李建東，吳曉燕

(西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所，四川 南充 637000)

吳曉燕，女，四川大竹人，教授，博士，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與政府治理研究。

善治：基于制度層面的反腐新思路

李建東，吳曉燕

(西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所，四川 南充 637000)

當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)時(shí)期也是社會(huì)矛盾的凸顯期，日益嚴(yán)重的腐敗問題更是成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的突出政治問題。善治適應(yīng)新型治理結(jié)構(gòu)的需要，倡導(dǎo)合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效等價(jià)值理念，從制度層面建構(gòu)了腐敗預(yù)防和治理的新路徑，依靠善治反腐是我國(guó)現(xiàn)階段可供選擇的反腐新思路。

腐??；善治；權(quán)力監(jiān)督;反腐制度；腐敗治理

隨著改革開放的深入，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，但適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的管理體制和監(jiān)督機(jī)制尚未建立和完善，行政行為和市場(chǎng)行為也存在諸多不規(guī)范和難以約束之處，社會(huì)主義民主法制建設(shè)更需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，這就使得腐敗現(xiàn)象得以滋生蔓延，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)政治問題。腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響了中國(guó)共產(chǎn)黨在基層群眾心目中的形象，使政府面臨政治合法性危機(jī)，因此，不斷探究反腐路徑，尋求反腐制度創(chuàng)新，成為中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府面臨的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

一、中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期腐敗的成因

1978年中國(guó)實(shí)行改革開放政策以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)都在發(fā)生深刻的變革，加速了中國(guó)邁向現(xiàn)代化的步伐，逐步實(shí)現(xiàn)了中國(guó)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)文明社會(huì)的轉(zhuǎn)化。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民生活水平提高、綜合國(guó)力提升等方面都取得了舉世矚目的成就，但不容否認(rèn)的是，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的社會(huì)和政治問題。腐敗問題事關(guān)執(zhí)政黨的興衰成敗和國(guó)家的前途命運(yùn)，無(wú)疑是社會(huì)政治問題的集中體現(xiàn)。關(guān)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期腐敗現(xiàn)象的成因，本文從以下方面做了具體闡述：

(一)政府對(duì)權(quán)力的絕對(duì)壟斷導(dǎo)致腐敗

公共權(quán)力實(shí)質(zhì)上是社會(huì)的稀有價(jià)值和利益的權(quán)威性分配，更多地體現(xiàn)為利益關(guān)系，公共權(quán)力的執(zhí)掌者一樣具有自利的動(dòng)機(jī)，憑借自身對(duì)權(quán)力的擁有而獲取更多的稀缺資源和經(jīng)濟(jì)利益，腐敗正是政府官員利用公共權(quán)力謀私的行為。社會(huì)權(quán)利高度集中的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度是中國(guó)目前社會(huì)轉(zhuǎn)型期的突出特征。組織人事制度上高度集中、封閉和單向的“伯樂相馬”的做法，被群眾形象地稱之為“在少數(shù)人中選人，由少數(shù)人選人”，用人權(quán)集中于少數(shù)人手中是造成用人問題上的腐敗、犯罪和不正之風(fēng)猖獗的重要原因?！坝萌艘痪湓?，花錢一支筆”的決策權(quán)高度集中的領(lǐng)導(dǎo)制度，使得各級(jí)黨一把手和國(guó)有企業(yè)一把手擁有不受其同事和下級(jí)監(jiān)督制約的權(quán)力，并容易形成家長(zhǎng)制作風(fēng)和個(gè)人凌駕于組織之上的局面。

