張亞榮
(沈陽鐵路局 公寓管理所 ,遼寧 沈陽 110001)
我國社會養(yǎng)老保險作為社會保障體系的重要組成部分,幾十年間大致經(jīng)歷了3個發(fā)展階段:1949—1965年為傳統(tǒng)養(yǎng)老保障制度的建立和發(fā)展階段;1967—1976年為養(yǎng)老保險體制的蛻變階段;1977年至今的恢復、發(fā)展、深化階段。
1966年以前的養(yǎng)老保險制度是典型的國家—單位保障制,其實質(zhì)就是現(xiàn)收現(xiàn)付制,存在著板塊分割、封閉運行、單位包辦、全面保障、保障層次單一等不足之處。1986年以來,隨著我國改革開放的大力推行,計劃經(jīng)濟體制下的國家—單位保障制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。另外,由于國家—單位保障制本身固有的不足以及人們思想的轉(zhuǎn)變,我國的養(yǎng)老保障進入了探索、改革、新發(fā)展與深化時期。1993年11月,黨的十四屆三中全會提出實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度,確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個人賬戶基金完全積累的制度模式,探索出了適合國情的養(yǎng)老保險制度,明確提出了建立多層次的養(yǎng)老保險體系。國務(wù)院于1995年3月發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,確定了建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險新模式[1]。
1997年7 月,國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》,從3個方面強調(diào)實行統(tǒng)一制度,即統(tǒng)一企業(yè)和個人繳費比例、統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模和統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法。這個文件的頒布,標志著我國以統(tǒng)賬結(jié)合模式為特征的養(yǎng)老保險制度的形成,具有歷史性意義。2003年10月,黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出,加快完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度,堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合,逐步做實個人賬戶,逐步實行省級統(tǒng)籌,條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌,進一步奠定了社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)。2005年12月,《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》正式發(fā)布,明確提出要確?;攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放;要逐步做實個人賬戶,完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度,以及加強基本養(yǎng)老保險基金征繳和監(jiān)管,完善多渠道籌資機制的要求。
統(tǒng)賬結(jié)合模式是為解決原有養(yǎng)老保險金制度缺乏穩(wěn)定性和長期規(guī)劃,難以應(yīng)付經(jīng)濟波動,以及沒有基金積累等問題而建立的,主要特點是:由企業(yè)和個人共同繳費,為每個人按其工資一定的百分比建立個人賬戶;其余部分為統(tǒng)籌基金,是所有參保人員的共同基金。達到規(guī)定條件后即可享受相應(yīng)的待遇,這種制度可以形成一定的資金累積,同時不失靈活性,既避免了現(xiàn)收現(xiàn)付制缺乏長期考量而導致的負擔過重問題,也避免了完全積累制初期資金需求量大的困難,同時既可以減輕老齡化的威脅,也考慮到了養(yǎng)老金代際之間的再分配,符合社會保障的公平性。
采用養(yǎng)老保險金統(tǒng)賬結(jié)合模式,充分考慮了國家和個人的共同利益:一是實現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng);二是實現(xiàn)了公平和效益相結(jié)合;三是實現(xiàn)了國家責任與個人的自我保障相結(jié)合;四是實現(xiàn)了歷史和現(xiàn)實相結(jié)合,實現(xiàn)了新老制度的平穩(wěn)過渡。
社會統(tǒng)籌的功能是實施高低收入者之間的收入再分配,個人賬戶的功能是強制儲蓄。這種模式具有以下優(yōu)點:實行個人賬戶制,形成了激勵機制,明確了個人責任,減輕了人口老化帶來的養(yǎng)老保險給付的壓力;同時,社會統(tǒng)籌部分作為調(diào)劑互助之用,避免了單純實行個人賬戶制度缺乏的橫向之間調(diào)劑互助的缺點。這種新制度既有傳統(tǒng)的社會保險的互濟性、分散風險和保障性強的特點,又強調(diào)了職工的自我保障意識,充分體現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合。
多年來的實踐表明,統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度為我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的保障作用。然而由于歷史和現(xiàn)實的種種原因,這一制度模式在實際運行中還存在著風險,阻礙了基本養(yǎng)老保險制度的完善與發(fā)展。
