田先紅

(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢430074)

檢視1990年以來的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究成果,不能不注意到貫穿于其中的兩條主線:其一,中國社會科學(xué)自1990年以來的發(fā)展路徑。1990年以來,國家與社會關(guān)系理論開始被引介進(jìn)入中國。自該理論作為舶來品進(jìn)入中國之后,便持續(xù)、長久而深入地影響著包括諸多學(xué)科在內(nèi)的中國社會科學(xué)研究,這種影響在社會學(xué)、政治學(xué)和歷史學(xué)等學(xué)科表現(xiàn)得尤為明顯。由這一理論出發(fā),還形成了對于中國市民社會、第三領(lǐng)域的熱烈討論[1-2]。其二,隨著學(xué)術(shù)重心的下沉[3],中國鄉(xiāng)村政治研究開始崛起并日益興盛,最終升華為學(xué)界的熱點(diǎn)問題之一。毫無疑問,這一熱點(diǎn)問題剛一凸顯,便難以規(guī)避國家與社會關(guān)系理論及由此而演化的各種理論模式的影響。自20世紀(jì)80年代以來,有關(guān)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究的成果頗豐,這些成果集中展現(xiàn)在社會學(xué)、政治學(xué)與行政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)這三大領(lǐng)域。其中,政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者多從政治體制改革和民主政治發(fā)展的角度展開研究[4-8];經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者則多側(cè)重于研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展問題[9-10]。相較而言,社會學(xué)界的學(xué)者進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究領(lǐng)域時(shí)間較晚,但研究成果數(shù)量不菲。為了論述的相對集中及深入,本文主要檢視在國家與社會關(guān)系理論框架下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究成果。

一、稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究

國家與社會關(guān)系理論之所以被眾多研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的學(xué)者所借用,是因?yàn)?一方面,中國社會科學(xué)本土理論資源的匱乏;另一方面,還在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊地位,它處于國家政權(quán)體系的末梢,實(shí)際上還構(gòu)成了連接國家與農(nóng)民之間的橋梁以及消解矛盾的緩沖帶——不僅中央的農(nóng)村政策最終要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí),而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民打交道最多,也最能體會農(nóng)民的疾苦[11]。眾多學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色、行為邏輯演變時(shí),一方面,是在國家與社會關(guān)系的框架下展開敘述,另一方面,其研究的旨趣,也主要在于探討國家與社會關(guān)系在中國鄉(xiāng)村社會的實(shí)踐形態(tài),并進(jìn)而反思、修正西方的國家與社會關(guān)系理論,或者指出其理論運(yùn)用于中國的局限性,以此突出中國社會的特殊性。正如王銘銘在一篇文章的前言中所說:“我希望這一論述能夠部分說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的歷史背景和具體過程,更希望能夠據(jù)此表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究對于理解當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系有著重要意義?！盵12]

20世紀(jì)末期以來在國家與社會關(guān)系框架下的中國政治研究(尤其是鄉(xiāng)村政治研究)較多地受到兩種理論模式的影響,其一是由鄒讜提出的、用以解釋人民公社時(shí)期政治社會特性的“總體性社會”"全能型政治“模式 ,其二是由Shue在反思鄒讜”總體性社會“模式基礎(chǔ)上提出的”蜂窩狀"社會結(jié)構(gòu)模式[14]。同樣,國家與社會關(guān)系框架下的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究,受上述兩種理論模式的影響比較大。

從海外中國研究的學(xué)術(shù)成果來看,只有少部分學(xué)者涉獵了中國基層政權(quán)研究,其主要代表人物為Shue、戴慕珍和沃爾德。Shue認(rèn)為,改革開放后,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家不僅沒有從鄉(xiāng)村社會退出,而是滲透加深。與此同時(shí),與改革開放前相比,基層政權(quán)的角色發(fā)生了變化,他們不再是此前純粹意義上的 cadre(干部),而是擔(dān)當(dāng)著“cadre/businessmen”(干部/經(jīng)營者)的雙重角色[14]。

