■ 關(guān)國鋒/劉群利/馬龍泉

（黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院，哈爾濱 150090）

土地整理重大工程規(guī)劃編制若干問題研究
——以黑龍江省三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程為例

■ 關(guān)國鋒/劉群利/馬龍泉

（黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院，哈爾濱 150090）

研究目的：通過對三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程規(guī)劃編制中遇到問題的研究，為國內(nèi)同類區(qū)域開展土地整理重大工程規(guī)劃編制提供相應(yīng)的借鑒經(jīng)驗。研究方法：文獻資料法和實證分析法。研究結(jié)果：結(jié)合黑龍江省三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程規(guī)劃的編制工作，提出重大工程規(guī)劃編制的程序和重點注意的幾個問題。研究結(jié)論：做好重大工程規(guī)劃編制的同時，要處理好規(guī)劃和工程建設(shè)各個階段成果、區(qū)域國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃及環(huán)境保護之間的關(guān)系。

土地整理；重大工程；編制問題

土地整理重大工程是在全面分析土地整理基礎(chǔ)條件和土地整理潛力的基礎(chǔ)上，圍繞實現(xiàn)土地整理目標(biāo)和形成集聚規(guī)模效益，以落實或解決重大交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和流域開發(fā)整治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等國土整治活動中出現(xiàn)的土地利用問題為目的，通過集中投入規(guī)模化資金，采取規(guī)?；⒓谢耐恋卣砟Ｊ?，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，增加有效耕地面積，提高土地生產(chǎn)能力，改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活條件的大規(guī)模土地整理活動。土地整理重大工程規(guī)劃是確定土地整理重大工程的依據(jù)，是指導(dǎo)項目區(qū)項目布局和實施的綱領(lǐng)性文件，如何科學(xué)編制土地整理重大工程規(guī)劃，對于保證土地整理重大工程項目的選擇和實施都具有十分重要的意義。筆者剛剛參與了黑龍江省三江平原土地整理重大工程規(guī)劃及可行性研究的編制工作。以下結(jié)合工作中的體會，談一談開展規(guī)劃編制注意的幾個問題。

1 編制和實施土地整理重大工程的重要意義

一是確保國家18億畝耕地紅線，保證國家糧食安全的需要。近幾年國家相繼批準(zhǔn)了吉林、新疆等省區(qū)的土地整理重大工程建設(shè)，通過工程建設(shè)將有助于解決區(qū)域土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的問題，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量和糧食綜合生產(chǎn)能力，對確保國家18億畝耕地紅線，實現(xiàn)區(qū)域糧食產(chǎn)能建設(shè)目標(biāo)，保證國家糧食安全都是十分重要和必要的。二是貫徹落實國家關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題的有關(guān)文件精神。近年來，國家出臺了一系列關(guān)于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新政策。土地整理重大工程的確定和編制是緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的有關(guān)文件精神，以“增地、增糧、增收”和加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)為主要目標(biāo)，是貫徹《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》的具體行動。三是改善區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的需要。土地整理重大工程是以解決整治活動中出現(xiàn)的土地利用問題為目的，開展的規(guī)?；恋卣砘顒?。工程建設(shè)將對改善區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和土地生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

