郎群秀 馮躍霞

政府職能是指政府依法在公共事務管理中應承擔的職責和所具有的功能。[1]政府可通過行政、經濟和法律等手段，發(fā)揮計劃、組織、協(xié)調、監(jiān)控的作用。職業(yè)教育屬于社會公共事業(yè)，必須有政府的宏觀調控和全力支持，否則，無法取得整體和長遠的社會效益?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，政府要切實履行發(fā)展職業(yè)教育的職責，把職業(yè)教育納入經濟社會發(fā)展和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設置與經濟社會發(fā)展需求相適應；統(tǒng)籌中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育發(fā)展；健全多渠道投入機制，加大職業(yè)教育投入。

一、職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的現存問題

政府在職業(yè)教育發(fā)展中的職能主要表現在“立法與規(guī)劃、經濟支持、監(jiān)督檢查”三個方面。但是，職業(yè)教育發(fā)展中的政府職能也存在很多問題，“越位與缺位”同時存在，有學者通過調查認為，政府對職業(yè)教育的重要性認識不足、宣傳工作不到位、資金投入不足和政策支持不夠、規(guī)劃欠合理[2]，這對職業(yè)教育的發(fā)展造成了一定的阻礙。

（一）政府職能范圍過于寬泛

政府職能范圍過于寬泛，對該讓位學?；蛏鐣木唧w事務職能抓住不放，甚至以政代教，對學校的具體活動或規(guī)定干預過多，這樣制約了職業(yè)教育系統(tǒng)運行機制的完善，同時也使辦學者對政府形成依賴，失去自主發(fā)展的動力和活力。我們課題組在調查中了解到，有些區(qū)縣職教中心校長由教育局長或副局長兼任，這使職業(yè)教育舉辦者、辦學者和管理者混為一體。此外，教師人事調動方面基本上還取決于上級主管部門，在考試、資格鑒定、評估等方面本可以由非政府組織行使的職能，政府尚在代替行使職能。在職業(yè)教育決策上，大部分都是政府一言拍板，參與職業(yè)教育的企事業(yè)單位和接受職業(yè)教育的學生家長參與管理權沒有得到切實保證。

（二）宏觀管理和綜合協(xié)調功能欠缺

1.宏觀制度落實不到位。政府雖然要求職業(yè)學校加強校企合作，但卻沒有制定具體的鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育發(fā)展和辦學的激勵措施，如對職業(yè)院校聘請企業(yè)技師擔任兼職教師、企業(yè)接受教師技能培訓和學生實習實訓等方面，政府都沒有成文的規(guī)定。校長們普遍反映“校企合作”理論上是雙方共贏的好事，但是實際上進行得并不順利，企業(yè)的積極性不高。同時，勞動部門對勞動力市場的監(jiān)管也不到位，企業(yè)用工沒有實行就業(yè)準入制度，職業(yè)資格證書制度也沒有全面推行。

2.對專業(yè)設置、實驗實訓基地建設的統(tǒng)籌管理不足。職業(yè)教育的專業(yè)設置大多集中在第二產業(yè)，第一、第三產業(yè)類的專業(yè)數量很少。專業(yè)結構與當地的產業(yè)結構吻合度也不高。各級政府對職業(yè)教育專業(yè)設置的宏觀掌控力度不夠，各院校的專業(yè)設置趨于雷同且相對單一，沒有形成辦學特色和核心競爭力，一方面重復建設造成規(guī)模不經濟，另一方面也在一定程度上造成了各校招生中的爭搶生源現象。

3.對學校規(guī)模擴張統(tǒng)籌乏力。近年來，職業(yè)學校校園占地面積迅速擴大，校舍建筑面積逐年大幅度增長，同時教學設施設備也大規(guī)模增加，職業(yè)教育辦學大規(guī)模擴張。我們課題組在實地調查中也發(fā)現，各公辦職業(yè)院校為了擴大影響，在征地、蓋樓方面都在為如何籌措資金、爭取征地而著急，公辦職業(yè)院校占地面積動輒數百畝以上，這在一定程度上反映了政府統(tǒng)籌管理的缺失。

