劉 毅

(中央社會(huì)主義學(xué)院,北京 100081)

從抽象意義上講,行政是指國(guó)家政務(wù)的管理。這個(gè)概念可以從廣義和狹義兩個(gè)方面去理解:從廣義上說(shuō),是指國(guó)家各行政系統(tǒng)的管理;從狹義上說(shuō),是指政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理。本文是從狹義角度來(lái)研究行政改革的,具體說(shuō)來(lái),是以社會(huì)轉(zhuǎn)型為背景,從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,政府的管理如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型的需要而實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化的管理。

中國(guó)和俄羅斯,由于實(shí)行的社會(huì)制度不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)也不同,因此,行政改革的過(guò)程、理念和方式表現(xiàn)出明顯的各自的特征。研究中、俄行政改革的這些特征,對(duì)于行政管理理論和實(shí)踐的發(fā)展有著重要的意義。

一、行政改革過(guò)程特征的理論分析

從中俄兩國(guó)行政改革過(guò)程的特征來(lái)看,俄羅斯可以概括為從激進(jìn)到緩慢推進(jìn);中國(guó)可以概括為從漸進(jìn)到穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)俄羅斯行政改革的背景分析

蘇聯(lián)解體后,俄羅斯的社會(huì)性質(zhì)發(fā)生了根本的變化。如何重建國(guó)家權(quán)力,恢復(fù)俄羅斯的大國(guó)地位,是行政改革的核心問(wèn)題。俄羅斯整個(gè)行政改革分為兩個(gè)大的時(shí)期,即葉利欽時(shí)期和普京時(shí)期。

從 1991年葉利欽當(dāng)選俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng),到 1993年 12月 12日俄羅斯全民公決通過(guò)新憲法,這是激進(jìn)改革時(shí)期,也是激烈的動(dòng)蕩時(shí)期。蘇聯(lián)解體后,俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)與最高蘇維埃之間就改革蘇維埃機(jī)制、建立新的國(guó)家權(quán)力體系等問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論,并發(fā)展為嚴(yán)重的政治對(duì)抗。1993年 10月,葉利欽動(dòng)用武力,廢除了俄羅斯民選的第一屆人民代表大會(huì),徹底取消了蘇聯(lián)時(shí)期建立起來(lái)的蘇維埃制度。1993年 10月 1日和 11日,葉利欽以總統(tǒng)令的形式分別簽署并頒布了《1993年俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議國(guó)家杜馬代表選舉條例》和《1993年俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議聯(lián)邦委員會(huì)選舉條例》。兩院代表選舉條例對(duì)俄羅斯國(guó)家代表權(quán)力機(jī)關(guān)的構(gòu)成、選舉的方式和程序等都作出了新的規(guī)定,成為 1993年俄羅斯國(guó)家代表機(jī)關(guān)選舉的基礎(chǔ)。根據(jù)兩院選舉條例,新的俄羅斯國(guó)家代表機(jī)關(guān)——聯(lián)邦會(huì)議(俄羅斯聯(lián)邦議會(huì))將由國(guó)家杜馬 (下院)和聯(lián)邦委員會(huì) (上院)兩院組成。國(guó)家杜馬代表共 450名,其中225名代表按單名制 (全國(guó)劃分為 225個(gè)選區(qū),1個(gè)選區(qū)選舉 1名代表)方式與多數(shù)代表制 (獲相對(duì)多數(shù)選票的候選人當(dāng)選)原則由選民直接選舉產(chǎn)生,另外225名代表則在全聯(lián)邦范圍內(nèi)從參加競(jìng)選并獲得 5%以上選票的選舉聯(lián)合組織和選舉聯(lián)盟中,根據(jù)其獲得選票的多少,按比例選出;聯(lián)邦委員會(huì)從 89個(gè)聯(lián)邦主體中按多數(shù)制原則各選出 2名代表,共由 178名代表組成。需要說(shuō)明的是,在 1993年 10月 1日公布的《俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)邦會(huì)議國(guó)家杜馬代表選舉條例》前十天,正當(dāng)兩大權(quán)力機(jī)關(guān)斗爭(zhēng)最激烈的時(shí)候,即 1993年9月 21日,葉利欽曾發(fā)布過(guò)一項(xiàng)有關(guān)《1993年俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)邦會(huì)議聯(lián)邦委員會(huì)選舉條例》的命令,決定于1993年 12月 11日至 12日選舉俄羅斯聯(lián)邦新的立法機(jī)構(gòu)——俄羅斯聯(lián)邦大會(huì)。該條例規(guī)定,國(guó)家杜馬代表將由 400人組成,其中,270人在單名制選區(qū)中按“傳統(tǒng)的”多數(shù)代表制選出,另外 130人在全聯(lián)邦選區(qū)中按比例代表制選出。在單名制選區(qū)中,選民倡議小組和選舉聯(lián)合組織均有權(quán)提名代表候選人。然而,在 10月 1日重新發(fā)布的國(guó)家杜馬代表選舉條例中,對(duì)有關(guān)代表人數(shù)的設(shè)置與選舉方式等內(nèi)容又作了很大修改。首先,將國(guó)家杜馬代表的數(shù)量增加到 450人,同時(shí)擴(kuò)大了按比例代表制選舉的代表數(shù)額,與單名制選區(qū)內(nèi)按多數(shù)代表制選舉的代表數(shù)額同為 225個(gè)。用條例制定者的話說(shuō),確定這種國(guó)家杜馬代表選舉方式的目的是,為了“給予每個(gè)代表候選人與選舉聯(lián)合組織以平等機(jī)會(huì),并充分反應(yīng)選民的意志”。然而,從十天之內(nèi)兩次頒布選舉條例這一點(diǎn)來(lái)看,條例的制定者們最初對(duì)杜馬選舉的方式并沒(méi)有一個(gè)非常明確的方案。應(yīng)該說(shuō),俄羅斯新議會(huì)與舊的蘇維埃體制既有根本區(qū)別,又有著某種聯(lián)系。新議會(huì)廢除了蘇維埃體制中的一黨領(lǐng)導(dǎo)與議行合一,代之以體現(xiàn)議會(huì)民主思想的多黨制與三權(quán)分立,但包含在蘇維埃體制中的廣泛代表性原則也決定著未來(lái)俄羅斯議會(huì)體制的發(fā)展在注重黨派利益的同時(shí),也要兼顧選民的意愿。因此,作為議會(huì)選舉體制的主要內(nèi)容,1993年杜馬代表選舉條例中第一次提出了建立“混合式代表選舉體制”的主張,并很快將其付諸實(shí)施,運(yùn)用于第一屆國(guó)家杜馬的選舉。

