■ 廖西蒙/彭友云/楊志剛
( 1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局武漢地質(zhì)調(diào)查中心, 武漢 430223;2.湖南地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局,長(zhǎng)沙 410011)
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是受托審計(jì),由審計(jì)實(shí)施部門(mén)受干部管理監(jiān)督部門(mén)或國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)委托獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是內(nèi)部審計(jì),對(duì)于地勘單位來(lái)說(shuō),無(wú)論是屬地化前還是屬地化后,地勘單位領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督仍然由上級(jí)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行,地勘單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基本上由其上級(jí)主管機(jī)關(guān)的審計(jì)部門(mén)直接組織實(shí)施。隨著改革的進(jìn)一步深化和發(fā)展,地勘單位已不再是單元經(jīng)濟(jì)模式,而是向多元經(jīng)濟(jì)模式逐漸轉(zhuǎn)變,地勘單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)型與發(fā)展。本文試圖通過(guò)分析地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題,探求地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展方向,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為地勘單位增加價(jià)值。
我國(guó)從1984年開(kāi)始對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。1986年底審計(jì)署制定下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展廠長(zhǎng)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的通知》,隨著國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和發(fā)展,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容有了長(zhǎng)足的發(fā)展,1999年由審計(jì)署頒布實(shí)施了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》,分別對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任及審計(jì)進(jìn)行了規(guī)定。國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2004年和2006年分別頒布了《中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理暫行辦法》及《中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》,從此中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開(kāi)始邁入了規(guī)范化的發(fā)展道路。2008年4月16日,國(guó)務(wù)院法治辦會(huì)同國(guó)家審計(jì)署就《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》廣泛征求意見(jiàn),表明經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開(kāi)始邁入了法制化、機(jī)制化以及完善權(quán)力制約機(jī)制的道路。
地勘單位在二十世紀(jì)八十年代中期開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),主要是為了適應(yīng)評(píng)價(jià)地勘單位經(jīng)營(yíng)承包者的責(zé)任、兌現(xiàn)承包集團(tuán)獎(jiǎng)勵(lì)的需要,這一時(shí)期以財(cái)務(wù)為主要審計(jì)內(nèi)容,即主要針對(duì)財(cái)務(wù)事項(xiàng)與財(cái)務(wù)成果的驗(yàn)證;地勘單位屬地化經(jīng)營(yíng)后,管理機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式發(fā)生了變化,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)資源、審計(jì)形式、審計(jì)范圍、審計(jì)成果的運(yùn)用等方面都呈現(xiàn)出與地勘單位的管理方式相適應(yīng)的特征。
地勘單位內(nèi)部審計(jì)人員的現(xiàn)狀是“兼職多,專(zhuān)職少,專(zhuān)門(mén)人才缺”,審計(jì)業(yè)務(wù)建設(shè)“臨陣磨槍多,平時(shí)燒香少”,內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置“合署辦公多,獨(dú)立機(jī)構(gòu)少”,內(nèi)部審計(jì)的作用是“領(lǐng)導(dǎo)重視少,對(duì)成果認(rèn)識(shí)不多”,而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的“受托”性質(zhì),也在一定程度上限制了地勘單位審計(jì)功能的發(fā)揮。因此,地勘單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理和審計(jì)實(shí)施辦法等方面的制度建設(shè)大多缺失,其工作實(shí)施也主要依賴于其上級(jí)主管機(jī)關(guān)的審計(jì)部門(mén)。