2 重大工程規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

2.1 重大工程選定

土地整理重大工程的選定是工程編制的第一關(guān)，工程選定直接關(guān)系到后期能否成功立項。工程前期選定中，要嚴(yán)格堅持以下幾條原則：一是區(qū)域內(nèi)地形、地貌等自然條件的相對一致性原則，在三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程的控制范圍是以三江平原東部地區(qū)黑龍江、烏蘇里江和興凱湖沿岸起伏不大的平原區(qū)丘陵區(qū)為主，工程建設(shè)范圍主要以集中連片的平緩的平原為主；二是工程建設(shè)區(qū)內(nèi)要具備一定的基礎(chǔ)設(shè)施條件，在三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程區(qū)的選定階段，充分考慮了與工程建設(shè)相關(guān)的水利、電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的狀況，并結(jié)合了區(qū)內(nèi)已建設(shè)和規(guī)劃建設(shè)的14個灌區(qū)水利工程布局及輻射范圍基礎(chǔ)上確定的；三是區(qū)域內(nèi)耕地面積比重大，具有一定的土地整理新增耕地潛力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)潛力，三江平原區(qū)土地整理重大工程建設(shè)區(qū)內(nèi)主導(dǎo)地類為耕地，土地整理新增耕地潛力較大，符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；四是工程區(qū)內(nèi)土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有亟需通過規(guī)模化土地整理建設(shè)解決的實質(zhì)性問題，如三江平原土地整理重大工程建設(shè)的重點是解決區(qū)域規(guī)模化水田整理建設(shè)的水資源問題；五是工程建設(shè)環(huán)境影響較小，工程建設(shè)中、建設(shè)后要有利于改善土地生態(tài)環(huán)境，將對生態(tài)環(huán)境的影響原則上控制在國家相關(guān)規(guī)定范圍內(nèi)。

2.2 重大工程編制的主要內(nèi)容

土地整理重大工程建設(shè)從前期準(zhǔn)備到設(shè)計施工是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，以三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程為例，該工程是基于當(dāng)?shù)馗睾髠滟Y源和地表水資源豐富這一優(yōu)勢條件，以區(qū)域已建成的灌區(qū)骨干工程為基礎(chǔ)，開展以實施旱改水和水田治理為主的土地整理。圍繞工程的建設(shè)，規(guī)劃編制主要開展以下幾方面工作。

2.2.1 區(qū)域土地資源現(xiàn)狀調(diào)查與評價分析

為提高規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢性，要充分利用土地利用現(xiàn)狀更新數(shù)據(jù)庫、二次調(diào)查數(shù)據(jù)等最新的土地現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)資料和圖件，對不確定和存在爭議的區(qū)域采用遙感技術(shù)手段并結(jié)合實地補充測量等方式進行補充調(diào)查。通過調(diào)查掌握區(qū)域真實的土地利用狀況和分布情況，并在此基礎(chǔ)上制作準(zhǔn)確的區(qū)域土地利用現(xiàn)狀圖。

2.2.2 規(guī)劃區(qū)土地整理潛力調(diào)查、分析和評價

重點開展耕地后備資源的調(diào)查評價工作，評價宜耕土地資源數(shù)量、質(zhì)量和分布情況。結(jié)合水利部門的水利工程建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)部門規(guī)劃，評價宜耕土地中適宜發(fā)展水田的土地面積，評價現(xiàn)有耕地中宜旱改水的耕地面積及分布。

2.2.3 規(guī)劃區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)潛力調(diào)查、分析和評價

對工程建設(shè)區(qū)內(nèi)與土地整理相關(guān)的各項基礎(chǔ)工程的基本情況做逐一調(diào)查，并結(jié)合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和工程建設(shè)的實際需要，分析和評價區(qū)域內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀及潛力。

2.2.4 規(guī)劃目標(biāo)及規(guī)劃各項指標(biāo)的制定

在采取科學(xué)合理的方法對規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地整理潛力調(diào)查研究和分析的基礎(chǔ)上，綜合分析區(qū)域自然社會經(jīng)濟條件、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等內(nèi)容，確定規(guī)劃土地整理總體目標(biāo)，并確定新增耕地、改擴建和新建水利、道路、防護林帶等設(shè)施以及增產(chǎn)、增收等方面的具體目標(biāo)。

2.2.5 土地整理重大工程分區(qū)

全面分析土地整理重大工程區(qū)內(nèi)自然狀況、社會經(jīng)濟狀況、土地利用狀況、土地整理潛力、土地整理配套基礎(chǔ)設(shè)施等條件的區(qū)域差異性和一致性，考慮工程實施屬地化和區(qū)域化的特點，根據(jù)實際需要劃分重大工程分區(qū)和整理區(qū)片。

2.2.6 重大工程建設(shè)內(nèi)容及分區(qū)建設(shè)任務(wù)安排

安排工程各項具體建設(shè)內(nèi)容，確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確各分區(qū)的建設(shè)任務(wù)，并按照劃分的各整理區(qū)片，安排土地平整、農(nóng)田水利、道路、防護林帶等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體方案。