另一學(xué)者戴慕珍(Jean Oi)曾經(jīng)研究了中國的財(cái)政體制改革對地方政府的影響,她認(rèn)為,在“分灶吃飯”財(cái)政體制的激勵下,地方政府致力于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,其行為猶如一個(gè)“企業(yè)家”,基于此,她用“地方法團(tuán)主義”(local state corporatism)來概括基層政權(quán)的運(yùn)行狀況[15-16]。此外,沃爾德在研究中國的地方政權(quán)時(shí),也將其看作是在市場經(jīng)濟(jì)條件下為自身謀取利益的行動者,將“地方政府”(local government)稱之為“廠商”(industrial firm s)[17]。

針對上述海外學(xué)者的相關(guān)理論,國內(nèi)某些學(xué)者曾經(jīng)提出異議,比如毛壽龍認(rèn)為,地方政府和公司企業(yè)兩者不可相提并論,它們在創(chuàng)收渠道、運(yùn)行目的及公共物品與私人物品的提供等方面都存在巨大差異[18]。

與國外相比,國內(nèi)學(xué)界研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成果相對較多。張樂天曾經(jīng)探討了人民公社時(shí)期的權(quán)力體制及其運(yùn)作方式,他認(rèn)為,在人民公社體制下,國家通過高度集權(quán)的方式對鄉(xiāng)村社會的民眾進(jìn)行控制,從而有利于國家政策的貫徹與實(shí)施[19]。另一學(xué)者張靜則采用結(jié)構(gòu)/制度的分析策略,將集體化時(shí)期與后集體化時(shí)期基層政權(quán)的角色與功能進(jìn)行對比,并主要探討了后集體化時(shí)期的基層政權(quán)運(yùn)作邏輯。她認(rèn)為,“在公社制下,強(qiáng)大的行政監(jiān)督?jīng)]有給基層政權(quán)的經(jīng)營提供多少空間,基層干部雖然絕對支配著生產(chǎn)資料,但這種支配主要來自干部的管理者身份,而不是來自于他們的經(jīng)營者身份”。然而,在后集體化時(shí)期,“授權(quán)來源由下向上的轉(zhuǎn)移事實(shí)創(chuàng)造了基層權(quán)威構(gòu)建集團(tuán)(經(jīng)濟(jì))利益的條件……所有這些身份,在市場化發(fā)展中都成為具有價(jià)值的資本,可以容易地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益:市場壟斷權(quán)和控制權(quán)。這些權(quán)力,顯然不必依賴地方來獲得,只是從干部的經(jīng)歷及身份中獲得。基層政權(quán)的'組織'頭銜、'集體'代表等'公共'地位,合理發(fā)展出了他們對公共資產(chǎn)的合法運(yùn)營權(quán),這是任何一個(gè)普通的經(jīng)營組織或經(jīng)濟(jì)行動者所完全不及的”。由此,她用“政權(quán)經(jīng)營者”來形容后集體化時(shí)期基層政權(quán)所扮演的新角色,并指出了“政權(quán)經(jīng)營者”與“普通經(jīng)營者”之間的區(qū)別[20]。

張靜的“管理者”與“代理人”等概念,明顯受到既有的關(guān)于人民公社時(shí)期中國政治社會結(jié)構(gòu)特征概括的影響,其典型如鄒讜的“全能型政治”模式。正是在這一理論模式的指引下,張靜等人將人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色概括為“管理者”或曰“代理人”。

權(quán)且拋開張靜未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織進(jìn)行區(qū)分這一瑕疵不論,僅就觀點(diǎn)而言,如果說基層政權(quán)扮演著“離間國家與社會關(guān)系的作用越來越明顯”的角色的話,那么我們該如何看待多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一直在中央與鄉(xiāng)村社會(或者國家與農(nóng)民)之間充當(dāng)著橋梁與紐帶的作用;進(jìn)而言之,又該如何評判當(dāng)基層政權(quán)權(quán)威、合法性在鄉(xiāng)村社會遭遇梗阻時(shí),農(nóng)民對國家、對中央的認(rèn)同卻并未隨之而消解,其典型表現(xiàn)如“中央是恩人,省里是親人,地區(qū)有好人,縣里多壞人,鄉(xiāng)里盡敵人”之類的民謠所言[21]。