（三）支持服務體系不完善

1.政府財政經費投入不足。近年來，各級政府在職業(yè)教育經費投入上確實發(fā)揮了主渠道作用，但是，總體看經費投入與職業(yè)教育發(fā)展需要相比還有很大差距，職教經費的落實得不到保障。政府經費投入不足導致了教師工資不能全額撥付，各校都在負債辦學，從而引發(fā)了一系列的問題。

2.業(yè)務指導能力較弱。職業(yè)教育管理人員數量少，除應付日常的辦公任務和檢查之外，幾乎無力對各學校的發(fā)展進行切實有效的指導。雖然各個區(qū)縣都設有職業(yè)教育與社會教育教研室，并在開展職教課程改革、教學研究方面的工作，但是部分市縣人員還未配齊、業(yè)務指導能力還不高。

二、現存問題的成因分析

無論是在理論方面還是在實踐方面，職業(yè)教育發(fā)展過程中政府職能發(fā)揮確確實實存在一些問題，所以，針對問題的成因進行客觀的分析能夠為問題的妥善解決和職業(yè)教育的健康持續(xù)發(fā)展掃清障礙提供基礎。職業(yè)教育發(fā)展中現存問題的成因主要包括以下幾個方面：

（一）經濟發(fā)展水平的限制

以河南省某縣為例，該縣擁有116萬人口，“經濟總量小、產業(yè)層次低、財政實力弱、人均水平不高的狀況沒有得到根本改變；城市化、市場化進程還不快”。經濟發(fā)展水平的落后導致政府財政無力承擔高投入、低支付能力的職業(yè)教育事業(yè)。雖然省財政給予了一定的支持，但是職業(yè)教育發(fā)展經費仍然缺口很大。財力不足直接導致了政府職能的缺位，如：雖然制定了“以獎代補、以獎代投”政策，但由于縣政府財力不足，政策落實情況較差。

（二）政府投資取向的急功近利

目前政府在公共投資理念上，還沒有把職業(yè)教育投資作為國家的一項重要人力資本投資。一直以來，政府缺乏一個能夠適應社會發(fā)展的職業(yè)教育投資政策，職業(yè)教育的公共財政支出排位始終在最后。主要原因在于教育投資收益緩慢，許多政府管理者為了政績，往往盯著能帶來及時回報的經濟投資，而有意無意間忽略難出政績的職業(yè)教育投資。在我國的市場化改革中，政府提出職業(yè)學校自主辦學的思想，希望建立合理的成本補償機制，借助于市場來提高職業(yè)教育投資的效率。但這些年來職業(yè)教育出現的學費偏高、教學質量停滯甚至下滑的事實已充分證明，這種理念非但沒有促進職業(yè)教育效率的提高，相反還損害了人們享受職業(yè)教育的公平性。

（三）文化觀念的影響

由于受我國傳統(tǒng)文化觀念的影響，我國教育領域較長時間存在片面追求升學率、鄙薄職業(yè)教育的狀況。再加上職業(yè)教育相對普通高中教育來說成本更高，人們大多把職業(yè)教育視為次等教育、二流教育。這種傳統(tǒng)文化觀念對職業(yè)教育發(fā)展的“軟約束”，在很大程度上影響了政府職業(yè)教育職能的履行。

三、強化職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的對策

強化具體的對策是促進政府在職業(yè)教育發(fā)展中職能轉變的重要環(huán)節(jié)，也是對今后職業(yè)教育發(fā)展的重要規(guī)劃，同時也防止了職業(yè)教育發(fā)展中政府職能問題的再次出現，為職業(yè)教育發(fā)展保駕護航，具體對策如下：

（一）搭建環(huán)境平臺，加強政府的統(tǒng)籌管理職能

政府要實質性地通過創(chuàng)設環(huán)境、搭建平臺、制定政策、提供信息服務等密切部門合作；協(xié)調各個相關部門，制定相關的法律法規(guī)，規(guī)范政府、學校、企業(yè)等在職業(yè)教育辦學中的權利與義務。一是要實行國家干預，制定頒布配套的法律法規(guī)，使職業(yè)教育在政策導向作用下，朝著政府設計的方向發(fā)展。二是要建立政府主導、面向市場、多形式辦學的發(fā)展機制和政府、用人單位、學習者共同分擔費用的教育培訓機制，形成學歷教育與職業(yè)培訓結合，高、中、初互補的多層次、多形式發(fā)展格局。三是建立系統(tǒng)的信息平臺，引導職業(yè)教育良性發(fā)展。由于條塊分割，勞動力市場復雜多變，職業(yè)教育機構難以得到準確的勞動力需求信息，導致職業(yè)教育與培訓市場處于無序競爭的混亂狀態(tài)。在政府層面上，要由教育行政主管部門牽頭，相關行業(yè)組織和職業(yè)院校攜手，建立人才需求的預測系統(tǒng)和人才供給的預警系統(tǒng)，建立勞動力市場預測評價機制，及時為職業(yè)教育機構提供科學、準確的信息，為學校制定招生計劃和發(fā)展規(guī)劃提供科學依據，保證人才供需協(xié)調。

