袁 震

(西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西 西安 710063)

農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的性質(zhì)及其對(duì)農(nóng)地物權(quán)運(yùn)行影響之反思*

袁 震

(西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西 西安 710063)

農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的存在既影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地物權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)、土地承包經(jīng)營(yíng)制的推行以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建設(shè)，也導(dǎo)致了集體地權(quán)與農(nóng)民地權(quán)之間的沖突，并間接導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人地權(quán)之間的沖突。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的廢除使得農(nóng)地物權(quán)的私法屬性得以徹底顯現(xiàn)，為農(nóng)地物權(quán)的完善與良性運(yùn)作創(chuàng)造了條件。

農(nóng)業(yè)稅 “三提五統(tǒng)” 集體土地所有權(quán) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地所有權(quán)曾經(jīng)是一種負(fù)載了沉重公法負(fù)擔(dān)與準(zhǔn)公法負(fù)擔(dān)的土地所有權(quán)。人民公社時(shí)期，除農(nóng)業(yè)稅收外，所有的公法負(fù)擔(dān)都是隱性的，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度保證了國(guó)家從農(nóng)民集體那里可以獲得穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)剩余。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，國(guó)家與所謂的“集體”通過(guò)“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下都是個(gè)人的”這種分配關(guān)系一直從農(nóng)村集體土地所有權(quán)上獲得收益，農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留逐步成為了加載在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的普遍負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留作為集體土地所有權(quán)上(農(nóng)用的集體土地上)的普遍負(fù)擔(dān)的狀況一直延續(xù)到農(nóng)業(yè)稅被最終廢止。從總體上說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留這些農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)是中國(guó)幾千年來(lái)皇糧國(guó)稅的歷史延伸與發(fā)展。雖然農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留作為農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為了歷史，但是反思其存在對(duì)集體土地所有權(quán)運(yùn)作的影響依然具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、新中國(guó)農(nóng)業(yè)稅收概況及其法律性質(zhì)分析

(一)新中國(guó)農(nóng)業(yè)稅收狀況概述

農(nóng)業(yè)稅收是由國(guó)家公權(quán)力所強(qiáng)制設(shè)定的索取一定的農(nóng)業(yè)剩余的方法，它所對(duì)應(yīng)的是中國(guó)延續(xù)幾千年的“皇糧國(guó)稅”。廣義上的農(nóng)業(yè)稅收(簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)業(yè)稅)是指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依法定標(biāo)準(zhǔn)與程序，強(qiáng)制納稅義務(wù)人無(wú)償向國(guó)家繳納與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的實(shí)物或貨幣的行為，[1]P122包括農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)稅是對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所收取的稅收，是中國(guó)農(nóng)業(yè)稅收的核心支柱，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是針對(duì)非糧食作物生產(chǎn)而征收的稅收。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)征收農(nóng)業(yè)稅的法律依據(jù)為1958年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)業(yè)稅條例》)，而征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的法律依據(jù)是1994年1月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅》)。農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅長(zhǎng)期以來(lái)共同組建了我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收體系。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)稅以征收糧食為主，所以習(xí)慣上又被稱(chēng)為“公糧”。新中國(guó)的農(nóng)業(yè)稅在1958年前延續(xù)了民主革命時(shí)期的局面。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，累進(jìn)的農(nóng)業(yè)稅征收體制既減輕了普通農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也有效促進(jìn)了土地向無(wú)地、少地農(nóng)民手中的集中。土地改革后經(jīng)過(guò)查田定產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，農(nóng)業(yè)稅逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)重新普及。合作化運(yùn)動(dòng)期間農(nóng)業(yè)稅的征收，對(duì)于農(nóng)民是否加入合作社起到重大的影響。繼續(xù)從事家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)須交納遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于加入合作社的農(nóng)業(yè)稅，這促使農(nóng)民紛紛加入到合作社。合作化運(yùn)動(dòng)以后，農(nóng)業(yè)稅的繳納一直以《農(nóng)業(yè)稅條例》為依據(jù)。按照當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅條例，農(nóng)業(yè)稅的負(fù)擔(dān)人應(yīng)當(dāng)為土地所有權(quán)人，立法上最初設(shè)定為各級(jí)的合作社，后來(lái)變?yōu)槿嗣窆鐣r(shí)期的人民公社與各級(jí)生產(chǎn)隊(duì)。在土地承包經(jīng)營(yíng)制推行以后，農(nóng)業(yè)稅日益轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民承包土地上的負(fù)擔(dān)。土地承包制推行中處理分配關(guān)系的基本原則中“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的是自己的”中“交夠國(guó)家的”指的是農(nóng)戶(hù)因承包土地而需要交納農(nóng)業(yè)稅。1958年的《農(nóng)業(yè)稅條例》一直施行到2006年 1月1日。根據(jù)該條例，農(nóng)業(yè)稅以每畝農(nóng)作物的常產(chǎn)量為征收對(duì)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年到2003年間，全國(guó)累計(jì)征收農(nóng)業(yè)稅達(dá)3945.66億元。[2]