前文已述,Shue在研究改革開放以來的中國農(nóng)村基層政權(quán)時(shí),也提出了類似張靜“政權(quán)經(jīng)營者”的“cadre/businessmen”(干部/經(jīng)營者)的概念來刻畫鄉(xiāng)村基層干部所具有的雙重身份的特征。只不過, Shue認(rèn)為由改革開放、市場經(jīng)濟(jì)所帶來的并不是國家力量從鄉(xiāng)村社會的退出,恰恰相反,這是國家力量在鄉(xiāng)村社會延伸的表現(xiàn)。

那么,為何張靜與Shue會得出不同的結(jié)論呢?其原因在于兩人所沿襲的邏輯起點(diǎn)的差異。張靜是沿襲了鄒讜“總體型社會”“全能型政治”的理論模式,在此基礎(chǔ)上將改革前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色進(jìn)行對比。而Shue則是在對“總體性社會”“全能型政治”模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上,展開對改革后市場經(jīng)濟(jì)背景下的中國鄉(xiāng)村基層政治社會研究的。

此外,張靜的“政權(quán)經(jīng)營者”概念是以西方理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)及廠商理論為基礎(chǔ)而展開對基層政權(quán)角色分析的。他們注意到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)作為“理性人”的自利的一面,卻忽略了基層干部的“鄉(xiāng)土性”[22]“草根化”[23]的一面,而正是在這種鄉(xiāng)土性、草根化的支配、約束下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)才不可能成為一個(gè)真正意義上的“政權(quán)經(jīng)營者”。

話說回來,盡管張靜的“基層政權(quán)經(jīng)營者”概念存在著些許瑕疵,其在學(xué)界的影響卻不可低估,對后續(xù)的相關(guān)研究產(chǎn)生了較大的影響,這集中表現(xiàn)在楊善華等人的若干篇文章中。比如,楊善華、蘇紅曾經(jīng)借用了張靜“政權(quán)經(jīng)營者”的概念,來探討改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色的轉(zhuǎn)換[24]。事實(shí)上,如果再回歸到張靜的《基層政權(quán)》一書并仔細(xì)閱讀,就可以發(fā)現(xiàn),其“政權(quán)經(jīng)營者”概念主要用來描述改革開放后及市場經(jīng)濟(jì)背景下,基層政權(quán)所充當(dāng)?shù)慕巧?這種角色表現(xiàn)為:一是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,二是為自己謀取利益,與他人形成利益競爭乃至沖突關(guān)系。從這個(gè)角度來看,楊善華、蘇紅借用張靜的概念而提出“代理型政權(quán)經(jīng)營者”來描述改革開放前人民公社時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色,就已經(jīng)偏離了張靜的本意,其“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”也與張靜的“政權(quán)經(jīng)營者”概念無本質(zhì)的區(qū)別。其在文中對張靜“經(jīng)營”概念內(nèi)涵的修正似乎帶有較多的玩概念游戲的成分,并未加深對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)識。

此時(shí)期比較重要的成果還有孫立平、郭于華的研究。他們曾經(jīng)運(yùn)用“過程-事件”分析策略來考察華北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)在征收定購糧時(shí)所采取的行動策略,揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國家權(quán)力的掌控者與行使者在權(quán)力的行使過程中所采取的人情化、場景化的策略(比如運(yùn)用面子觀念、人情和擬親緣化等手段)。他們將這種權(quán)力運(yùn)作邏輯稱為“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”,并認(rèn)為新形勢下的國家權(quán)力已經(jīng)大大蛻化,從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在開展工作時(shí)不得不訴諸于人情、面子等非正式手段[25]。