在逐步強化教育行政部門對職業(yè)教育事業(yè)宏觀管理職能的基礎上，要充分調動勞動、人事部門以及經濟部門參與的積極性，使政府的各有關部門都能明確其在發(fā)展職教事業(yè)中的地位、作用及應盡職責，逐步形成新穎而有序的現代職業(yè)教育宏觀管理模式，從而推動職教事業(yè)上一個新的臺階。

（二）統(tǒng)籌學校發(fā)展規(guī)模，逐步引導職業(yè)學校集團化發(fā)展

現行的職教體系中，由于規(guī)模較小，存在著較嚴重的資源浪費現象，校際之間爭資金、爭師資、爭生源，沒有形成規(guī)范有序的運作機制，直接后果是職教自身的整體辦學效益低下，自我完善、自我發(fā)展的能力不強。

集團化發(fā)展是促進社會和經濟發(fā)展的必然要求。在全球經濟一體化背景下，由于社會分工越來越細，社會化大生產對產業(yè)工人的素質要求越來越高，通過集團化辦學模式，可以進一步密切職教與社會和經濟建設的聯(lián)系，不斷培植新的有利于職教發(fā)展的生長點，達到辦學效益最大、最優(yōu)化。職教集團工作的重心是在“規(guī)劃、引導、服務、協(xié)調”上，使各職業(yè)學校在職教集團的統(tǒng)籌規(guī)劃下，逐步形成從招生、專業(yè)培養(yǎng)方案設計、教學實施到就業(yè)一體化的職教體系，各職業(yè)學校相同專業(yè)在專業(yè)培養(yǎng)目標、教學管理、學籍管理、招生就業(yè)等方面實現有效銜接，這樣有利于形成訂單式人才培養(yǎng)模式的格局，有利于地方經濟發(fā)展，最終形成學校資源共享、優(yōu)勢互補的局面。

具體就學校規(guī)模和專業(yè)而言，首先，統(tǒng)籌學校發(fā)展規(guī)模。區(qū)縣政府要統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)內的中等職業(yè)學校規(guī)模，避免盲目求大帶來的土地、資金的浪費，要積極引導各中職學校改變辦學觀念，變“依靠規(guī)模擴張求生存”為“依靠內涵提升求發(fā)展”，幫助學校在更高層次上進行發(fā)展規(guī)劃。對于發(fā)展?jié)摿Σ淮蟮拿褶k中等職業(yè)學校建議合并到職教中心或職教集團，集中力量辦好1-2個專業(yè)。其次，統(tǒng)籌管理專業(yè)設置。一是建議主管部門加強中等職業(yè)學校的專業(yè)整合，形成地區(qū)職教特色，避免校際大量重復設置。二是制定并嚴格執(zhí)行專業(yè)設置標準，把好入口關，師資、設備等不達標的專業(yè)堅決不讓開設，對招生規(guī)模較小、不符合設置標準的專業(yè)進行調整和取締。三是建議按照當地產業(yè)結構和經濟發(fā)展對人才的需要，調整中等職業(yè)教育的專業(yè)結構，提高專業(yè)結構與產業(yè)結構的吻合度。