(二)農(nóng)業(yè)稅本質(zhì)上是設(shè)定于集體土地之上的公法負(fù)擔(dān)

農(nóng)業(yè)稅的收取與農(nóng)村土地以及農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)聯(lián)密切。農(nóng)業(yè)稅收取的主要依據(jù)為農(nóng)民依靠農(nóng)地而獲取的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出或收入。農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)地的高度依附性說(shuō)明農(nóng)業(yè)稅在本質(zhì)上是公法針對(duì)農(nóng)村農(nóng)地而設(shè)定的法定負(fù)擔(dān)，即農(nóng)業(yè)稅收是國(guó)家憑借著屬于公權(quán)力的國(guó)家征稅權(quán)而穩(wěn)定地從農(nóng)村土地產(chǎn)出中獲取農(nóng)業(yè)剩余的一種方式。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)民負(fù)擔(dān)是兩個(gè)不同的概念。廣義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)為農(nóng)民在國(guó)民收入分配中無(wú)償向政府、企業(yè)以及城市居民提供的各種資金、產(chǎn)品和勞務(wù)等各種資源的總合，包括農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)、稅外收費(fèi)和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差。根據(jù)稅務(wù)總局的定義，狹義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是農(nóng)民實(shí)際支付的國(guó)家稅金、提留和統(tǒng)籌、義務(wù)工及各種集資和攤派。因此，農(nóng)業(yè)稅和各種行政性的費(fèi)用一般也在通常理解的農(nóng)民負(fù)擔(dān)之列。但是，農(nóng)業(yè)稅屬于稅法的調(diào)整范圍，農(nóng)民負(fù)擔(dān)則不完全屬于稅法調(diào)整的范圍。由于農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅都是針對(duì)以土地為基本勞動(dòng)對(duì)象的農(nóng)業(yè)活動(dòng)而征收，因而，它們屬于稅法范圍的公法負(fù)擔(dān)之范疇。

二、“三提五統(tǒng)”的概念及其法律性質(zhì)探析

(一)“三提五統(tǒng)”的概念及內(nèi)涵

“提”是村提留，“統(tǒng)”指的是鄉(xiāng)統(tǒng)籌?！叭帷敝赣糜诖寮?jí)組織積累和發(fā)展需要的公積金、公益金和公共管理費(fèi)用，[3]P210鄉(xiāng)統(tǒng)籌(即所謂的“五統(tǒng)”)，是根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策，由集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶(hù)收取，并用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村兩級(jí)學(xué)校辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等用途的款項(xiàng)。[4]P62村提留的產(chǎn)生于可以溯源到合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)生則可以溯源到人民公社運(yùn)動(dòng)時(shí)期。1991年國(guó)務(wù)院頒行的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)對(duì)村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌及各項(xiàng)有明確法律依據(jù)的行政、事業(yè)性收費(fèi)、集資與攤派進(jìn)行了規(guī)范，成為鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留收取的主要依據(jù)。根據(jù)《條例》，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)由鄉(xiāng)人民政府與鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，每年做出當(dāng)年決算方案并編制下一年預(yù)算方案，經(jīng)鄉(xiāng)人民代表大會(huì)審議通過(guò)后，報(bào)縣級(jí)人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督部門(mén)備案；討論通過(guò)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)預(yù)、決算方案，應(yīng)當(dāng)張榜公布，接受全面監(jiān)督。同樣，根據(jù)《條例》，村提留的公積金用于農(nóng)田水利、基本建設(shè)、植樹(shù)造林、購(gòu)置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)；公益金用于五保戶(hù)供養(yǎng)、特別困難戶(hù)補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其它集體福利事業(yè)；管理費(fèi)用于村干部的報(bào)酬與管理開(kāi)支。