此外,榮敬本、崔之元等人在研究中國的行政體制運(yùn)作方式時(shí),提出了“壓力型體制”的概念,并將這一概念用于解釋行政體制內(nèi)部的各種違規(guī)、腐敗現(xiàn)象。他們認(rèn)為,在中國的行政體制內(nèi)部,上級政府將各種任務(wù)和指標(biāo)層層分解,將其分派給下級政府,面對上級的壓力與權(quán)威,疲于奔命的下級政府不得不采取各種方式應(yīng)對,由此便迫使他們采取各種非正常甚至違法手段[26]。毫無疑問,“壓力型體制”概念具有較強(qiáng)的解釋力,并在事實(shí)上為許多研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的學(xué)者所認(rèn)可。受這一概念的影響,賀雪峰曾經(jīng)從積極行政的角度探討了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的原因,他認(rèn)為,正是因?yàn)榉e極行政的存在,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不得不為應(yīng)付各種上級下派的任務(wù)和考核指標(biāo)而采取各種違規(guī)方式向農(nóng)民收取稅費(fèi),加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)該改積極行政為消極行政,只完成那些由上級下派的基本任務(wù)[4]。此外,歐陽靜也通過對發(fā)生在桔鎮(zhèn)的計(jì)劃生育、爭項(xiàng)目跑資源、樹典型、果王賽等事件的敘述,展現(xiàn)出處于壓力型體制下的桔鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作邏輯及其生存策略,并提出了在國家邏輯與鄉(xiāng)土邏輯的二重變奏中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)轉(zhuǎn)型問題[27]。

誠然,壓力型體制能夠比較形象地概括中國行政體制中各種方針、政策、意圖自上而下的貫徹過程,但是,它卻容易忽視下級政府在應(yīng)對上級交派的任務(wù)時(shí)所采取的各種回應(yīng)、歪曲手段,即通常所言的“上有政策,下有對策”。事實(shí)上,在中國的官僚體制運(yùn)作中,從來都不存在單向度的、自上而下、“一竿子插到底”的坦途,而往往面臨著來自下級的各種刁難與歪曲,甚至某種程度的反叛。而且,在某些情境下,上級政府和下級政府甚至存在不同程度和各種形式的合謀與茍合,比如,賀雪峰在研究縣鄉(xiāng)村干部在收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)過程中的行為邏輯時(shí),曾經(jīng)用“鄉(xiāng)村利益共同體”來形容各級政府之間的合謀行為[28]。

總體上看,目前關(guān)于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究大多都自覺不自覺地采用了國家與社會關(guān)系理論的分析框架,并試圖與西方社會科學(xué)的既有研究成果展開對話。正如吳毅所指出的,這種“簡單地以模式的套用代替對復(fù)雜問題的分析,不足以豐富學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村政治實(shí)踐的知識,反倒有可能以德性的話語去替代學(xué)術(shù)的研究,使我們關(guān)于鄉(xiāng)村政治的認(rèn)識處于一種缺失歷史和語境的狀態(tài)”[29]。申端鋒也認(rèn)為,在有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的多維畫卷中,唯獨(dú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自身實(shí)踐的機(jī)理與邏輯卻始終無法清晰呈現(xiàn),人們要么以廟堂的居高臨下,要么以底層的對立心態(tài)來理解鄉(xiāng)鎮(zhèn),缺乏以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位的思考[11]。相較之下,吳毅新近出版的《小鎮(zhèn)喧囂》一書通過自2003年至2004年發(fā)生在小鎮(zhèn)里的若干組相對獨(dú)立卻又互相關(guān)聯(lián)的故事,來呈現(xiàn)出鄉(xiāng)域政治的運(yùn)作實(shí)態(tài)。在該書中,吳毅也承續(xù)了既往的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究成果。他指出:“一是自上個(gè)世紀(jì)80年代以來單向度的經(jīng)濟(jì)改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政治運(yùn)作特性的改變,使其從一個(gè)公共權(quán)力載體變化為一個(gè)介于政府和廠商之間的權(quán)力與經(jīng)濟(jì)復(fù)合體,其運(yùn)作愈益表現(xiàn)出某種經(jīng)濟(jì)營利性特征,或具有贏利的趨勢……地方治理的過程同時(shí)也可能就是一個(gè)資本和資源的權(quán)力化經(jīng)營過程?！盵29]在這里,我們可以看到,吳毅其實(shí)也受到了Shue、張靜、馬明潔等人的影響,將經(jīng)濟(jì)改革與轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色定位為“一個(gè)介于政府和廠商之間的權(quán)力與經(jīng)濟(jì)復(fù)合體”。

