呂曉偉

（寶雞文理學院 政法系，陜西 寶雞 721013）

稅收是我國財政收入的主要來源。盡管法律賦予了稅務機關在稅收執(zhí)法方面一定的權力，司法機關在打擊涉稅犯罪、保障國家稅收收入等方面也取得了一定的成績，但從整體上看，我國稅收犯罪的現(xiàn)狀并不令人樂觀。從1998年以來，稅收犯罪案件平均每年以約30%的速度遞增，并且大案、要案屢有發(fā)生，涉案金額不斷上升，案值達百萬元、千萬元以上的案件司空見慣，上億元的案件也屢屢出現(xiàn)[1]。據(jù)國家稅務總局估計，我國國稅一年的流失達1 000億元以上，除了漏稅、減免稅之外，稅收犯罪是造成稅款流失的最主要因素[2]。從國外關于稅收司法組織機構建設的相關經(jīng)驗來看，設立稅務警察是加大對稅收犯罪的打擊力度，減少稅收犯罪黑數(shù)的有效措施。在我國設立稅務警察不僅具有迫切的必要性，也具有現(xiàn)實的可行性。

一、我國設立稅務警察的必要性論證

1. 當前嚴峻的稅收違法犯罪斗爭形勢的需要

隨著我國市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，在稅收領域中的違法

活動也比較普遍，稅收犯罪案件有增無減，在總量上呈不斷上升的趨勢，在表現(xiàn)形式上日趨復雜。當前涉稅犯罪案件有以上幾個方面的特點：一是犯罪主體多樣化，單位犯罪突出；二是涉及范圍廣，危害嚴重，涉案金額巨大；三是犯罪手段多樣且狡猾詭秘；四是涉稅犯罪涉及的專業(yè)知識較廣；五是多種犯罪行為相互交織；六是同國家經(jīng)濟政策密切相關[1]。同時一些違法犯罪分子目無法紀，沖擊、打砸、爆炸稅務機關，圍攻、謾罵、毆打、侮辱、傷害稅務人員，恐嚇、報復、迫害稅務人員及其家屬的事件也時有發(fā)生[3]。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，1987-1992年，全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市共發(fā)生暴力抗稅14 176起，僅1992年上半年就發(fā)生了1 004起。尤其是1994年實行的增值稅采用發(fā)票抵扣稅款制度后，有關增值稅發(fā)票的犯罪案件在全國更是頻頻發(fā)生[4]。大量的稅收違法犯罪活動致使稅務機關的執(zhí)法受到影響，導致國家的稅收嚴重流失。但是，與稅收違法案件有增無減形成鮮明對照的卻是稅務機關在懲治稅收違法案件過程中的權力和保障措施顯得非常的不足，查處稅收犯罪案件困難重重，原因之一就是賦予稅務機關的權力有限，稅務機關無搜查權、傳訊權、逮捕權等權限。如實踐中納稅人一般設有內(nèi)外兩套帳，稅務機關在稅務檢查中要求納稅人提供有關帳簿時，如果納稅人拒絕提供，稅務人員則無權進行搜查。因為《稅收征管法》只賦予稅務檢查人員“經(jīng)營場所檢查權”和“責令提供資料權”，而未賦予經(jīng)營場所搜查權和羈押犯罪嫌疑人的權限，導致有關犯罪嫌疑人從容逃脫，影響對稅收違法案件的進一步調(diào)查。對這些違法犯罪打擊不力，不僅嚴重挫傷了稅務人員執(zhí)法的積極性，而且在社會上造成稅偵機關司法不力的負面影響。因此，從稅偵機關在處理稅收違法犯罪行為中存在的困難來看，有必要建立一支具有強制力的稅務警察隊伍，從而有力打擊稅收違法犯罪活動，嚴肅稅收法紀，維護稅收征管秩序。

2. 克服目前稅收犯罪偵查協(xié)作機制諸多弊端的需要

1996年《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定，涉稅案件的偵查權由公安部門行使。1997年由最高人民檢察院和國家稅務局聯(lián)合頒布的《關于嚴厲打擊涉稅犯罪的通知》明確規(guī)定，“公安機關不向稅務機關派駐辦案機構，不建立聯(lián)合辦案隊伍，不以各種形式介入或干預稅務機關行政執(zhí)法活動。在公安部門內(nèi)成立涉稅案件偵查支隊，依法查處由稅務稽查機構移送的涉稅案件”。2004年，公安部頒布了《公安機關辦理危害稅收征管刑事案件管轄若干問題的規(guī)定》，進一步確立了公安機關和稅務機關在查處涉稅違法犯罪中分別執(zhí)法的工作模式，使公安機關和稅務機關的執(zhí)法界限更為清晰，職責更加明確，在打擊稅收犯罪和保障國家稅收收入等方面做出了貢獻。但是，這種稅收犯罪偵查協(xié)作機制也存在諸多無法克服的弊端，主要表現(xiàn)為：