根據(jù)干部監(jiān)督管理工作的需要和發(fā)展,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展為離任審計(jì)和任中審計(jì)兩種形式。但是,隨著對(duì)地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任制以“一年一定目標(biāo),次年考核兌現(xiàn)”的方式逐漸推行以來(lái),地勘單位任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用漸漸被弱化。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形式上,以離任審計(jì)中的“先離后審”為主,任中審計(jì)開(kāi)展較少,有些地勘單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人在領(lǐng)導(dǎo)崗位上工作十多年,從未接受過(guò)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在審計(jì)實(shí)施主體上,主要是以上級(jí)主管機(jī)關(guān)的審計(jì)部門(mén)接受組織人事部門(mén)委托,對(duì)地勘單位主要負(fù)責(zé)人實(shí)施審計(jì),而外部審計(jì)單位實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)較少。
目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的主要內(nèi)容大多以財(cái)務(wù)為主,主要是對(duì)“一把手”任職期間的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、效益性,以及財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的合法性進(jìn)行的審計(jì),側(cè)重于對(duì)單位發(fā)展過(guò)去一段時(shí)間經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和經(jīng)營(yíng)成果的總結(jié)和評(píng)價(jià),對(duì)地勘單位未來(lái)潛在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、各項(xiàng)管理制度的不完善、內(nèi)部控制實(shí)施措施的缺陷等有關(guān)地勘單位長(zhǎng)遠(yuǎn)和持續(xù)發(fā)展方面的審計(jì)關(guān)注少。
局級(jí)審計(jì)體系以監(jiān)督地勘單位“一把手”為主,其制度建設(shè)和工作實(shí)施程序等基本已成體系。但是,對(duì)地勘單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系尚未建立,審計(jì)開(kāi)展項(xiàng)目少,內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織分立、合并、撤消、關(guān)閉等,或者內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)人變更、或者內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)異常時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)缺乏,使地勘單位內(nèi)部因經(jīng)濟(jì)責(zé)任不清而遭受了一定程度的經(jīng)濟(jì)損失。
目前地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)大多都是在領(lǐng)導(dǎo)干部換屆換崗后進(jìn)行的,往往都是“先離任后審計(jì)”,人事組織任用在前,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行在后,用人與審計(jì)脫節(jié),審計(jì)結(jié)果應(yīng)用滯后,這種現(xiàn)象削弱了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督職能,也削弱了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的權(quán)威性,并降低了被審計(jì)單位對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“促進(jìn)單位內(nèi)部治理”和“增加價(jià)值”作用的認(rèn)識(shí)程度,使被審計(jì)單位疏忽整改審計(jì)報(bào)告中指出的問(wèn)題,對(duì)報(bào)告提出的建議采納流于形式。
1999年,審計(jì)署頒布實(shí)施的《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》的第十八條規(guī)定“實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),參照國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定執(zhí)行”。經(jīng)過(guò)十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的已不僅僅只停留在“摸家底,查財(cái)務(wù),劃責(zé)任”的事后審計(jì)上,而應(yīng)該隨著地勘單位面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,逐漸向“摸家底,促治理,增價(jià)值”的事中審計(jì)方向發(fā)展,具體體現(xiàn)在以下方面:
(1)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)由局一級(jí)審計(jì)體系建設(shè),向局、隊(duì)兩級(jí)審計(jì)體系建設(shè)方向發(fā)展。地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系可以按照“局”與“隊(duì)”的隸屬管理關(guān)系,建立“局”、“隊(duì)”兩級(jí)審計(jì)體系,并在其體系范圍內(nèi)劃定各自應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)審計(jì)職責(zé)和可行使的權(quán)限,并將局、隊(duì)兩級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作以審計(jì)制度的形式加以規(guī)范和明確,這樣既可以在實(shí)施審計(jì)時(shí)有“法”可依,也可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重視,還可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)手段,對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督,促進(jìn)單位發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(2)審計(jì)內(nèi)容應(yīng)由審財(cái)務(wù),向?qū)徹?cái)務(wù)、審管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制和價(jià)值增值方向發(fā)展。