應(yīng)該說,吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》中雖然未能跳出國家與社會關(guān)系框架的束縛,但是,與那些僅僅套用西方社會科學(xué)理論,從而得出一系列大話語,未能獲得對關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯更為真切的理解的研究相比,吳毅的成果無疑更勝一籌。尤其是他在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的持續(xù)近兩年的田野調(diào)查,更讓許多研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的學(xué)者難以望其項(xiàng)背。

然而,《小鎮(zhèn)喧囂》在深化學(xué)界對鄉(xiāng)域政治實(shí)踐的認(rèn)識的同時(shí),也難以掩蓋其固有的瑕疵與紕漏。由于該書過于關(guān)注鄉(xiāng)域政治“事件-過程”中各方權(quán)力主體間利益博弈和權(quán)力技術(shù)的精湛展現(xiàn),就容易忽視結(jié)構(gòu)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)形態(tài)的呈現(xiàn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一實(shí)體本身所具有的生存邏輯和權(quán)力運(yùn)作邏輯[27]。此外,該書在借用邁克爾。曼的“專制性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”概念來分析當(dāng)下的中國鄉(xiāng)村基層政治實(shí)態(tài)、將分析進(jìn)一步細(xì)化的同時(shí),卻又不可避免地削弱了其對基層政治進(jìn)行進(jìn)一步提煉與把握的力度。如果說,“在這里,人們所看到的將主要是政府作為一個(gè)'權(quán)力的經(jīng)營者'運(yùn)用強(qiáng)勢的政治與行政權(quán)力對利益經(jīng)營與算計(jì)的壟斷……基本上按照既有的游戲規(guī)則進(jìn)行。所謂權(quán)力關(guān)系的倒置并不存在,存在著的只是與某種理論譜系相比照而呈現(xiàn)出來的角色和行為的反差”[29],那么,筆者要問的是,既然“權(quán)力關(guān)系的倒置不存在”,又何以有“弱基礎(chǔ)權(quán)力”一說呢?而且,“基礎(chǔ)性權(quán)力”如何區(qū)別于學(xué)界通常所言的“治理能力”?這種基礎(chǔ)性權(quán)力來源于何處?又何以能夠得到增強(qiáng)?對于這一系列問題,該書并未給予較好的回答。總體上看,《小鎮(zhèn)喧囂》盡管對已有研究“破”得厲害,但卻“立”得不穩(wěn),也就是說,它在解構(gòu)了既有的研究的同時(shí),卻未能較好地進(jìn)行重構(gòu)。而這,或許是所有后現(xiàn)代主義者及受后現(xiàn)代主義影響者所難以逾越的障礙。

更為遺憾的是,囿于作者觀察時(shí)間的局限,《小鎮(zhèn)喧囂》主要呈現(xiàn)了取消農(nóng)業(yè)稅之前的鄉(xiāng)域政治運(yùn)作邏輯,而對于后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)則極少涉及,從而使得其成果未能有足夠的前瞻性。

二、后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究

隨著稅費(fèi)改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)(尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn))的財(cái)政收入大大減少,財(cái)政狀況的惡化使得諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)陷入窘境。自2005年起,全國各地開始掀起新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。探討稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行狀況,便成為一個(gè)極有意義的研究題域。從目前來看,學(xué)界在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究方面僅有少量的成果。

李芝蘭、吳理財(cái)曾經(jīng)探討了稅費(fèi)改革實(shí)施之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為邏輯,并進(jìn)而展示了中央與地方之間的互動、博弈圖景。他們認(rèn)為,為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題所引致的治理性危機(jī),中央政府試圖通過農(nóng)村稅費(fèi)改革來倒逼基層政府對自身進(jìn)行改革,而作為行政層級最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)則只有被動地以“弱者的手段”回應(yīng)上級壓力,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品付之闕如、基層政府運(yùn)作困難,從而引發(fā)新一輪治理危機(jī),由此形成向上的反倒逼現(xiàn)象,以致中央和省級政府只有采取新的措施,投放更多的資源來解決農(nóng)村問題[30]。應(yīng)該說,李芝蘭、吳理財(cái)對稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與上級政府之間互動關(guān)系的影響的結(jié)論有一定的道理,然而,他們的研究只是在較為宏觀的層次上進(jìn)行探討,而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的運(yùn)作邏輯則缺少關(guān)注。