(二)尋租活動(dòng)高漲導(dǎo)致腐敗猖獗

在公共選擇理論中，租金被用來(lái)表示政策干預(yù)和行政管制，從而抑制競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大供求差額而形成差價(jià)收入，租金的存在直接導(dǎo)致尋租活動(dòng)的產(chǎn)生。巨額租金激勵(lì)擁有權(quán)力的官員和擁有金錢的尋租人共同參與和分配經(jīng)濟(jì)租金。經(jīng)濟(jì)租金愈高，尋租激勵(lì)就越大，腐敗現(xiàn)象就越嚴(yán)重，這也是腐敗成為我國(guó)突出的社會(huì)政治問題的主要原因。尋租從本質(zhì)上說(shuō)是權(quán)力尋租活動(dòng)，政府官員對(duì)權(quán)力的絕對(duì)擁有，激勵(lì)了尋租人尋租，“如果官員擁有足夠的壟斷權(quán)力，并且可以通過(guò)拖延批準(zhǔn)或干脆扣留不給來(lái)提高資源的稀缺程度，那么即便是那些夠資格的人有時(shí)也會(huì)甘愿行賄”①。政府官員對(duì)稀缺資源具有分配權(quán)，通過(guò)合法途徑無(wú)法獲得政府控制資源的尋租者便會(huì)選擇向政府官員行賄，最終政府出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮會(huì)把資源分配給出租最高的尋租者。政府一方面向?qū)ぷ庹叱鲎庖垣@得租金，另一方面又通過(guò)權(quán)力處處設(shè)租，創(chuàng)造租源，而尋租活動(dòng)本身即是社會(huì)腐敗的突出表現(xiàn)，同時(shí)也是加劇腐敗的催化劑。

(三)監(jiān)督不力造成腐敗

黨的十七大政治報(bào)告明確了反腐敗的方針，即“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”，把反腐敗當(dāng)做“黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)”，并進(jìn)一步要求“扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”，為遏制并消除腐敗這一毒害社會(huì)的頑癥，促進(jìn)和諧社會(huì)和全面小康的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。然而監(jiān)督與制約機(jī)制的缺失使得腐敗現(xiàn)象有增無(wú)減。

1.監(jiān)督觀念不強(qiáng)，監(jiān)督責(zé)任意識(shí)嚴(yán)重缺失，不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題突出。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不足，無(wú)論是黨員干部還是廣大群眾，監(jiān)督觀念和監(jiān)督意識(shí)都比較薄弱，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)基本處于孤軍奮戰(zhàn)的境地。隨著改革開放的深入，功利主義和實(shí)用主義在一些人頭腦中逐漸形成，部分群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部有所求，因而自動(dòng)放棄監(jiān)督，甚至單純地認(rèn)為監(jiān)督只是監(jiān)督部門應(yīng)有的事，與己無(wú)關(guān)，所以不愿監(jiān)督，從而造成社會(huì)監(jiān)督責(zé)任缺失的危機(jī)。

2.監(jiān)督體制不順，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性，難以充分發(fā)揮監(jiān)督職能。不受監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗。從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況看，既缺乏有效制衡權(quán)力的外部力量，也沒有很好地解決內(nèi)部權(quán)力制衡與監(jiān)督的問題。表面上我國(guó)已經(jīng)建立了一套比較完整的監(jiān)督體系，但在實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中往往存在“上管不著，下管不了”的尷尬，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不適應(yīng)、監(jiān)督機(jī)制不健全，使得監(jiān)督難以到位，形同虛設(shè)，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的問題未能從根本上得以解決。

3.監(jiān)督制度不健全，監(jiān)督制度不落實(shí)，造成“虛監(jiān)”和“失監(jiān)”?，F(xiàn)有的監(jiān)督制度沒有形成體系，相互之間不配套，在操作過(guò)程中出現(xiàn)了很多的問題；監(jiān)督制度建設(shè)滯后，跟不上監(jiān)督實(shí)踐的步伐，尤其是程序性的制度建設(shè)發(fā)展滯后，對(duì)權(quán)力運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的約束；監(jiān)督制度本身也存在諸多的漏洞，給濫用權(quán)力者以可乘之機(jī)。

二、善治：制度層面的反腐新路徑

善治理論是一種全新的社會(huì)治理理論，它包括四個(gè)方面的基本要素：合法性(Legitimacy)、責(zé)任性(Accountability)、回應(yīng)性(Responsiveness)和公正性(Effectiveness)，強(qiáng)調(diào)效率、法治和責(zé)任。善治是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸的過(guò)程，是市民社會(huì)走上前臺(tái)與政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同分擔(dān)社會(huì)治理的歷史進(jìn)步②，因此可以為政府提供一種制度創(chuàng)新的理論選擇，從而有效地遏制腐敗。善治意味著統(tǒng)治與治理方式的轉(zhuǎn)變，必須改變單一的以政府為中心的國(guó)家統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，這樣才能推進(jìn)政府改革和創(chuàng)新，完善防治腐敗的制度安排。