(1)個人賬戶出現(xiàn)“空賬”運行。改革前我國長期實行現(xiàn)收現(xiàn)付的社會養(yǎng)老保險制度,實施統(tǒng)賬結(jié)合模式后,由于沒有任何養(yǎng)老基金積累,為確保已退休職工的養(yǎng)老金發(fā)放,只能使用企業(yè)在職職工的養(yǎng)老保險繳費,尤其是從近幾年的實踐看,舊制度下的養(yǎng)老金負債己經(jīng)超過了社會統(tǒng)籌基金的支付能力,個人賬戶基金被用來彌補社會統(tǒng)籌基金的不足,造成了在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付沒有實質(zhì)性差別的“空賬”運行體制。同時也造成了新的“顯性債務(wù)”壓力。
(2)統(tǒng)賬結(jié)合模式的實質(zhì)仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付。由于個人賬戶空賬問題,以及養(yǎng)老保險基金籌措問題的存在,目前實行的統(tǒng)賬結(jié)合模式實質(zhì)上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付。現(xiàn)收現(xiàn)付模式強調(diào)的是一定時期內(nèi)的收支平衡,它正常運行的重要前提是長期穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展狀況、收入增長、社會贍養(yǎng)率等,這些因素對現(xiàn)收現(xiàn)付模式的運行具有相當大的制約作用。近年來,我國經(jīng)濟狀況、社會發(fā)展發(fā)生了較大變化,同當初設(shè)計統(tǒng)賬結(jié)合模式時的預測相去甚遠。一是人口老齡化日趨嚴重,人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化;二是由于持續(xù)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,就業(yè)壓力加大,使養(yǎng)老保險基金的籌集更加困難。
由于以上因素的存在,直接影響到基金的收支平衡,而且孕育著未來收支的巨大缺口。
(1)解決老職工的養(yǎng)老金債務(wù)問題。目前,養(yǎng)老保險金統(tǒng)賬結(jié)合制度遇到的最大風險是幾十年現(xiàn)收現(xiàn)付模式向部分積累模式轉(zhuǎn)軌時形成的資金缺口。由于老職工的養(yǎng)老金權(quán)益已經(jīng)轉(zhuǎn)化為過去的政府收入,并凝固在國有資產(chǎn)中,惟一的解決辦法就是通過多種籌資渠道彌補資金缺口。
(2)逐步提高退休年齡,減輕養(yǎng)老金支付壓力。退休年齡是影響?zhàn)B老金負擔水平的一個重要因素,在平均預期壽命和保障水平一定的情況下,退休年齡提高,平均領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限就短,養(yǎng)老金總負擔就會降低。據(jù)測算,在我國退休年齡每延長一年,養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元,減支160億元,減緩基金缺口200億元[2]。
(3)多渠道籌集資金,建立穩(wěn)定的籌資渠道。多渠道籌集資金,關(guān)鍵在于使之實現(xiàn)制度化、規(guī)范化的運作,以保證養(yǎng)老保險資金穩(wěn)定可靠的來源,一方面最大限度地彌補養(yǎng)老保險基金的缺口,另一方面為完善我國養(yǎng)老保險制度奠定堅實的基礎(chǔ)。
(4)做實養(yǎng)老保險個人賬戶。實現(xiàn)統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付,用于互助共濟,個人賬戶基金實行積累,用于職工個人未來養(yǎng)老,從而有利于統(tǒng)賬結(jié)合模式的穩(wěn)健運行,真正實現(xiàn)部分積累。同時個人賬戶的基金積累,也有利于應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn),承接老齡化高峰時養(yǎng)老金支付的壓力。
(5)加快社會保障立法。社會保障作為政府行為,一個重要特征是它的強制性,社會保障工作的推進需要強有力的法律支持。目前,我國社會保障立法滯后,法律約束機制不健全,出現(xiàn)了不參加社會保險,少報、漏報、瞞報繳費人數(shù)和繳費基數(shù)等問題。為此,應(yīng)加強社會保障立法,加大社會保障執(zhí)法檢查力度,創(chuàng)造有利于社會保障工作開展的法制環(huán)境。
根據(jù)國家提出的養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合方式的要求,鐵路系統(tǒng)已經(jīng)建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、適應(yīng)鐵路經(jīng)濟承受能力,具有鐵路行業(yè)特色的養(yǎng)老保險管理機制和運行機制,并已形成履蓋全行業(yè)、資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合、管理和服務(wù)一體化的養(yǎng)老保險體系。設(shè)立了鐵路基本養(yǎng)老基金,對于基金按照“以支定籌、略有節(jié)余,留有部分積累”的原則,統(tǒng)一征集、調(diào)劑和撥付。
近幾年來,隨著全路改革的深入扎實推進,逐步完善了資金籌集和分配機制。但是對于所討論的統(tǒng)賬結(jié)合模式運行中產(chǎn)生的一系列問題,也不同程度的存在。因此必須做好準備,應(yīng)對即將到來的退休人員大幅度增加對養(yǎng)老保險制度可能帶來的沖擊,以確保鐵路養(yǎng)老保險制度的健康運行,保障職工的基本利益。
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[1]鄭功成. 中國社會保障制度變遷與評估[M]. 北京:中國人民大學出版社,2002.
[2]侯文若. 社會保險[M]. 北京:中國勞動社會保障出版社,2005.