周飛舟則通過對稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況的考察,探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及國家與農(nóng)民關(guān)系的變化。他認(rèn)為,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入從依靠向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)向依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付的變化,其行為模式也在發(fā)生改變,從過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和“借債”,由此,基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[31]。

此外,楊善華、宋倩探討了稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何營造自主空間的問題,并揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)營造自主空間的一整套技術(shù)行為,包括“有選擇地做事”“依賴與抵抗”“金鐘罩與法之劍”等等[23]。應(yīng)該說,稅改后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力空間的確受到擠壓,探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何在夾縫中求得生存,確為一個(gè)極有意義的問題。然而,遺憾的是,該文并沒有能夠揭示問題的實(shí)質(zhì),其所列舉分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)營造自主空間的行為技術(shù)也并非稅改之后才為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所利用的。但凡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做過深入調(diào)查的研究者都應(yīng)該知道,在稅改之前,這些權(quán)力技術(shù)都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們充分利用過。實(shí)質(zhì)上,這些權(quán)力技術(shù)的使用與稅費(fèi)改革并無多大的關(guān)聯(lián),因而,該文從權(quán)力技術(shù)的運(yùn)用來大談特談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造,實(shí)際上消解了這一問題的意義,從而在某種程度上也消解了文章的價(jià)值。與楊善華、宋倩研究相似,饒靜、葉敬忠也探討了稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主性問題,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)從此前的“政權(quán)經(jīng)營者”蛻變?yōu)楝F(xiàn)在的“政權(quán)依附者”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能并沒有順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型[32]。

尤其值得重視的是,對取消農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村基層政權(quán)的研究,賀雪峰的觀察與把握更為到位。他認(rèn)為,取消農(nóng)業(yè)稅后,國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了重大變化。在取消農(nóng)業(yè)稅之前,基層政權(quán)的行為邏輯是收益最大化的邏輯;而取消農(nóng)業(yè)稅后則是風(fēng)險(xiǎn)最小化的邏輯,風(fēng)險(xiǎn)最小化的邏輯,就是形式上合理合法實(shí)質(zhì)上卻不管實(shí)際情況的官僚主義邏輯,就是不作為的邏輯,就是不出問題的邏輯,由此,取消農(nóng)業(yè)稅后的國家政策也應(yīng)該根據(jù)基層政權(quán)行為邏輯以及國家與農(nóng)民關(guān)系的變化來進(jìn)行設(shè)計(jì)[28]。他還進(jìn)一步從政治與治理兩個(gè)層面來分析稅費(fèi)改革的邏輯及其對鄉(xiāng)村治理的影響,從政治上來看,稅費(fèi)改革獲得了完全的成功,增強(qiáng)了國家在鄉(xiāng)村社會的合法性,而從治理層面來看,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)村干部為改革受到了很大損失,農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上遭受了可能高于來自中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收益的損失。因而,稅費(fèi)改革的政治邏輯與治理邏輯之間存在著巨大的張力,這種張力可能會使得鄉(xiāng)村治理遭遇新的困境[33]。另外,在其“鄉(xiāng)村體制改革系列評論”的6篇文章中,賀雪峰還對鄉(xiāng)村基層組織的性質(zhì)、功能定位和改革方向等提出了眾多獨(dú)到而精辟的論述。他通過對中國現(xiàn)代化變遷史的考察,指出鄉(xiāng)村基層組織的作用,認(rèn)為國家必須建立強(qiáng)有力的基層政權(quán)來應(yīng)對巨變中的鄉(xiāng)村社會。在他看來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的鄉(xiāng)土性使之從根本上區(qū)別于現(xiàn)代的科層制官僚體系,從而不必且難以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部建立專業(yè)化、規(guī)范化、分工嚴(yán)密的現(xiàn)代行政制度,而應(yīng)在正確理解農(nóng)村基層組織所面對的國家任務(wù)和特定鄉(xiāng)村社會性質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革,改革的核心不應(yīng)僅僅停留在形式上,而應(yīng)將舊形式賦予新內(nèi)容[22]。雖然賀雪峰并未明確提出在國家與社會關(guān)系框架下討論鄉(xiāng)村基層政權(quán),但是他的思考也基本上在這一理論框架內(nèi)進(jìn)行(國家與農(nóng)民關(guān)系)。其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的角色、性質(zhì)、行為邏輯的探討也是深入而別具新意的。美中不足的是,其相關(guān)的研究大多停留在宏觀層面,而缺少專門的、微觀的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯的細(xì)致解剖。

