張春莉

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210013）

西方國家行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的演進(jìn)及其定位

張春莉

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210013）

行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，是行政法的核心問題。它不僅制約著行政法的具體樣態(tài)和模式，而且也決定著行政法制發(fā)展的基本走向。在近代自由資本主義時(shí)期，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系是相互對(duì)立、命令與服從的關(guān)系；進(jìn)入現(xiàn)代，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系不是消極對(duì)抗的，而是朝著良性互動(dòng)的方向發(fā)展。行政法應(yīng)通過有效的制度建構(gòu)，在行政主體與相對(duì)人之間建立起理性的對(duì)話平臺(tái)，促進(jìn)雙方協(xié)商與合作，實(shí)現(xiàn)公益與私益的雙贏。

行政主體；行政相對(duì)人；行政法；良性互動(dòng)

作為行政法的一對(duì)核心范疇，行政主體與行政相對(duì)人在行政過程中始終作為一對(duì)矛盾而存在。從行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的角度看，特別是對(duì)兩者既矛盾又交織的復(fù)雜演進(jìn)歷程深入考察，無論是對(duì)當(dāng)下還是今后行政法的建構(gòu)與完善，都是一個(gè)極有意義和價(jià)值的課題。從中不僅可以觀察到行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)，而且可以進(jìn)一步領(lǐng)略行政法演進(jìn)過程中的時(shí)代新質(zhì)與精神風(fēng)貌。

一、自由資本主義時(shí)期行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系

行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系是一個(gè)歷史的概念，它不是一成不變的，而是處于不斷的發(fā)展演進(jìn)之中。在古代奴隸社會(huì)與封建社會(huì)，一般來說，實(shí)行的是集權(quán)化的專制統(tǒng)治，統(tǒng)治階級(jí)用暴力進(jìn)行管制，行政權(quán)來源于階級(jí)暴力；專制、集權(quán)體制下的權(quán)大于法，法僅作為一種輔助統(tǒng)治的工具而存在，沒有自身的獨(dú)立性；行政職權(quán)以神秘、恣意、專斷、封閉為特征，統(tǒng)治階級(jí)設(shè)置行政權(quán)力及法律的目的是穩(wěn)定社會(huì)秩序與維護(hù)不平等的專制統(tǒng)治。因此，行政官吏處于絕對(duì)的支配地位，他們將民眾視為行政權(quán)可任意支配的客體，無視民眾的意見與愿望；民眾不可能參與行政權(quán)的行使過程，只能被動(dòng)地、無條件地接受行政官吏行使行政權(quán)的結(jié)果，因而處于一種從屬地位。

進(jìn)入近代資本主義社會(huì)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的自由資本主義時(shí)期，鑒于數(shù)千年專制統(tǒng)治的慘痛教訓(xùn)，基于對(duì)自由的渴求，對(duì)封建暴政的痛恨，對(duì)行政權(quán)強(qiáng)烈的戒備和防范心理，新興的資產(chǎn)階級(jí)政治家、思想家和法學(xué)家在思想上塑造了“人民主權(quán)”的民主精神，在政治上建立了“三權(quán)分立”的政治體制；在法制上確立了“依法行政”的法治原則。1如在有“行政法母國”之稱的法國，1791年憲法就明確規(guī)定“一切權(quán)力只能來自國民，國民只得通過代表行使其權(quán)力”；“立法權(quán)委托給人民自由選出的暫時(shí)性的代表們所組成的國民議會(huì)”；“行政權(quán)委托給國王”；“司法權(quán)委托給人民按時(shí)選出的法官行使之”。2行政權(quán)是專門作為執(zhí)行法律而存在的一種國家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會(huì)中一直被視為執(zhí)行法律的專門機(jī)構(gòu)。

深受法國大革命以來的自由主義、個(gè)人主義與資本主義等政治思想的影響，資產(chǎn)階級(jí)共和國建國之初奉行的是自由經(jīng)濟(jì)政策，提出了“政府最好，管事最少”的消極行政思想。在這種思想的指導(dǎo)下，政府只是“守夜人”，其本身不干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府主要發(fā)揮保護(hù)職能，即肩負(fù)著為市場(chǎng)的發(fā)育和成長提供一定外部環(huán)境的重任，使私人有從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由，確保市場(chǎng)競(jìng)爭的有序化。行政權(quán)力的行使范圍及程度，僅僅局限于以行政干預(yù)為核心的“治安國”，即以警察、課稅等干涉行政為主，行政職能極其有限。如在英國，“十九世紀(jì)中葉時(shí)，政府的視野是很有限的，主要的興趣就在外事活動(dòng)和維持治安”。3在美國，“除了授予建筑鐵路用地，通過移民土地法，建立郵政系統(tǒng)和一些其他設(shè)施外，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域幾乎沒起什么作用”。4