(二)“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”本質(zhì)屬于一種地方稅

從鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收取機(jī)構(gòu)及其用途來(lái)看，鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)際上是基層政府履行公共職能的支出而由農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)的部分，具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的地方稅屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出與提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用理應(yīng)由政府撥付，而不應(yīng)通過(guò)國(guó)家法定稅收以外的其它收取途徑從農(nóng)民手里獲得，更不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)土地固定負(fù)擔(dān)。由于鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要是政府履行公共職能所支出的開(kāi)支，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行行政管理中經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率、嚴(yán)格進(jìn)行財(cái)政預(yù)算或者中央財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付等辦法來(lái)解決，而不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地上的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌取消后的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入出現(xiàn)不足，并不足以說(shuō)明鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有內(nèi)在的合理性，而只能說(shuō)明政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給支持不足。

(三)村提留在性質(zhì)上是民法上的集體土地負(fù)擔(dān)

就村提留而言，即使將其劃分為公積金、公益金與管理費(fèi)用等若干部分也并不能明確其真實(shí)的含義。由于公積金與公益金不是集體成員共同決議形成加在農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)，而是由政府與村干部決議加在農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)，因而它們不能被認(rèn)為是集體成員共同行使所有權(quán)而產(chǎn)生的合理負(fù)擔(dān)。村提留中的行政管理費(fèi)用，究竟是村民委員會(huì)的行政管理費(fèi)用還是集體經(jīng)濟(jì)組織的行政管費(fèi)用本身就是不清楚，收取行政管理費(fèi)用基礎(chǔ)也不清晰。從農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)來(lái)講，它是一類(lèi)特殊的“集體成員集體共有”的土地所有權(quán)。它的主體是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民集體成員，而“村民委員會(huì)”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”都僅僅是代行土地所有權(quán)的組織。代行所有權(quán)的人通過(guò)法律規(guī)定，從農(nóng)民集體所有的土地上獲取一定收益的法律關(guān)系性質(zhì)，實(shí)值反思。農(nóng)村土地承包狀況極其復(fù)雜，總體而言可以分為家庭承包與非家庭承包。由于農(nóng)民在家庭承包方式下取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體土地所有權(quán)的直接轉(zhuǎn)化形式，家庭承包下的土地承包費(fèi)不應(yīng)屬于土地租金的范疇；而在非家庭承包中，承包土地的人在多數(shù)情況下都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人，因此，這種土地承包費(fèi)帶有一定的土地租金性質(zhì)。