整體上看,學(xué)界關(guān)于后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究成果不僅數(shù)量少,而且多從宏觀視角進(jìn)行探討,即使偶爾獲得一些經(jīng)驗(yàn)材料,也是在經(jīng)驗(yàn)上“稍走即跳”,在缺乏對經(jīng)驗(yàn)的真切理解的前提下,便得出一系列宏大命題。在這方面,那些從財(cái)政制度變遷角度對后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行為邏輯進(jìn)行研究的成果表現(xiàn)得較為明顯。筆者認(rèn)為,盡管稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政影響頗大,甚至這種影響之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言是致命的;但是,如果僅僅從財(cái)政收入來源的變化而迅速推理、捕捉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行為邏輯變遷的片段,則難免失之偏頗。

三、討論與前瞻

上文在國家與社會關(guān)系理論框架下對1990年以來的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究成果進(jìn)行了梳理。整體上看,在國家與社會關(guān)系框架下展開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究,大多遵循著兩個(gè)學(xué)術(shù)傳統(tǒng),一是“結(jié)構(gòu)/制度”分析取向,二是“過程-事件”[34]分析法。前者注重從體制、結(jié)構(gòu)、制度的因素來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作邏輯,但因其靜態(tài)化、制度化的特征而遭人詬病;后者側(cè)重通過場景化的敘事來展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為邏輯,卻也因其“缺乏學(xué)術(shù)性”而為人們所批評。筆者認(rèn)為,研究方法本身并無優(yōu)劣之分,關(guān)鍵取決于研究者自身及所研究問題的需要,取其所長,補(bǔ)其所短。

概而言之,既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究主要存在著三個(gè)方面的不足:首先,這些研究大多都從某一個(gè)角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)展開研究,捕捉到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的某個(gè)側(cè)面,但這種理解卻因其略帶片面化的特征而難以獲得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色與行為邏輯的充分把握,使得學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部運(yùn)作邏輯)的認(rèn)識依然顯得比較模糊。其次,既有研究大多將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一個(gè)孤立的主體來展開研究,未能帶有整體的視野、將其放在鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)中進(jìn)行理解,從而難以確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)及其在鄉(xiāng)村社會的地位和角色。再次,已有研究較多地吸收、運(yùn)用國外的理論模式,這誠然極有利于研究的深入,但是它們往往容易走入另一個(gè)極端,即用中國的經(jīng)驗(yàn)去驗(yàn)證或者反證西方的某種理論,從而失去中國主位的理論關(guān)懷。如何充分吸收既有的各種理論模式,將其運(yùn)用于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究,是學(xué)界需要努力的方向之一。尤其需要注意的是,在采用這些分析框架和理論模型的同時(shí),應(yīng)該避免急切地用大理論、大話語來切割經(jīng)驗(yàn),或者簡單地用碎片化的經(jīng)驗(yàn)去驗(yàn)證某種理論。

盡管目前關(guān)于后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究成果較少,但是,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的深入及鄉(xiāng)村治理體制的重構(gòu),學(xué)界必將有越來越多的人將眼光投向其中。放眼未來的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究,可能有兩個(gè)方面的問題值得我們深入探討。