（1）稅收財會知識的欠缺和甄別證據(jù)能力的薄弱造成了對涉稅案件偵查的困難。稅收犯罪案件中，涉稅犯罪行為的判定、性質(zhì)的界定、涉案金額的認定等專業(yè)問題都要求從事稅偵工作的公安人員具有相當?shù)呢敃投悇罩R，現(xiàn)實中偵查人員在此方面有所欠缺，對稅收犯罪的證據(jù)難以準確地把握甄別，獲取的證據(jù)往往達不到批捕、起訴以及審判的要求。調(diào)查取證是稅收犯罪案件偵查中最為復雜的環(huán)節(jié)，涉及面廣，專業(yè)性強，周期長，工作量大。而辦理涉稅案件對證據(jù)規(guī)格的要求較高，所收集的證據(jù)須具有序列性、對偶性和差異性，做到確實、充分，才能順利批捕、起訴、審判。實踐中，不少案件由于偵查人員甄別證據(jù)能力的薄弱或者證據(jù)意識的淡漠，調(diào)查取證粗糙，對該提取的證據(jù)不提取，該復印的書證不復印，該拍照的物證不拍照，甚至有的關鍵證據(jù)滅失或者遺漏，給案件的起訴、審判帶來困難，從而被檢察機關退回補充偵查，甚至做不起訴處理，嚴重地影響了對稅收違法案件查處的進度和質(zhì)量。

（2）警稅機構歸屬的不同和部門利益的沖突阻礙了對涉稅案件的查處。由于稅務、公安人員分屬不同的機關，工作任務、工作目的和部門歸屬均有不同，在人員的管理、經(jīng)費的投入、業(yè)績的考核等方面存在很大的差異[5]，雙方涉案資料信息不能有效地共享和交流，導致公安稅偵機關不能及時主動發(fā)現(xiàn)案件，實踐中公安機關在案件偵破中難以從稅務機關獲取犯罪線索，在調(diào)查取證中難以得到稅務機關的協(xié)助，獨立辦案少，偵破大案、要案偏少，稅收犯罪黑數(shù)大量存在。此外，稅務、公安人員協(xié)作辦案中往往存在部門利益的沖突，稅務機關為了維護自己的部門利益，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件而不向公安機關移送的情形時有發(fā)生。由于稅收犯罪侵犯的客體是國家的稅收征管秩序，沒有具體的被害人，在制約機制不強的情況下，稅收犯罪案件的查處中人為因素較多，稅務機關與公安機關通常與納稅人達成私下妥協(xié)，“以補代罰”或者“以罰代刑”的情況就在所難免，大大影響了執(zhí)法效果。實踐中，雙方在文書的使用、處罰的權限、量度等方面也經(jīng)常會有分歧，留下了爭議的隱患。

二、我國設立稅務警察的可行性論證

1. 國際上發(fā)達國家設立稅務警察的成功范例可資借鑒

目前，俄羅斯、德國、新加坡、美國等國都設置有不同形式的稅務警察機構，這些稅警機構大都同時具備偵查、檢察和行政執(zhí)法三項職能，在涉稅犯罪案件偵查中，既有檢查權又有偵查權和起訴權。如俄羅斯聯(lián)邦的稅務警察有權涉足所有稅收犯罪和稅收違法行為，并依法采取各種手段加以解決，其權力觸角延伸到經(jīng)濟政治生活的所有“涉稅”方面[6]。從這些國家的實踐來看，稅務警察的形成與發(fā)展，是稅務司法機構日臻完善，稅收征管日益強化的必然結果。因此，在我國建立稅務警察既有發(fā)達國家的經(jīng)驗可資借鑒，也符合國際慣例，遵循了國際稅收征管的發(fā)展規(guī)律，具有積極的現(xiàn)實意義。

2. 國內(nèi)稅務警察的有益嘗試和專業(yè)化司法隊伍的設立，為設立稅務警察提供了寶貴經(jīng)驗

20世紀80年代中期，最早在我國吉林遼源地區(qū)公安系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)了一批稅收治安派出所，專門負責稅收案件的偵破、查處，維護正常的稅收治安秩序，打擊處理各類擾亂稅收治安的人員，并進行經(jīng)常性的稅收政策宣傳[7]。這為今天稅務警察的設立提供了有益的、寶貴的經(jīng)驗。另外，逐步成熟起來的森林警察、鐵路警察、緝私警察等專業(yè)化警察隊伍建設的經(jīng)驗在設立稅務警察時也可以借鑒。

三、我國設立稅務警察機構的構想

綜上所述，在目前我國稅收犯罪猖撅、稅收流失嚴重的情形下，建立一支有中國特色的稅務警察專司稅收犯罪案件的偵查，可以把稅務機關在懲處稅收違法中的優(yōu)勢和公安機關在打擊稅收犯罪中的優(yōu)勢相結合，改變稅務機關、公安機關“孤軍作戰(zhàn)”的狀況，以便高效、快速地偵破案件。建立稅務警察的目的，就在于使其具有一般警察的功能，實質(zhì)上就是賦予稅務警察相應的權力，如行政拘留權和刑事偵查權等權力，是保證其履行稅收司法保障職責的有力后盾。因此，稅務警察應屬于警察隊伍中的一種特殊類型，其性質(zhì)類似于我國現(xiàn)有的交通警察、林業(yè)警察、緝私警察等專門警察[8]。