從“村民委員會(huì)”、“集體經(jīng)濟(jì)組織”與村民小組(簡(jiǎn)稱(chēng)“集體所有權(quán)行使主體”)承擔(dān)著管理、經(jīng)營(yíng)集體土地的功能來(lái)看，“集體所有權(quán)行使主體”可以與全體農(nóng)民成員協(xié)商獲得一定的管理費(fèi)用，其收取承包費(fèi)的合理性也在于此。在家庭承包中，“集體所有權(quán)行使主體”收取的“承包費(fèi)”往往會(huì)高于其支出的土地管理費(fèi)用，這一部分超出土地管理費(fèi)用限額的承包費(fèi)應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)民集體所代管的農(nóng)民土地收益。但是，不管怎樣，承包費(fèi)的收取必須由“集體所有權(quán)行使主體”與全體集體成員平等協(xié)商共同確定或者由全體集體成員來(lái)共同決定，這才符合民商法的基本原理。因此，稅費(fèi)改革中，將“三提”改為兩稅附加混淆了稅收關(guān)系和土地承包關(guān)系。“三提”產(chǎn)生于“集體所有權(quán)行使主體”對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與管理的機(jī)制之中，是一種民法上的關(guān)系，而兩稅附加是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加，是稅收關(guān)系的組成部分。稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮了重大的作用，但是對(duì)于民法所產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系與稅收法律關(guān)系屬于不同的法律關(guān)系這一點(diǎn)，卻沒(méi)有給與足夠的重視。從集體土地所有權(quán)是全體集體成員共有的所有權(quán)角度來(lái)看，家庭承包土地上的土地承包費(fèi)不應(yīng)當(dāng)被列入地租之列，否則就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)人向自己收取地租的奇怪現(xiàn)象。當(dāng)然，作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體全體可以自由決定固定地從自己的土地收益中提取一部分收益用于特定的用途，并將這部分土地收益交由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代為保管、使用。從這一個(gè)角度來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員提取的公積金、公益金以及承包費(fèi)具有一定的民法上的土地負(fù)擔(dān)之性質(zhì)。公積金、公益金以及土地承包費(fèi)中的超出了應(yīng)支付的管理費(fèi)用部分，與土地債務(wù)有相同之處?！兜聡?guó)民法典》第1191條設(shè)定了土地債務(wù)這一特殊的土地上的變價(jià)權(quán)。所謂土地債務(wù)，指的是從土地獲得一定數(shù)額金錢(qián)支付的物權(quán)變價(jià)權(quán)。土地債務(wù)的設(shè)立不需要任何法律上的原因或者前提條件，不具有為“為擔(dān)保一項(xiàng)債權(quán)”而設(shè)立的或者其他任何的法律上的目的。[5]P294-295

從以上的分析可以看出，村提留、土地承包費(fèi)在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是民法上的負(fù)擔(dān)范疇，它們與鄉(xiāng)統(tǒng)籌明顯不同。而在鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間的關(guān)系卻不是私法的關(guān)系，而是一種公法的關(guān)系。當(dāng)然，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)生的原因并不能完全歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，基層政府入不敷出而又必須維持運(yùn)轉(zhuǎn)迫使其不得不在鄉(xiāng)統(tǒng)籌上做文章。村提留、土地承包費(fèi)和鄉(xiāng)統(tǒng)籌屬于兩種性質(zhì)完全不同的法律范疇。村提留、土地承包費(fèi)的民法性質(zhì)決定了它們中的一小部分必須由村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織與村民協(xié)商決定，而其中的大部分只能由村民自己來(lái)討論決定是否收取，是否設(shè)定固定的土地負(fù)擔(dān)。

三、農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”對(duì)農(nóng)村農(nóng)地物權(quán)運(yùn)行的影響分析

(一)農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地權(quán)利屬性的認(rèn)識(shí)