（三）加強辦學質量監(jiān)督和師資管理

在加強辦學質量方面，各級政府要盡快出臺職業(yè)學校辦學質量考核辦法，逐步建立和完善職業(yè)學校的教學質量評價體系。具體做法是每年開展一次職業(yè)學校檢查登記，實行年檢制度，尤其要加強對民辦職業(yè)學校的辦學監(jiān)督和質量管理；每年組織一次民辦職業(yè)學校的信用等級評估，并通過媒體將評估結果向社會進行公告；對評估過程中發(fā)現的管理混亂、教學質量低下、虛假或違規(guī)辦學、有償招生、高額收費等現象進行限期清理和整頓，否則取消辦學資格。各管理部門也應采取聯(lián)動機制進行監(jiān)管，教育局、工商局、勞動局和物價部門定期召開聯(lián)席會議，并利用電視、報紙等媒體公開發(fā)布會議紀要。

在加強師資管理方面，要在政策層面上給予大力支持，實行學校自主聘用教師制度，提高職業(yè)學校教師的待遇水平，鼓勵大學畢業(yè)生以及具有豐富實踐經驗的專業(yè)技術人才到學校擔任專業(yè)課教師。要加大在職教師的培養(yǎng)與培訓力度，形成上崗教師培訓、提高教師培訓、骨干教師培訓三個層次，培訓基地與企業(yè)實訓相結合的國家規(guī)范化培訓機制，建立和執(zhí)行教師到企業(yè)實習的制度，并制定優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)接受專職教師到第一線了解生產設備、工藝技術和科技信息，加強“雙師型”教師隊伍建設。

（四）加大經費投入，實現職教投資的主導作用

從社會效益看，職業(yè)教育具有明顯的公益性；從客觀事實來看，職業(yè)教育存在著成本高、教育對象支付能力低、個人投資回報低等客觀情況。因此，各級政府必然成為了職業(yè)教育的主導者，不能因為職業(yè)教育與經濟關系密切而過多地將它推向市場?？v觀世界各國，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，無一不是主要依靠政府的撥款來解決職業(yè)教育所需的經費。在澳大利亞，政府撥款是職業(yè)教育經費的重要來源。[3]

必須進一步突出職業(yè)教育公共產品供給中的政府責任，建立健全逐步加大公共財政投入職業(yè)教育的制度。這既是擴大職業(yè)教育供給總量的前提和保證，也是實現基本公共服務均等化的重要途徑。首先，貫徹落實《教育法》當中規(guī)定的“三個增長”、黨的十六屆六中全會提出的教育經費增長要明顯高于財政收入的增長等法律和政策，力爭早日實現《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出的財政性教育經費支出占國內生產總值比例的4%這一目標。這是擴大職業(yè)教育供給總量的基礎和保障。其次，借鑒國外經驗，[4]把促進弱勢群體就業(yè)作為勞動力市場經費支出納入到公共財政之中，并規(guī)定其占GDP的法定比例；把職業(yè)教育純公共產品供給作為勞動力市場經費支出的重要內容；把農民工培訓作為相當長一段時期內職業(yè)教育純公共產品供給的重點領域。再次，建立按照生均成本劃撥教育經費的財政支付模式，制定中職生均預算內教育事業(yè)費支出高于普高生的最低法定標準；制定確保中職預算內教育事業(yè)費支出的增長幅度高于普高的具體法律規(guī)定；中央財政設立各項支持職業(yè)教育基礎能力建設的專項基金。最后，建立健全教育財政轉移支付的法律法規(guī)，完善政府間公共財政的轉移支付制度，促使教育經費投入更多地向廣大欠發(fā)達地區(qū)以及農村地區(qū)職業(yè)教育傾斜。

總之，在職業(yè)教育發(fā)展的過程中，政府要充分發(fā)揮對職業(yè)教育的宏觀指導作用，加強跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調，健全經費保障機制，加大政策支持與傾斜力度，政府應該引導和鼓勵職業(yè)學校創(chuàng)新思維，通過整合職教資源，實現量質并舉、社會效益和經濟效益最大化，從而推動職業(yè)教育的快速、健康、持續(xù)地發(fā)展。

[1]吳巧榮.中等職業(yè)教育管理中的政府職能——基于S市的調查[J].江蘇技術師范學院學報，2008，（10）.

[2]李玉蕾.農村職業(yè)教育中的地方政府責任研究[D].中南大學碩士論文，2007年.

[3]黃日強，胡淑坤，趙函.政府撥款：澳大利亞職業(yè)教育經費的重要來源[J].職教論壇，2010，（1）.

[4]馬永堂.國外公共財政就業(yè)投入面面觀[J].中國勞動保障,2008，(8).