1993年 12月,新憲法通過(guò)后,俄羅斯逐步拋棄了激進(jìn)改革的路線,走上了緩慢推進(jìn)改革的道路。這種改革的基本特征,就是在現(xiàn)有的制度框架內(nèi),調(diào)整政府職能,建立公務(wù)員制度,實(shí)行社會(huì)和解政策。

(二)中國(guó)行政改革過(guò)程

進(jìn)入新時(shí)期,中國(guó)的行政改革可以劃分為兩個(gè)大的階段:

一是“改革開(kāi)放”初期的政府機(jī)構(gòu)改革。這一時(shí)期,從 1978年黨的十一屆三中全會(huì)至 1992年黨的十四大之前。這個(gè)時(shí)期的行政改革,主要是適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的形勢(shì),改革國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制,大幅度精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),實(shí)行干部離退休制度等。

二是黨的十四大之后至今。這個(gè)時(shí)期的行政改革,主要是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,深化管理體制改革。例如,1993年政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過(guò)改革,國(guó)務(wù)院原有部委 42個(gè),調(diào)整為 41個(gè);原有直屬機(jī)構(gòu) 19個(gè),調(diào)整為 13個(gè);原有辦事機(jī)構(gòu) 9個(gè),調(diào)整為 5個(gè);國(guó)家局仍設(shè) 15個(gè);國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政編制總計(jì) 48000余人,按 20%精簡(jiǎn)。又例如,1998年的政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革,國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由 40個(gè)減至 29個(gè),減量為 11個(gè),減幅為 27%;政府工作人員減量 16000人左右,即由 31000人縮減到 15000人左右,減幅達(dá) 50%;撤消了機(jī)械部、煤炭部、化工部、電力部、電子部、輕工總會(huì)、紡織總會(huì)、石油天然氣總公司、石油化工總公司等主管工業(yè)經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)。再例如,2003年政府機(jī)構(gòu)改革。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)集中在以下方面:深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì);完善宏觀調(diào)控體系,將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì);健全金融監(jiān)管體制,設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì);繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革,組建商務(wù)部;加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè),在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局,將國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì);不再保留國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。

中國(guó)的行政改革一開(kāi)始就是漸進(jìn)的,然后是穩(wěn)步推進(jìn)。其主要內(nèi)涵是:第一,根據(jù)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,對(duì)原有的行政體制進(jìn)行完善和調(diào)整,但不是作根本性的變革,并且任何一項(xiàng)改革出臺(tái)之前都先進(jìn)行試驗(yàn);第二,行政改革的主要議題有兩個(gè):一是轉(zhuǎn)變職能,二是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu);第三,建設(shè)服務(wù)型政府成為行政改革的基本目標(biāo),2006年中央提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo),社會(huì)管理的任務(wù)越來(lái)越繁重。