2.2.7 重大工程實施的資金預(yù)算和效益評估

在工程預(yù)算階段，選取典型整理項目備選片，采取典型區(qū)擴大法確定工程區(qū)內(nèi)不同區(qū)域土地整理建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)域、分類、分項估算完成本重大工程需投入資金額度，并對資金進行年度和項目安排。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合工程建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，估算工程實施的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

2.2.8 規(guī)劃區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整方案

土地整理過程中難免出現(xiàn)田塊調(diào)整、占用耕地等情況，需要對部分變化地類的權(quán)屬進行調(diào)整，要針對因工程建設(shè)而產(chǎn)生的地類變化、調(diào)整，制定切實可行的土地權(quán)屬調(diào)整方案。

2.2.9 制定規(guī)劃實施的保障措施

以規(guī)劃為依據(jù)，明確規(guī)劃實施的步驟、重點、時序、階段目標(biāo)等，并提出實施規(guī)劃的各項保障措施。

3 編制土地整理重大工程的程序

3.1 準(zhǔn)備工作

主要做好以下幾項工作：一是為了強化領(lǐng)導(dǎo)和高質(zhì)量地完成土地整理重大區(qū)域工程規(guī)劃的編制工作，由省級主管部門牽頭成立工程規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組、專家咨詢組和方案編制課題組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系，解決編制中的重大問題，審查具體方案，咨詢編制中的關(guān)鍵技術(shù)問題以及具體開展編制。二是制定方案編制的工作方案和技術(shù)方案，明確規(guī)劃方案編制的指導(dǎo)思想和原則、編制依據(jù)、內(nèi)容與方法、技術(shù)路線和成果要求等內(nèi)容；三是落實各項經(jīng)費，宣傳動員，做好初步選定范圍內(nèi)的各地政府及群眾的宣傳工作；四是廣泛調(diào)研收集整理區(qū)內(nèi)與整理工程建設(shè)有關(guān)的數(shù)據(jù)、圖件、文字報告資料，并根據(jù)實際需要開展補充調(diào)查。

3.2 專題研究階段

這一階段，要有針對性地進行土地整理潛力等問題的研究，并對野外調(diào)查的項目備選片進行整理歸納，編寫項目的說明及分析材料。通過上述工作，對所轄區(qū)域的待整理土地資源狀況、土地資源的優(yōu)勢與潛力、規(guī)劃期內(nèi)可實現(xiàn)的土地整理潛力、供需狀況作出準(zhǔn)確的評估，明確基本農(nóng)田整理的主要問題和應(yīng)采取的方針與對策。

3.3 編制階段

一是明確編制的總體思路。土地整理重大工程規(guī)劃的主要思路是：分區(qū)控制、逐級控制、逐級細(xì)化。按照這一思路，三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程規(guī)劃按照四個層次對工程進行安排。首先，為了保證工程的順利實施，在確保不打破鄉(xiāng)級行政界線的基礎(chǔ)上劃定工程區(qū)；然后，考慮到工程涉及范圍大，區(qū)域內(nèi)部具有一定的差異性，結(jié)合工程建設(shè)過程中地表水引水水源、地形地貌以及行政權(quán)屬等因素，在工程區(qū)基礎(chǔ)上劃定分工程區(qū)；之后，在此基礎(chǔ)上分別結(jié)合灌區(qū)配套、耕地集中連片程度和整理潛力等因素，劃定整理區(qū)片；最后一個層次是結(jié)合實地調(diào)查踏勘資料劃定若干個土地整理項目備選片，規(guī)劃工程量和資金最終落實到具體實施的項目中。