(一)建設(shè)法治國(guó)家，依法規(guī)范政府行為

法治相對(duì)于人治，從人性視角出發(fā)，法治是直接針對(duì)人性的制度設(shè)計(jì)，它要求從人性善惡關(guān)系中尋求“壓制人性中最壞的可能，調(diào)動(dòng)鼓勵(lì)人性中最好的東西”之切入點(diǎn)，并以制度的辦法在兩者之間建立隔離墻以維持均衡，其主要功能在于防止束縛與專橫的政治權(quán)力，要求政治權(quán)力嚴(yán)格受法律限制，要求政府的行為不得違背法治所認(rèn)可的價(jià)值前提。③從反腐敗制度創(chuàng)新的角度來(lái)看，建設(shè)法治國(guó)家需在以下幾個(gè)方面做出努力：一是逐步樹立憲法和法律的最高權(quán)威，實(shí)現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變，依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家；二是健全法律法規(guī)體系，提高法律法規(guī)的透明度、穩(wěn)定性和可操作性，用法律法規(guī)來(lái)約束腐敗現(xiàn)象的滋生；三是改革和完善司法監(jiān)督體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法權(quán)，確保司法公正；四是建立健全法律懲治腐敗體系，進(jìn)一步加大對(duì)腐敗的懲治力度，從嚴(yán)治黨，從嚴(yán)治國(guó)。

(二)促進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)政府決策的公正

公民具有獲得與自己利益相關(guān)的政府政策信息的權(quán)利，而善治的高效與透明性要求政府政策信息能夠及時(shí)通過(guò)各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共政策的制定，并且對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督，從而在源頭上防止暗箱操作、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象的滋生。中國(guó)從20世紀(jì)80年代起，就進(jìn)行了一系列政務(wù)公開的積極探索，包括政府職能部門實(shí)行的“兩公開一監(jiān)督”(辦事程序公開，辦事結(jié)果公開和接受群眾監(jiān)督)，執(zhí)法和司法部門實(shí)行的警務(wù)公開、檢務(wù)公開、審判公開、基層政務(wù)公開(村務(wù)公開、廠務(wù)公開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開)，以中央和省級(jí)政府為主的政府上網(wǎng)工程等。政務(wù)公開的基本原則可概括為“三公開”，即程序公開(是否規(guī)范合理)、過(guò)程公開(決策依據(jù)及其有關(guān)政策規(guī)定應(yīng)讓人民群眾周知)和結(jié)果公開。④實(shí)行政務(wù)公開的直接意義在于，社會(huì)公眾可以實(shí)現(xiàn)最大程度的政治參與，從而使政府決策的過(guò)程和依據(jù)實(shí)現(xiàn)了最大程度的公正，迫使政府官員對(duì)一切有問題的權(quán)力行為都做出充分的、負(fù)責(zé)任的說(shuō)明和辯解。

(三)建立責(zé)任政府，構(gòu)建權(quán)責(zé)約束機(jī)制

目前政府的權(quán)力和責(zé)任不統(tǒng)一以及權(quán)大責(zé)小的狀況導(dǎo)致政府及其工作人員責(zé)任意識(shí)和行政效能的低下?，F(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)責(zé)任政府，政府要向公民負(fù)責(zé)并及時(shí)對(duì)公民的要求做出回應(yīng)。強(qiáng)化責(zé)任約束，建立責(zé)任政府是對(duì)公民的要求做出快速回應(yīng)并負(fù)有責(zé)任感的基本手段，這就要求構(gòu)建責(zé)任制約束體系，完善責(zé)任制約束手段。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列反腐倡廉的舉措，但腐敗問題依然層出不窮，這在很大程度上是因?yàn)榱ㄔO(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的缺位，為腐敗現(xiàn)象的蔓延創(chuàng)造了條件。因此要想有效地遏制腐敗，必須建立、健全有效的責(zé)任追究制度，增強(qiáng)黨政官員的社會(huì)責(zé)任感，通過(guò)切實(shí)到位的責(zé)任追究，使每位政府官員的行為都置于嚴(yán)密有效的外部監(jiān)督和內(nèi)部約束之下，這樣才能防微杜漸，消除腐敗現(xiàn)象孳生蔓延的環(huán)境和土壤，從而把腐敗行為遏制在萌芽狀態(tài)。