一定時(shí)點(diǎn)上的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的反應(yīng)往往具有滯后性,而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)成果和經(jīng)營(yíng)結(jié)果中潛在的風(fēng)險(xiǎn)卻又不是在某一時(shí)點(diǎn)形成的,而是單位內(nèi)部管理機(jī)制、內(nèi)部控制措施缺陷,經(jīng)過(guò)一定的會(huì)計(jì)期間的量變逐漸累計(jì)爆發(fā)出來(lái)的;一個(gè)單位的“一把手”在完善單位治理、健全內(nèi)部控制和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理方面所做的工作,較其實(shí)現(xiàn)的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī),對(duì)單位成長(zhǎng)與發(fā)展的作用更重大,意義更重要。因此,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除了對(duì)地勘單位財(cái)務(wù)資產(chǎn)、負(fù)債和經(jīng)營(yíng)成果的真實(shí)性、財(cái)務(wù)收支的合規(guī)性,以及資產(chǎn)質(zhì)量的變動(dòng)狀況進(jìn)行審計(jì)外,還應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注地勘單位內(nèi)部的管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量、價(jià)值增值與未來(lái)發(fā)展能力等方面的問(wèn)題。
(3)審計(jì)形式應(yīng)由任后審計(jì),向任中和任后審計(jì)相結(jié)合,由審結(jié)果向?qū)忂^(guò)程方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)考核和其他審計(jì)所不能替代的作用,其關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間,每個(gè)年度的持續(xù)經(jīng)營(yíng)以及持續(xù)經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)成果的真實(shí)性,經(jīng)營(yíng)績(jī)效變動(dòng)情況,財(cái)務(wù)收支核算合規(guī)性,資產(chǎn)質(zhì)量變動(dòng)情況,經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和重大經(jīng)營(yíng)決策的合理性和風(fēng)險(xiǎn)性,執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)情況等內(nèi)容,因此,與其他審計(jì)相比,更能夠發(fā)現(xiàn)單位管理過(guò)程中追逐短期利益的行為和潛在的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期的地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)告訴我們,經(jīng)營(yíng)者任期內(nèi)的動(dòng)機(jī),及對(duì)地勘單位實(shí)施控制機(jī)制形成的內(nèi)部管理文化的過(guò)程,往往比其在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的任期經(jīng)營(yíng)結(jié)果對(duì)單位后期的影響作用更加重大,尤其是那些既無(wú)法用數(shù)量指標(biāo)來(lái)衡量和披露的事件,對(duì)單位發(fā)展造成的影響,很可能是在任職期結(jié)束后才會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。因此,選擇合理的持續(xù)經(jīng)營(yíng)年度開(kāi)展地勘單位任中審計(jì),開(kāi)展重大財(cái)務(wù)異常情況的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì),重視地勘單位領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程的審計(jì),能更好地監(jiān)督并促進(jìn)地勘單位領(lǐng)導(dǎo)者在其任期之內(nèi)選擇正確的動(dòng)機(jī),提高單位管理,促進(jìn)隊(duì)伍組織文化的建設(shè)和完善。
(4)審計(jì)對(duì)象應(yīng)由審單位負(fù)責(zé)人,向?qū)弳挝回?fù)責(zé)人、內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)者方向發(fā)展。地勘單位作為一個(gè)跨多種行業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)綜合體,在對(duì)其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織的管理形式上,大多采用承包經(jīng)營(yíng)的方式,其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人,按照單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的規(guī)定要求完成相應(yīng)的任務(wù),享有“擔(dān)任特定職務(wù)管理運(yùn)用國(guó)有資源和國(guó)有資本”的權(quán)利,并履行“從事有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)”,因此,把地勘單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)人和承包經(jīng)營(yíng)者納入隊(duì)級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系中,對(duì)其任期內(nèi)或承包經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制目標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)地勘單位的貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià),將有利于落實(shí)內(nèi)部承包責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,理順單位內(nèi)部的管理關(guān)系,促進(jìn)單位內(nèi)部逐漸形成一種自覺(jué)的“責(zé)任”文化氛圍。