二、行政改革理念特征的理論分析

俄羅斯行政改革的理念特征是堅(jiān)持法制先行的原則。俄羅斯政府在行政改革過(guò)程中,幾乎每個(gè)大的行政改革措施出臺(tái)之前,都要先頒布相應(yīng)的法律和各種條例,然后依據(jù)這些法律和條例進(jìn)行行政改革。僅舉 1995年的選舉為例:1995年 6月和 12月,根據(jù)俄羅斯憲法,俄羅斯國(guó)家杜馬先后通過(guò)了《國(guó)家杜馬代表選舉法》和《聯(lián)邦委員會(huì)組成程序法》,并以這兩個(gè)法律為基礎(chǔ)選舉產(chǎn)生了第二屆聯(lián)邦會(huì)議。根據(jù)《聯(lián)邦委員會(huì)組成程序法》,每個(gè)聯(lián)邦主體各有兩名代表進(jìn)入聯(lián)邦委員會(huì)。該法的公布實(shí)施改變了聯(lián)邦委員會(huì)代表產(chǎn)生的方式,使聯(lián)邦主體國(guó)家執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)首腦進(jìn)入議會(huì)完全合法化。

1995年以后,各聯(lián)邦主體都通過(guò)了自己的憲法或憲章,在此基礎(chǔ)上又制定了各自的《代表權(quán)力機(jī)關(guān)選舉法》與《代表地位法》,明確規(guī)定了各自代表權(quán)力機(jī)關(guān)的組成方式、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)范圍以及代表的法律地位等等,并以此為依據(jù)選舉產(chǎn)生了第二屆地方代表機(jī)關(guān)。只有個(gè)別聯(lián)邦主體是根據(jù)俄羅斯總統(tǒng)的命令,按照地方行政長(zhǎng)官的法令組織其代表權(quán)力機(jī)關(guān)選舉并確定其代表的法律地位的。

中國(guó)行政改革的理念特征是以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo),從實(shí)際出發(fā),根據(jù)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行行政改革。在具體操作過(guò)程中,往往是先進(jìn)行局部的試驗(yàn),在取得一定經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣,然后再通過(guò)法律固定下來(lái)。僅舉公務(wù)員制度為例:1993年先通過(guò)《國(guó)家公務(wù)員管理?xiàng)l例》,后來(lái)在部分省、市實(shí)行試點(diǎn),試點(diǎn)成功后,在全國(guó)范圍內(nèi)推廣,到了 2005年,正式通過(guò)《國(guó)家公務(wù)員法》。

中俄兩國(guó)的行政改革理念,各有特點(diǎn)。但從實(shí)際效果分析,中國(guó)的行政改革理念更符合制度變遷的規(guī)律。俄羅斯堅(jiān)持法律先行原則,可以保證改革在法律的指導(dǎo)下進(jìn)行,但這個(gè)法律不一定同現(xiàn)實(shí)相吻合,更不一定同人們的觀念相吻合。俄羅斯幾次激烈的社會(huì)沖突,如 1993年總統(tǒng)和議會(huì)的沖突,1995年圍繞著總統(tǒng)選舉準(zhǔn)備工作的沖突,其根本原因就在于:雖然相關(guān)的法律和條例都是健全的,但人們的理解卻相差太大,以致無(wú)法統(tǒng)一。中國(guó)是從實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持實(shí)踐先行原則,先進(jìn)行試驗(yàn),在取得經(jīng)驗(yàn)后,再研究制定法律,實(shí)踐系統(tǒng)化了,人們的觀念調(diào)整了,法律也制定出來(lái)了。這種做法,將行政和法制很好地結(jié)合起來(lái)。在制度變遷的過(guò)程中,最容易發(fā)生沖突的,就是硬性的規(guī)章和軟性的習(xí)慣之間的沖突。中國(guó)的做法,就是充分地看到了兩者之間的突出關(guān)系;在試驗(yàn)的過(guò)程中,人們的觀念在逐步地調(diào)整,能使軟、硬兩者協(xié)調(diào)發(fā)展,這更能體現(xiàn)制度變遷的規(guī)律。

三、行政改革方式特征的理論分析

俄羅斯的行政改革是同政治體制改革同步進(jìn)行的。俄羅斯行政改革的大背景是伴隨著政治制度的根本變革而展開(kāi)的。俄羅斯從原來(lái)的社會(huì)主義國(guó)家而轉(zhuǎn)向資本主義的三權(quán)分立的國(guó)家,行政體制也同這種變化緊密相連。垂直的行政體制被打破,以地方自治為特征的行政體制急劇發(fā)展,傳統(tǒng)的國(guó)家干部體制也被打破,以政治中立為特征的公務(wù)員制度迅速建立,蘇共一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制急劇衰頹,以總統(tǒng)制為主導(dǎo)的“三權(quán)分立”的制度在動(dòng)蕩中不斷完善。綜合上述背景,行政改革也呈現(xiàn)出激烈變化的特征,在變革中不斷完善,這是其中的基本特征。