土地承包制推行中處理分配關(guān)系的基本原則中“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的是自己的”中“交夠國(guó)家的”指的是農(nóng)業(yè)稅，“留足集體的”為農(nóng)民上交給集體的承包費(fèi)、村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，“剩下的是自己的”則是指農(nóng)戶(hù)因承包土地而享有的收益權(quán)。農(nóng)業(yè)稅這種國(guó)家固定抽離農(nóng)業(yè)剩余的方式，外在化了國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的控制，影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的認(rèn)識(shí)，致使很多農(nóng)民從傳統(tǒng)的皇糧國(guó)稅角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地從根本上是屬于國(guó)家的。“留足集體的”這種分配關(guān)系與人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的邏輯密切相關(guān)。從直觀的理解上來(lái)看，既然土地所有權(quán)人是鄉(xiāng)、村、隊(duì)(組)三級(jí)，因此，它們便可以以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)分別從農(nóng)村土地上提取一定的地租。因此，也就有農(nóng)民上交的集體承包費(fèi)、村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是地租的說(shuō)法。雖然這樣的一種界定明顯是錯(cuò)誤的，但是“三提五統(tǒng)”進(jìn)一步加劇農(nóng)民對(duì)集體所有權(quán)主體的認(rèn)知的模糊性確是不爭(zhēng)的事實(shí)。由于在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，“三提五統(tǒng)”等一直都與土地承包經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)，即收取村提留，收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌，意味著承包地既為鄉(xiāng)集體所有，也為村集體所有。集體土地所有權(quán)上的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與集體所有權(quán)的行使?fàn)顩r一起影響了農(nóng)民地農(nóng)村土地所有的認(rèn)識(shí)。而農(nóng)業(yè)稅廢除以后，農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的認(rèn)同正在加強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)自己土地權(quán)利的認(rèn)識(shí)正日益清晰化。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村農(nóng)地上的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)基本被廢除后，農(nóng)民更多的在使用“承包地三十年不變”、“承包地是屬于自己”的這些用語(yǔ)來(lái)表達(dá)自己對(duì)農(nóng)村土地歸屬的認(rèn)識(shí)。這說(shuō)明在農(nóng)民樸素的權(quán)利意識(shí)中，他們已經(jīng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化形式來(lái)看待，并且認(rèn)為它是一種全面限制集體土地所有權(quán)的物權(quán)。

(二)農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”影響了土地承包經(jīng)營(yíng)制的推行與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完善

農(nóng)村土地所有權(quán)上的負(fù)擔(dān)影響了土地承包經(jīng)營(yíng)制的推行以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建立。與此相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)村政權(quán)組織與農(nóng)民自治組織通過(guò)發(fā)包土地，要求農(nóng)民支付承包費(fèi)、上繳村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等費(fèi)用來(lái)完成對(duì)鄉(xiāng)村的治理，形成了我國(guó)特有的通過(guò)承包合同的治理方式。土地承包經(jīng)營(yíng)制中的兩田制在很大程度上是農(nóng)民群體與鄉(xiāng)村干部為實(shí)現(xiàn)土地上公法負(fù)擔(dān)所推行的一種舉措。兩田制是將土地分為“口糧田”與“責(zé)任田”分別進(jìn)行承包的制度。“口糧田”上基本上沒(méi)有公法上的負(fù)擔(dān)，一般按人口均分；“責(zé)任田”一般按照“價(jià)高者得”的原則由“集體所有權(quán)行使主體”發(fā)包農(nóng)村村民，責(zé)任田上一般承擔(dān)著(屬于該集體成員集體所有的土地上的)全部或者絕大部分的公法負(fù)擔(dān)。雖然中央要求嚴(yán)格整頓直至廢除兩田制，但是兩田制的影響還在一定程度上存在。鄉(xiāng)村干部雖然竭力宣傳兩田制是一種旨在將公平與效率結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度，但是除了在極少數(shù)人地關(guān)系相當(dāng)寬裕的地區(qū)兩田制促進(jìn)了上述目的實(shí)現(xiàn)外，在大部分地區(qū)兩田制都成為了鄉(xiāng)村干部為所謂的村集體和鄉(xiāng)政府攫取利益手段。兩田制的根本缺陷在于其背離了農(nóng)民平均獲得承包地的土地利益訴求，強(qiáng)化了農(nóng)戶(hù)間土地權(quán)利的不平等。

此外，土地上公法負(fù)擔(dān)與其他負(fù)擔(dān)的普遍存在，影響了農(nóng)民對(duì)土地感情，造成了農(nóng)民被迫拋荒耕地的現(xiàn)象，甚至有些農(nóng)民放棄了自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，放棄了自己珍愛(ài)的土地。為了更好地理解各種土地負(fù)擔(dān)對(duì)集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的影響，我們必須首先對(duì)農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)進(jìn)行考查。由于農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)一直都被主要用作農(nóng)業(yè)用途，而且在未來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)也將主要被用于農(nóng)業(yè)用途。因此，農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)將會(huì)顯著影響到這些負(fù)擔(dān)的設(shè)置。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)大量統(tǒng)計(jì)分析和理論模型推演，得到一個(gè)比較一致的結(jié)論是：農(nóng)業(yè)比較利益低下是國(guó)家現(xiàn)代化(工業(yè)化)過(guò)程中普遍存在必然趨勢(shì)與客觀規(guī)律，具有不可逆轉(zhuǎn)性。[6]P16-22在農(nóng)業(yè)依然是比較利益低下、弱質(zhì)的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的背景下，對(duì)農(nóng)業(yè)征收稅收，在農(nóng)地上設(shè)定各種負(fù)擔(dān)，將會(huì)顯著地影響農(nóng)民從事生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)稅與“三提五統(tǒng)”取消以前，很多的撂荒事件都與農(nóng)地上的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相關(guān)。