二是關(guān)于規(guī)劃的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。為確保規(guī)劃方案更科學(xué)可行，更具有針對性和可操作性，在工程建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的選定中，采用先專題研究后確定方案的思路，在開展前期專題研究基礎(chǔ)上，以土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃確定的目標(biāo)和布局為依據(jù)，結(jié)合規(guī)劃區(qū)內(nèi)各縣、分局待開發(fā)整理土地資源及其分布情況，確定工程整理的備選方案，并結(jié)合不同工程區(qū)內(nèi)群眾的建議，經(jīng)過專家反復(fù)論證，確定工程建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的推薦方案。在方案的編制過程中，注重土地整理與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合配套設(shè)施建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃相結(jié)合，并重點針對黑龍江省土地整理的實際問題，確定相應(yīng)的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

三是重大工程投資量及投資估算。重大工程建設(shè)的工程量和投資測算是否準(zhǔn)確將決定工程建設(shè)能否按預(yù)期的建設(shè)方案進行，達到預(yù)計的標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到重大工程建設(shè)面積大、涉及區(qū)域廣，如對每一工程分區(qū)內(nèi)的項目備選片進行全面詳細(xì)的設(shè)計難度很大，在規(guī)劃階段也沒有必要。在三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程規(guī)劃編制中，我們采用了典型區(qū)擴大的方法，首先，測算典型項目單位面積的投資量。工程區(qū)內(nèi)選取了十二個典型區(qū)片，分別測算出典型項目的單位面積的投資量；然后根據(jù)典型項目與規(guī)劃確定的各個項目在地形、地貌、基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路）、交通條件、物價水平、勞動力價格等方面的差異，對項目單位面積的投資進行修正，再根據(jù)項目的規(guī)模計算出的項目投資量推算出工程的總投資。然后結(jié)合典型區(qū)工程量和工程估算，再根據(jù)典型區(qū)的結(jié)果推算出擴大典型區(qū)的工程量和工程估算。

3.4 評審及報批階段

規(guī)劃方案及圖件編制完成后，報請省人民政府審查、修改、完善后，報送國土資源部審查批準(zhǔn)。

4 建議注意的幾個問題

一要處理好土地整理重大工程規(guī)劃和工程建設(shè)的各階段研究內(nèi)容之間的關(guān)系。土地整理重大工程規(guī)劃主要目的在于從宏觀層面確定規(guī)劃重大工程的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和資金安排等內(nèi)容，要與工程建設(shè)的總可行性研究、工程建設(shè)實施方案、年度實施方案和單體備選項目的可行性研究和規(guī)劃設(shè)計有所區(qū)別；工程總可行性研究是在宏觀層面對工程規(guī)劃方案的可行性進行研究；實施方案和年度實施方案是對具體項目的計劃和安排，而單體項目的可行性研究和設(shè)計是為工程具體項目的實施服務(wù)的。

二要處理好項目規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)部門規(guī)劃之間的關(guān)系。土地整理重大工程建與單體整理項目的最大不同之處就在于工程范圍大、工程實施的聚集效益明顯，工程規(guī)劃和實施中要充分做好與工程區(qū)范圍內(nèi)所涉及的縣市的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，要把工程建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體目標(biāo)相銜接，與社會主義新農(nóng)村建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、骨干水利工程建設(shè)項目、防護林建設(shè)項目、電網(wǎng)工程等做好銜接，將這些資金與重大工程資金相整合，形成合力，以達到對區(qū)域農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的全面改善和提高的目的。

三要處理好工程規(guī)劃與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系。重大工程建設(shè)項目實施周期長，建設(shè)范圍廣，工程量大，難免對工程區(qū)及周邊區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，因此工程的具體建設(shè)范圍的劃定，建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的確定都要處理好與區(qū)域環(huán)境保護的關(guān)系，對不可避讓的區(qū)域的環(huán)境影響問題，要科學(xué)地開展環(huán)境影響評價，確保規(guī)劃工程實施中、實施后對生態(tài)環(huán)境的影響控制在環(huán)境可承載能力的范圍內(nèi)。

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F301.23(235)

B

1672-6995(2010)05-0031-04應(yīng)

2010-03-03

關(guān)國鋒(1978-），男（錫伯族），黑龍江省雙城市人，黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院工程師，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)在職碩士研究生，主要研究方向為土地利用規(guī)劃。