(四)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，完善權(quán)力監(jiān)督管理

我國(guó)目前的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在著嚴(yán)重缺陷：一是人大的監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來(lái)；二是其他專職檢察機(jī)構(gòu)的作用有一定的局限性；三是人民群眾的意見沒有起到應(yīng)有的作用。⑤因此加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)應(yīng)從以下方面努力：一是加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)明確人大監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限和手段，規(guī)范監(jiān)督程序；二是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，公、檢、法機(jī)關(guān)之間要相互分工、各守其責(zé)、相互制約；三是讓民意充分發(fā)揮監(jiān)督作用。要發(fā)揮民意監(jiān)督作用，應(yīng)建立健全民意表達(dá)機(jī)制，疏通民意表達(dá)渠道，其一是充分發(fā)揮新聞媒體的傳達(dá)作用，為民意表達(dá)提供輿論支持；其二是允許和推進(jìn)民間反腐敗組織的建立，從而有效地配合幫助黨和政府的反腐敗工作，其三是采取民意調(diào)查的方法，通過(guò)民意的直接反映，對(duì)干部予以監(jiān)督。

(五)建立有效政府，提高政府效能

提高政府效能，建立有效政府，意味著政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員編制要科學(xué)合理，符合社會(huì)需要，意味著政府的政策要以高效率、低成本的方式加以執(zhí)行并能產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益。建立一個(gè)精干、高效、廉潔，具有執(zhí)行力和公信力的政府是提高政府效能所要達(dá)到的主要目標(biāo)。為此，政府應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)大局意識(shí)和服務(wù)觀念，確保政令暢通；堅(jiān)持科學(xué)民主決策，提高決策水平；切實(shí)依法行政，維護(hù)社會(huì)公正；建立問責(zé)制度，開展績(jī)效評(píng)估；改進(jìn)公共服務(wù)，著力解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等人民群眾最關(guān)心的利益問題。切實(shí)把群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好，切實(shí)把百姓的積極性引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)揮好。一個(gè)真正的有效政府，必定是一個(gè)服務(wù)于民的政府，也是一個(gè)有著強(qiáng)大的社會(huì)政治合法性基礎(chǔ)的政府。

總之，腐敗作為當(dāng)前突出的社會(huì)政治問題，早已引起黨和政府及各階層民眾的高度重視。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，尋求反腐敗的制度創(chuàng)新會(huì)成為反腐探究的一個(gè)主要方向。善治“實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，是一個(gè)還政于民的過(guò)程，它是政府與公民之間積極而有成效的合作”⑥。善治水平的改進(jìn)與提高，取決于制度建設(shè)與制度創(chuàng)新，取決于由政策治國(guó)向制度治國(guó)的決心和效果。要真正有效地遏制腐敗，走向善治之路，就必須以制度創(chuàng)新為途徑，改革政府，重新界定其作用范圍和方式。

注釋：

①善治視野中的和諧社區(qū)建設(shè)[EB/OL].中國(guó)選舉與治理網(wǎng):http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=92857.

②毛壽龍.西方政治的治道變革[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.

③雷學(xué)剛.建立反腐機(jī)制的幾點(diǎn)思考[J].新重慶，2007，(6):18-19.

④徐志萍.對(duì)制度反腐的幾點(diǎn)思考[J].湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(3):20.

⑤張惠新.加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)[J].黨建研究，2010，(3):12.

⑥陳雷雷.論當(dāng)前中國(guó)的腐敗問題與制度反腐[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，(1):97.

責(zé)任編校：張 靜,羅 紅

2010-09-28

四川省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目(08SA010)

李建東，男，河南林州人，碩士，主要從事社會(huì)主義現(xiàn)代化問題研究。

D62

A

1007-9734(2010)06-0102-03