1. 機構設置

從我國現(xiàn)行政治體制出發(fā)，根據(jù)稅務機關、公安機關的職能和格局，應由公安部與國家稅務總局共同組建起稅務警察機關，稅務警察總部設在國家稅務總局內(nèi)，其下級機構設在各級國稅局內(nèi)。稅務警察總部同時接受國家稅務總局和公安部的雙重領導。國家稅務總局負責對稅收違法犯罪進行偵查業(yè)務的領導，并對稅務警察系統(tǒng)內(nèi)人員進行管理；公安部主要負責稅務警察機構的業(yè)務指導和技術裝備配置等有關警務管理事項。稅務警察總部下屬各級稅務警察直接受上級國稅局的領導，同級各公安機關不再領導稅務警察機構，至多只是業(yè)務上的指導。稅務系統(tǒng)國稅、地稅兩個機構并立，國稅系統(tǒng)實行垂直領導，即條管；地稅系統(tǒng)實行雙重領導，即條塊結合、以塊為主。在現(xiàn)行公安、稅務領導體制改進基礎上建立的稅務警察，強調(diào)上下級領導體制的銜接，結構規(guī)范，以打擊稅收犯罪為主要職能，同時兼管稅收治安案件。這一模式既有利于跨地區(qū)的大案要案的協(xié)調(diào)查處，能夠做到統(tǒng)一行動，又有利于克服目前稅務、公安人員協(xié)作辦案協(xié)作機制的各自為陣、部門利益主義等弊端。

2. 稅務警察的人員組成

稅務警察作為一個獨立的警種，組成人員既要有較高的政治素質(zhì)，更要有較高的業(yè)務水平；既要精通稅收和財會，更要擅長法律和偵查。當然，目前這種復合型人才在我國還不多，但是，稅務部門內(nèi)部本身有一支優(yōu)秀的稽查隊伍，公安機關內(nèi)部也有一部分多年辦理涉稅案件的人員，這為設立稅務警察奠定了良好的人才基礎[9]。在設立稅務警察的過程中，可以將稅務稽查隊伍和公安機關內(nèi)部有辦理稅收犯罪案件經(jīng)驗豐富的有關人員抽調(diào)過來，不足部分再從通過司法資格考試、注冊會計師考試、注冊稅務師考試的人員中選拔，還可以錄用政法院校和財經(jīng)院校應屆畢業(yè)的學生作為補充，來發(fā)展和壯大稅務警察隊伍。

3. 賦予稅務警察權力，明確工作職責

我國建立稅務警察機構后，為了保證稅務警察的任務順利完成，就要賦予其相應的權力。

（1）稅收治安方面。保護稅務人員的人身安全，保障稅務人員嚴格執(zhí)法。稅務警察在發(fā)現(xiàn)稅收違法犯罪時，為進一步調(diào)查和制止犯罪行為，有權采取一系列措施，對行政違法行為，在其職權范圍內(nèi)書寫行政違法記錄，并對有關人員進行行政拘留和其它措施，以維護稅收征管秩序，保證國家稅款的及時入庫。

（2）稅收犯罪偵查方面。依法打擊稅收違法犯罪活動，維護國家稅收環(huán)境。稅務警察有權采取各種業(yè)務偵查措施，審核納稅人的納稅情況，進入納稅人生產(chǎn)經(jīng)營場檢查納稅人的全部納稅資料；在辦理有關手續(xù)后，進入私人住宅進行檢查；在偵查過程中，可以采取秘密措施收集犯罪證據(jù)；可以向檢察機關提請逮捕犯罪嫌疑人并執(zhí)行逮捕命令，直至由檢察機關將有關材料提交法院，對犯罪嫌疑人提起刑事訴訟。

（3）稅收征收和行政處罰方面。在稅收案件偵查過程中，對案件的稅款有入庫和處罰的權力；在納稅人拒不交納稅款時，可以讓銀行凍結納稅人的賬戶，查封及變賣其財產(chǎn)，保障稅款及時入庫。同時，還應依法查處、制止稅務征收機關的營私舞弊等違法行為，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（4）其他方面。由于稅務警察工作具有一定的危險性，稅務警察享有使用警具和武器的權力；享有要求工商、公安、海關、銀行、技術監(jiān)督等國家職能部門提供所需的信息數(shù)據(jù)和證據(jù)的權力。

總之，稅務警察的建立，將促進我國稅收執(zhí)法管理和司法管理的有機結合，有利于將我國的稅收管理工作逐步納入科學、法制和規(guī)范的軌道，為國家的經(jīng)濟建設提供更安全的稅收司法保障。