中國(guó)的行政改革是在原有的政治體制框架內(nèi)進(jìn)行的改革。中國(guó)在長(zhǎng)期革命和建設(shè)中,形成了一整套符合國(guó)情的政治制度。這些中國(guó)特色的政治制度,是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要形式。中國(guó)的行政改革、政治體制改革,都是中國(guó)特色政治制度的自我完善和發(fā)展。從宏觀上分析,行政改革更多地是圍繞“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“界定職能展開(kāi)”;從微觀上分析,更多地是圍繞“制度體系”、“科學(xué)管理”等展開(kāi),目標(biāo)是提高行政效率,服務(wù)于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)大局,是為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)的。

任何一種制度體系的建立,都是有其必然性的,都有著深刻的社會(huì)原因和文化原因,如果能作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,盡量不要采用全面和激烈的變革方式,因?yàn)樾姓母锷婕暗匠汕先f(wàn)人的切身利益,搞不好會(huì)導(dǎo)致激烈的社會(huì)沖突。更為重要的,對(duì)以前的全面否定,就人們的有限理想來(lái)看,肯定是不對(duì)的。不要過(guò)多地相信人們自身的認(rèn)識(shí)程度,而要更加相信實(shí)際探索和具體實(shí)踐的作用,因?yàn)檫@可以保持主觀和客觀的相對(duì)一致。

四、中俄兩國(guó)行政改革的規(guī)律性認(rèn)識(shí)

比較中、俄兩國(guó)的行政改革特征,可以得出以下規(guī)律性認(rèn)識(shí):

(一)必須始終保持對(duì)國(guó)家有效的垂直控制

行政改革過(guò)程,一個(gè)最基本的原則,就是要保持垂直控制體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。韋伯的官僚制理論的核心內(nèi)容,就是依靠層級(jí)制約連接起一個(gè)完整的體系。盡管人們對(duì)此觀點(diǎn)有爭(zhēng)論,但官僚制仍然是行政體制的基本模式。誠(chéng)然,很多改革措施涉及到對(duì)垂直控制的部分否定,但在改革過(guò)程中,一定要找到對(duì)舊體制的替代物。西方一些國(guó)家表面上看起來(lái)很亂,但實(shí)際上社會(huì)很穩(wěn)定,最重要的原因是有一支穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍和穩(wěn)定的行政控制體系。

(二)制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持硬性因素和軟性因素協(xié)調(diào)發(fā)展

制度是由硬性的規(guī)章制度和軟性的生活習(xí)慣與傳統(tǒng)兩個(gè)方面組成的。在行政改革的過(guò)程中,往往硬性的規(guī)章制度改變起來(lái)都很容易,而艱難的是軟性因素的改變。俄羅斯幾次嚴(yán)重的沖突,都是因?yàn)槿藗儗?duì)通過(guò)的法律文件不認(rèn)可引起的。這種現(xiàn)象的深層次原因是人們價(jià)值觀的沖突。要想讓人們的認(rèn)識(shí)和所通過(guò)的法律條文保持大體上的一致,應(yīng)注意幾點(diǎn):一是要有一個(gè)判定是非的基本座標(biāo),這個(gè)座標(biāo)只能是社會(huì)發(fā)展的狀況,社會(huì)發(fā)展了,人們才能認(rèn)同現(xiàn)有的制度和法律;二是對(duì)傳統(tǒng)的繼承,任何人都不能脫離傳統(tǒng),將傳統(tǒng)轉(zhuǎn)換成現(xiàn)代因素,這是人們最能接受的;三是輔助座標(biāo),即其他國(guó)家和地區(qū)是怎么做的,這種影響也是不可忽略的,這就是要擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的程度。

(三)行政改革的核心內(nèi)容始終是政府職能的轉(zhuǎn)變

行政改革的內(nèi)容有很多,但核心內(nèi)容還是政府職能的轉(zhuǎn)變。在社會(huì)改革的過(guò)程中,從理論上說(shuō),政府應(yīng)該是管得越少越好,不能什么都管,能交給市場(chǎng)的就一定要交給市場(chǎng)。但從實(shí)踐上說(shuō),國(guó)家處在改革的轉(zhuǎn)型期,各種矛盾較多,情況比較復(fù)雜,這些又要求加強(qiáng)政府的調(diào)控能力。要把握好理論和實(shí)踐兩者之間的度,就要緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心,根據(jù)實(shí)際需要界定政府行使職能的界線,不斷明確哪些該管,哪些不該管。抓住了這個(gè)核心,其它問(wèn)題才好解決。