第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的定位與走向問題。隨著農(nóng)村綜合改革的推進(jìn),國家要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,以達(dá)到治理轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。但是,稅費(fèi)改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政權(quán)力受到嚴(yán)重?cái)D壓,其角色與行為邏輯也隨之發(fā)生改變。根據(jù)學(xué)界眾多學(xué)者的調(diào)查,稅費(fèi)改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)呈現(xiàn)出“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上的趨勢[31],干群關(guān)系日益松散。鄉(xiāng)村組織普遍陷入“不干事”“消極無為”的困境,其主要工作任務(wù)從以前的“收糧收款,刮宮引產(chǎn)”轉(zhuǎn)向迎接各種檢查、完成各種例行化、常規(guī)化的工作,也即是說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作呈現(xiàn)出“常規(guī)化”“官僚化”和“科層化”的趨勢。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色行為變化相伴隨的是,鄉(xiāng)村公共品供給與之前相比大大短缺,使得鄉(xiāng)村治理狀況面臨較為嚴(yán)峻的形勢。總結(jié)起來,稅費(fèi)改革因忽視治理邏輯而至少在以下兩個(gè)層面使得當(dāng)下鄉(xiāng)村社會治理狀況惡化:一方面,從財(cái)政上看,稅費(fèi)改革使得鄉(xiāng)村基層政權(quán)收入來源大大削減的同時(shí),也打擊了他們干事的動力、削弱了提供公共服務(wù)的資源基礎(chǔ);另一方面,由稅費(fèi)改革“倒逼”[30]而致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“消腫減肥”的同時(shí),也削弱了其執(zhí)政能力。換句話說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)這一“必不可有之惡”在喪失了“干壞事”的條件的同時(shí),也失去了為農(nóng)民“做好事”的動力和基礎(chǔ)。稅改后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并沒有按照改革者的設(shè)想那樣順利朝著公共服務(wù)型政府的方向轉(zhuǎn)變,治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn),而是被“做一天和尚撞一天鐘”的“懶人”邏輯所支配。由此,我們該如何看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一“去鄉(xiāng)土化”“科層化”的趨勢及其影響?該如何深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革以增強(qiáng)其執(zhí)政與服務(wù)能力?

第二,稅改以后國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的變化及其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的挑戰(zhàn)。在稅費(fèi)改革前,國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理鄉(xiāng)村社會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為國家與農(nóng)民關(guān)系的連接點(diǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅后,從表面上看來,國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入了以工哺農(nóng)階段,國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系由此前的汲取型過渡到給予型。但是,深入考察便可發(fā)現(xiàn),稅改后的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系并非如此簡單。一方面,稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)村社會干群關(guān)系松散化,作為國家力量在鄉(xiāng)村社會“代理人”的鄉(xiāng)村組織呈現(xiàn)出“懸浮型政權(quán)”[31]趨勢,國家權(quán)力似乎在退出鄉(xiāng)村。但另一方面,隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色與行為邏輯的變化,國家對鄉(xiāng)村社會采取的治理策略(或稱治理術(shù))、國家治理基層政權(quán)的方式也在發(fā)生變化。比如,國家出于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不信任而采取繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接對接農(nóng)戶的治理方式,典型的是糧食直補(bǔ)政策①2007年9月筆者趕赴河南扶溝縣農(nóng)村調(diào)研時(shí),了解到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)機(jī)服務(wù)、村莊道路建設(shè)等專項(xiàng)資金都不經(jīng)過鄉(xiāng)村組織,而是直接由縣里將農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款發(fā)到農(nóng)戶,或者由縣里組織施工隊(duì)到村里修路。詳見田先紅《稅改以后國家治理鄉(xiāng)村社會策略的變化》(未刊稿)。。如此一來,稅改后的國家權(quán)力不僅沒有退出鄉(xiāng)村社會,反而進(jìn)一步加強(qiáng)了對鄉(xiāng)村社會的滲透。國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會“此出彼進(jìn)”的態(tài)勢、國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的變化,不僅表明稅改以后國家與農(nóng)民的連接點(diǎn)發(fā)生了改變,而且使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著進(jìn)一步被邊緣化的情形。

總而言之,國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的變化不僅會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為邏輯,而且會波及到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),并型塑出后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征。如何在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行為邏輯變遷進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上,探討后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理體制,進(jìn)而提出有針對性的、切實(shí)可行的鄉(xiāng)村體制改革思路,將具有重大意義。基于此,筆者認(rèn)為,在國家與社會關(guān)系框架下展開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究仍然任重道遠(yuǎn),這一分析框架遠(yuǎn)未窮盡有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究的問題,因而依然具有較大的開拓空間。

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