬憑證又以現(xiàn)金支付該公司勘測(cè)費(fèi)6 000元。2次合計(jì)賬面共支付該公司129 800元,收到對(duì)方原始發(fā)票憑證123 800元。經(jīng)查明是由于村出納保管不善,遺失了村里另一筆支付給一家公司的五金廠房監(jiān)理費(fèi)6 000元發(fā)票,因金額相等,擅自更換了天一公司勘測(cè)費(fèi)的發(fā)票相抵。

2.1.3 工程款被冒領(lǐng) 麗水市蓮都區(qū)堰后村審計(jì)中發(fā)現(xiàn)該村承包飲用水的承包人未拿到一分錢,而通過原村主任簽字,其姐夫出具領(lǐng)條順利冒領(lǐng)了飲用水工程款,承包人多次催討,被原村主任以種種理由推脫。

2.2 違反合法性

合法性指審核檢查被審村的工程項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否符合國(guó)家的方針、政策、法律和有關(guān)規(guī)章制度的要求,有關(guān)資料的編制是否符合國(guó)家有關(guān)的財(cái)務(wù)法規(guī)。

2.2.1 違反項(xiàng)目工程款項(xiàng)結(jié)算制 第一,扣回的工程預(yù)付款不入賬。建德市謝田村審計(jì)中發(fā)現(xiàn),該村出納未將原已扣回的工程預(yù)付款5 000元入賬而侵占集體資金。第二,付款不報(bào)賬。上面提到的堰后村出納2007年2月已付工程款10萬元,而長(zhǎng)期不報(bào)賬,到2008年4月13日?qǐng)?bào)銷201 104元工程款時(shí)沖抵10萬元的預(yù)付款來平衡賬目。第三,工程未完工,款項(xiàng)全部支付。堰后村審計(jì)中,審計(jì)人員到現(xiàn)場(chǎng)察看,河道中還有許多砂石堆露出水面沒有清理,而政府撥來的38 000元河道清理費(fèi)已全部付清。第四,農(nóng)居點(diǎn) (舊村改造)工程賬目不清。在浙江農(nóng)村,一些農(nóng)居點(diǎn)工程是農(nóng)戶出錢、村集體代辦的項(xiàng)目,并由村單獨(dú)建賬統(tǒng)一核算,但有些村卻沒理清農(nóng)居點(diǎn)賬目,造成干群緊張,影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.2.2 工程招投標(biāo)不規(guī)范 目前,政府主管部門加大了對(duì)農(nóng)村基本建設(shè)招投標(biāo)的管理,但由于各種原因,有些地方實(shí)際上流于形式,仍然存在很多不規(guī)范甚至違法違規(guī)的問題,如口頭發(fā)包和補(bǔ)簽承包協(xié)議、合同合法性不強(qiáng)等。

2.2.3 侵占補(bǔ)助資金 目前有些政府部門在向村集體撥付工程款項(xiàng)時(shí),沒有要求村集體出具收款收據(jù),或者不認(rèn)可農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一印制的農(nóng)村收款收據(jù),而要求村干部另開稅務(wù)部門的發(fā)票,造成村集體收入的漏賬,為村干部侵占補(bǔ)助資金提供了方便。

2.2.4 未及時(shí)發(fā)放村民款項(xiàng) 如上面提到的花園村審計(jì)中,地基款是村民反映的重點(diǎn),審計(jì)人員根據(jù)該村實(shí)際已競(jìng)拍地基的坐落和名稱,畫出詳細(xì)的圖紙,根據(jù)從賬內(nèi)整理的資料逐一上門核實(shí)和查對(duì),查出地基欠款25萬元。

2.3 違反效益性

效益審計(jì)是高層次的審計(jì),其目標(biāo)是對(duì)項(xiàng)目效益做出評(píng)價(jià),審計(jì)的內(nèi)容和范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過真實(shí)性審計(jì)和合法性審計(jì)。在新農(nóng)村建設(shè)中,有些村干部為了搞政績(jī)工程,只顧眼前利益,給村集體造成一定的損失。但根據(jù)筆者所調(diào)查的情況,在村項(xiàng)目審計(jì)時(shí)很少涉及到建設(shè)工程的效益性審計(jì)。

3 村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)中存在的主要問題及原因分析

3.1 政府對(duì)村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)重視程度不夠

《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)40例》是匯集了浙江省各市、縣 (區(qū))近幾年農(nóng)村審計(jì)的典型案例,對(duì)這些案例的分析在一定程度上能反映當(dāng)今農(nóng)村審計(jì)存在的問題。經(jīng)統(tǒng)計(jì),40個(gè)案例中,24個(gè)與村級(jí)工程建設(shè)審計(jì)有關(guān),其中4個(gè)是由于常規(guī)性審計(jì),如財(cái)務(wù)審計(jì)、村干部任期和離任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題;1個(gè)是對(duì)街道行政轄區(qū)內(nèi)的村經(jīng)濟(jì)合作社建筑裝飾工程專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的;其余19個(gè)都是由各個(gè)村村民上訪、信訪或委托而開展審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的。從以上分析可見,政府部門對(duì)村級(jí)工程建設(shè)審計(jì)還是以被動(dòng)審計(jì)為主,還沒有引起政府的高度重視。目前,隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn),村級(jí)工程建設(shè)項(xiàng)目不斷增多,而農(nóng)村工程項(xiàng)目建設(shè)往往是最容易出問題的地方,政府審計(jì)部門應(yīng)把村級(jí)工程建設(shè)項(xiàng)目納入常規(guī)審計(jì)的范圍。