(三)農(nóng)村土地上存在的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致了集體地權(quán)與農(nóng)民地權(quán)之間的沖突

在家庭承包的過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)一般會(huì)將農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及其他負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟匠邪刂希r(nóng)民往往會(huì)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入較低，而存在欠繳承包費(fèi)的現(xiàn)象。在這種情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)強(qiáng)迫農(nóng)民交納承包費(fèi)。在農(nóng)民無(wú)法交納承包費(fèi)的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)強(qiáng)制收回承包地，將承包地交給有能力負(fù)擔(dān)承包費(fèi)的農(nóng)民個(gè)體耕種。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的交納而強(qiáng)制收回承包地的現(xiàn)象，中央早已發(fā)文強(qiáng)調(diào)在此種情況下，不能強(qiáng)制收回農(nóng)民的承包地。2004年4月30日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》明確指出：“堅(jiān)決糾正對(duì)欠繳稅費(fèi)或土地拋荒的農(nóng)戶(hù)收回承包地。要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，任何組織和個(gè)人不能以欠繳稅費(fèi)和土地撂荒為由收回農(nóng)戶(hù)的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。對(duì)《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以前收回的農(nóng)戶(hù)拋荒承包地，如農(nóng)戶(hù)要其繼續(xù)承包耕作，原則上應(yīng)允許繼續(xù)承包耕種。如原承包土地已經(jīng)發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員，應(yīng)修訂合同，將土地重新承包給原承包農(nóng)戶(hù)；如已分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可在機(jī)動(dòng)地中予以解決，沒(méi)有機(jī)動(dòng)地的，要幫助農(nóng)戶(hù)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，獲得耕地。”對(duì)于通過(guò)家庭承包方取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能因?yàn)榍防U稅費(fèi)負(fù)擔(dān)或者承包費(fèi)等為由而消滅農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本農(nóng)地物權(quán)屬性決定的。承包地是農(nóng)民的最基本的生存保障，收回貧窮而生活困苦農(nóng)民的最后生活保障，嚴(yán)重違背了社會(huì)主義的基本倫理道德。隨著農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的廢除，農(nóng)民拋荒土地現(xiàn)象的減少，集體因農(nóng)民無(wú)法交納承包費(fèi)而強(qiáng)制收回承包而導(dǎo)致的集體地權(quán)與農(nóng)民地權(quán)的沖突也隨得到了解決。

(四)農(nóng)村土地上存在的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)間接導(dǎo)致了農(nóng)民個(gè)人地權(quán)之間的沖突