(5)審計(jì)技術(shù)和方法應(yīng)由常用技術(shù)方法,向常用技術(shù)方法、問(wèn)卷調(diào)查、定量測(cè)評(píng)、信息自動(dòng)化處理方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、綜合性和規(guī)范性都很強(qiáng)的工作,不僅要對(duì)審計(jì)對(duì)象的工作成果和業(yè)績(jī)給予客觀評(píng)價(jià),也要反映存在問(wèn)題;地勘單位已成為跨多種行業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)綜合體,其影響審計(jì)評(píng)價(jià)的因素不同于一般單位。因此,為了更好地發(fā)現(xiàn)潛在的管理問(wèn)題和控制風(fēng)險(xiǎn),地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除了采用常規(guī)的審計(jì)方法外,還要針對(duì)地勘單位的不同特點(diǎn)和審計(jì)環(huán)境,采用訪談、問(wèn)卷調(diào)查、意見(jiàn)信箱、定量測(cè)評(píng)等形式,向有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行審計(jì)調(diào)查;針對(duì)任期年限長(zhǎng),內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)濟(jì)組織多,審計(jì)數(shù)據(jù)信息量大的特點(diǎn),開(kāi)發(fā)與會(huì)計(jì)信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享的信息自動(dòng)化處理軟件;針對(duì)財(cái)務(wù)管理過(guò)程開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)分析測(cè)試模塊,針對(duì)內(nèi)部控制和治理,開(kāi)發(fā)內(nèi)部控制定性分析測(cè)試模塊,以及風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試定量分析模塊等計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù),有利于提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效率,降低經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。
(6)審計(jì)成果的使用應(yīng)由上級(jí)干部監(jiān)管部門(mén),向被審計(jì)單位和上級(jí)機(jī)關(guān)的干部監(jiān)管部門(mén)、業(yè)績(jī)考評(píng)部門(mén)、財(cái)務(wù)主管部門(mén)、行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)并重使用方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是“一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)”;其審計(jì)宗旨是“增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)”,促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和持續(xù)發(fā)展,其成果也是通過(guò)“系統(tǒng)、規(guī)范”的方法測(cè)試,針對(duì)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理、控制機(jī)制和治理程序的效果進(jìn)行評(píng)價(jià),針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制機(jī)制和治理程序中存在的問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議,因此,對(duì)地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果使用部門(mén),除了干部監(jiān)管部門(mén)作為對(duì)干部任用監(jiān)督依據(jù)之一外,考核評(píng)價(jià)部門(mén)應(yīng)運(yùn)用審計(jì)成果考核責(zé)任目標(biāo)和業(yè)績(jī)、兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)和處罰,改進(jìn)考核體系,加強(qiáng)責(zé)任管理,促進(jìn)正確的政績(jī)觀的樹(shù)立等;財(cái)務(wù)主管部門(mén)應(yīng)運(yùn)用審計(jì)成果促進(jìn)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作建設(shè),了解財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理中的不足,促進(jìn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程監(jiān)督;行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)應(yīng)運(yùn)用審計(jì)成果改善行業(yè)管理機(jī)制,調(diào)整指導(dǎo)行業(yè)建設(shè)和行業(yè)發(fā)展方向;地勘單位應(yīng)運(yùn)用審計(jì)成果中的意見(jiàn)和建議,自我反省,促進(jìn)改善今后期間的內(nèi)部控制,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長(zhǎng)。
總之,地勘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在實(shí)現(xiàn)以上六個(gè)方向的轉(zhuǎn)變和發(fā)展的同時(shí),應(yīng)該在甄別效益審計(jì)、年度財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)資源的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)與各部門(mén)數(shù)據(jù)的共享,并且加強(qiáng)與被審計(jì)單位的協(xié)調(diào)溝通、和諧發(fā)展,與其他審計(jì)成果的使用部門(mén)共同協(xié)調(diào)處理業(yè)務(wù),才能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的影響力和威懾力,促進(jìn)廣大干部自覺(jué)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督。
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