3.2 農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足,審計(jì)壓力大

目前浙江省最主要的農(nóng)村審計(jì)模式是農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村審計(jì)站審計(jì)模式 (簡(jiǎn)稱農(nóng)審站模式)。農(nóng)審站模式下,往往是兩個(gè)機(jī)構(gòu),同一批人員,存在著審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足的先天缺點(diǎn)[2]。各級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)目前承擔(dān)著負(fù)責(zé)農(nóng)村土地管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理和農(nóng)村集體財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理的 “三大管理”和承擔(dān)著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化指導(dǎo)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系指導(dǎo)的 “三項(xiàng)指導(dǎo)”等工作任務(wù),審計(jì)力量十分有限,而有些地方布置審計(jì)任務(wù)時(shí)片面強(qiáng)調(diào)審計(jì)覆蓋面,要求對(duì)所有村、組“三年審一輪”,有的甚至要求 “每年審一遍”。面對(duì)繁重的審計(jì)任務(wù)和日益復(fù)雜化的審計(jì)內(nèi)容,審計(jì)人員往往感到力不從心。在這種情況下,很多地方審計(jì)機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付突發(fā)性事件,一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始常規(guī)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和村主要干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等,但是對(duì)于村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目等一些農(nóng)村熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題的專項(xiàng)審計(jì)卻沒有形成常規(guī)化。

3.3 村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目管理存在漏洞

當(dāng)前村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目管理存在一些漏洞:一是工程項(xiàng)目監(jiān)督管理不到位,沒有建立村級(jí)工程項(xiàng)目專賬,沒有實(shí)行?？顚Ｓ?沒有加強(qiáng)對(duì)工程施工中的工程業(yè)務(wù)費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)督,項(xiàng)目驗(yàn)收和支付沒有嚴(yán)格的程序;二是村民主理財(cái)小組監(jiān)督不力,支付款項(xiàng)不經(jīng)過民主理財(cái)小組審核,有些村的理財(cái)小組形同虛設(shè);三是工程發(fā)包不規(guī)范,村干部直接或間接承包村內(nèi)工程,引發(fā)群眾對(duì)工程的不滿。目前很多村的工程建設(shè)都沒有采用招投標(biāo)方式,而是承包給私人建設(shè),并且承包人和村委會(huì)沒有詳細(xì)的承包合同,只是簽訂簡(jiǎn)單的協(xié)議;四是工程建設(shè)全過程沒有進(jìn)行村務(wù)公開;五是村干部的法律意識(shí)淡薄,財(cái)務(wù)管理方面的知識(shí)缺乏;六是施工單位為了取得較高利潤(rùn),通常會(huì)弄虛作假,而村經(jīng)濟(jì)合作社由于不負(fù)責(zé)任,竣工后未驗(yàn)收先使用,造成施工單位有機(jī)可乘[3]。

4 結(jié) 論

隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入,農(nóng)村集體各種建設(shè)項(xiàng)目日益增多,對(duì)這些項(xiàng)目建設(shè)的資金使用與管理成為村民最為關(guān)心的問題。由于村級(jí)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度一般比較簡(jiǎn)單,容易產(chǎn)生漏洞,因此對(duì)村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的跟蹤審計(jì)是必不可少的。為此,筆者提出以下3點(diǎn)建議:第一,國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)政策,對(duì)農(nóng)村的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行規(guī)范化管理,加強(qiáng)審計(jì)的事前和事中的監(jiān)督,并把村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)形成常規(guī)化審計(jì),讓村民放心;第二,應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村審計(jì)的獨(dú)立性建設(shè)。因此,針對(duì)目前農(nóng)村審計(jì)人員審計(jì)壓力大的現(xiàn)狀,迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村審計(jì)人員的獨(dú)立性建設(shè);第三,加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理,完善村級(jí)內(nèi)部控制制度;加強(qiáng)村級(jí)有關(guān)人員的法律知識(shí)、財(cái)會(huì)知識(shí)和建筑裝飾知識(shí)等方面的學(xué)習(xí),提高審計(jì)人員素質(zhì);加大村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)公開力度,做到賬目明細(xì)公開,接受群眾監(jiān)督。

注:本文所有案例均來自浙江省農(nóng)業(yè)廳于2009年 6月編的 《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)40例》。

[1]涂細(xì)鵬,肖釗勤.談社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目審計(jì) [J].審計(jì)與理財(cái),2007(12):9-10.

[2]孟祥霞,李成艾.農(nóng)村審計(jì)的創(chuàng)新與發(fā)展—基于浙江省的視角[M].杭州:浙江大學(xué)出版社,2008:31-32.

[3]譚湘.試論農(nóng)村審計(jì)主體的獨(dú)立性 [J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì),2008(10):16-17.