隨著農(nóng)村土地上的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減輕和免除，一些隱含在農(nóng)地流轉(zhuǎn)背后的矛盾與沖突重新凸現(xiàn)出來(lái)。為了避免農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等農(nóng)地負(fù)擔(dān)，很多的農(nóng)民曾經(jīng)采取無(wú)償或者近似無(wú)償?shù)姆绞綄⒆约旱某邪亓鬓D(zhuǎn)出去，即通過(guò)由接受流轉(zhuǎn)方承擔(dān)上述負(fù)擔(dān)的方式來(lái)避免將自己束縛到農(nóng)村土地上。但是，隨著農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的壓縮與取消，國(guó)家對(duì)糧食的種植實(shí)行直接補(bǔ)貼政策，原來(lái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本前提已經(jīng)喪失，很多農(nóng)民回到農(nóng)村要求收回其已流轉(zhuǎn)出的承包地，引發(fā)了新一輪的農(nóng)地糾紛。對(duì)于上述的流轉(zhuǎn)糾紛必須根據(jù)具體情況妥善處理，達(dá)到既穩(wěn)定農(nóng)村土地利用關(guān)系，保護(hù)相關(guān)權(quán)利人的土地權(quán)利，又促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。具體做法：首先，如果是通過(guò)轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，一般需要維持原有轉(zhuǎn)讓關(guān)系不變。但如果轉(zhuǎn)讓的對(duì)價(jià)顯失公平，則法院可以適當(dāng)予以變更；其次，如果是通過(guò)轉(zhuǎn)包(轉(zhuǎn)包的結(jié)果通常是設(shè)定次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán))或者設(shè)定有期限的長(zhǎng)期租賃的方式進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般也應(yīng)當(dāng)維持上述流轉(zhuǎn)關(guān)系不變。但是如果顯失公平，可以由法院依據(jù)情勢(shì)變更的原則適當(dāng)調(diào)整原來(lái)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。最后，如果是不定期的土地租賃，則原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采取通知解除租賃合同的方式，來(lái)進(jìn)行自己經(jīng)營(yíng)或者重新出租來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的土地利益。

綜上分析可以看出，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，“三提五統(tǒng)”等農(nóng)村土地上負(fù)擔(dān)的消解，集體土地所有權(quán)進(jìn)一步繼續(xù)向其民法屬性回歸。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的廢除使得農(nóng)地物權(quán)的私法屬性得以徹底顯現(xiàn)，為農(nóng)地物權(quán)的完善與良性運(yùn)作創(chuàng)造了條件。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的推行，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)種植可獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼，集體所有農(nóng)業(yè)用地因用途管制政策而遭受的收益損失得到進(jìn)一步彌補(bǔ)，農(nóng)地物權(quán)順利運(yùn)行的外部環(huán)境得到進(jìn)一步完善，農(nóng)村農(nóng)地物權(quán)制度進(jìn)一步具備了為和諧新農(nóng)村建設(shè)提供物質(zhì)就支持的外部條件。

[1] 黃河等.農(nóng)業(yè)法視野中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保障研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007.

[2] 宋振遠(yuǎn)等.廢止農(nóng)業(yè)稅：劃時(shí)代的決定[N].人民法院報(bào),2006-01-03(4).

[3] 鄭景驥主編.中國(guó)農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐方略研究[M].重慶：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006.

[4] 朱秋霞.中國(guó)土地財(cái)政制度改革研究[M].北京：立信會(huì)計(jì)出版社,2007.

[5] 孫憲忠.德國(guó)當(dāng)代物權(quán)法[M].北京：法律出版社,1997.

[6] 劉建平.農(nóng)業(yè)比較利益[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社,2001.

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

TheNatureandEffectonFarmlandPropertyRightOperationofAgriculturalTaxandTheThreeandFiveDeductions

YuanZhen

(Civil and Commercial Law School of Northwest University of Politics and Law, Xi’an Shanxi 710063)

Agricultural tax, Three and Five Deductions influenced farmers’ acknowledgement of farmland property right of land, the implementation of contracted management system, and the construction of the right to the contracted management of land.They also led to the conflicts between the collective land ownership and the farmers’ land right, and indirectly led to conflicts between the farmers individual right to land. The abolition of agricultural tax and Three and Five Deductions thoroughly manifested that attributes of farmland property rights and perfected the farmland property operation conditions.

agricultural tax; the Three and Five Deductions; collective land ownership;the right to the contracted management of land

1002—6274(2010)04—052—05

DF521

A

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《集體所有權(quán)的性質(zhì)、行使、管理與保護(hù)法律制度》(04AFX005)、西北政法大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目(08XJC004)、陜西省教育廳專(zhuān)項(xiàng)科研項(xiàng)目《集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律問(wèn)題研究》(09JK261)的階段性研究成果。

袁震(1980-)，男，山東沂南人，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。