與這一特定的歷史背景相呼應(yīng)，形式主義的法治觀念十分盛行，嚴(yán)格規(guī)則法治模式適時(shí)出現(xiàn)。西方資本主義國家所主張的是一種消極的、形式的、機(jī)械的法治。形式法治要求遵循嚴(yán)格規(guī)則主義，即行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都必須依照議會(huì)制定的法律而為并受這一法律的約束，堅(jiān)持“無法律即無行政”。嚴(yán)格規(guī)則模式的出現(xiàn)，意味著行政法作為“控權(quán)法”而產(chǎn)生與發(fā)展，即行政法的基本內(nèi)容是控制和限制政府權(quán)力；意味著控權(quán)機(jī)制的觀念基礎(chǔ)，是“以權(quán)力制約權(quán)力”；意味著為了能夠確保行政基于通過議會(huì)所表明的國家意思或者稱為國民總體意思的表示來實(shí)施，就必須堅(jiān)持“依法律行政”的理念。5為了防止行政專制，西方各國相繼建立起適合各自國情的司法審查制度，從而使行政置于嚴(yán)格的司法監(jiān)督之下。法律的作用主要在于設(shè)定政府活動(dòng)的范圍，賦予政府以必要的權(quán)限，并限制政府權(quán)力的濫用。議會(huì)雖然并不能保證總能正確、全面地表明國民的意思，但是，議會(huì)在進(jìn)行立法時(shí)必須對(duì)立法所關(guān)涉的公共利益予以充分的考慮，使得基于這樣的法律而展開的行政，能夠保障作為行政權(quán)來源的人民所固有的權(quán)利，以排除行政的恣意性。英國著名的憲法學(xué)家戴雪指出，法治的首要含義是：“與專斷的權(quán)力相比，正式的法律具有絕對(duì)的至高性和主導(dǎo)性。排除政府任何形式的專斷的、特權(quán)的，或?qū)挿旱淖杂刹昧繖?quán)的存在，英國公民受法律，而且只受法律的管理；我們中的每個(gè)人可以因觸犯法律而受處罰，但不能因別的任何事情受處罰?！?對(duì)嚴(yán)格規(guī)則主義的遵循出于對(duì)公民自由的維護(hù)，“哪里有自由裁判，哪里就有專橫，共和制與君主制國家一樣，政府一方專橫的自由裁量權(quán)，必然意味著公民一方的法律自由難以保障”。7對(duì)任何行政行為都要求有法律來源，英國行政法學(xué)者威廉·韋德認(rèn)為，這時(shí)的行政機(jī)關(guān)“行使權(quán)力做所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)”。8顯而易見，形式法治強(qiáng)調(diào)的是依法行政，至于規(guī)則本身是否理性，則并非為形式法治所關(guān)注，這里的規(guī)則指的是實(shí)體規(guī)則；形式法治更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)行政法律秩序，這就需要健全的行政規(guī)則與之相匹配，可以想象，一旦立法落后于行政或立法缺漏，行政將束手無策。

與這一時(shí)期所謂秩序行政國家的理念相一致，行政活動(dòng)完全以命令和強(qiáng)制為本位，不存在以私法上的對(duì)等地位進(jìn)行管理的模式。出于行政秩序與效率的考慮，行政主體在行政過程中享有優(yōu)越地位，當(dāng)行政主體以維護(hù)公共秩序的名義活動(dòng)時(shí)總是處于單方面的和高權(quán)的，不可能與相對(duì)人處于平等的地位。奧托·梅耶就認(rèn)為，公法關(guān)系是根據(jù)國家的優(yōu)越地位來確定的，國家與公民之間的合同，在公法領(lǐng)域是不可能存在的。因?yàn)楹贤且苑芍黧w的平等地位為前提的，而國家與公民之間不存在這樣的意思對(duì)等關(guān)系。顯然，奧托·梅耶認(rèn)為傳統(tǒng)行政法是公法，公法私法區(qū)分嚴(yán)格。他的上述觀點(diǎn)也貫穿在其所著的《德國行政法》中，在該書中，他就以行政行為為中心線索建立了德國行政法學(xué)體系，對(duì)以后的行政法學(xué)理論和行政法實(shí)踐均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

總之，這一時(shí)期，“法律達(dá)爾文主義”在法哲學(xué)領(lǐng)域占據(jù)支配地位，9政府行政主要表現(xiàn)為“干涉行政”，行政權(quán)力的任務(wù)在于維持社會(huì)治安（排除危害）和征稅，行政運(yùn)作方式是單向的權(quán)力強(qiáng)制手段。行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系表現(xiàn)為行政主體高高在上，行政相對(duì)人則屈服于行政主體之下，兩者之間的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系。

二、行政國家的出現(xiàn)及其對(duì)行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的挑戰(zhàn)

自從近代行政權(quán)從國家權(quán)力體系中獨(dú)立出來以后，行政權(quán)就一直是專門作為執(zhí)行法律而存在的一種國家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會(huì)中一直被視為執(zhí)行法律的專門機(jī)構(gòu)。從西方學(xué)者關(guān)于行政權(quán)的解釋當(dāng)中就能很清楚地看到這一點(diǎn)。例如，美國近代法學(xué)家布萊克認(rèn)為：“行政權(quán)即執(zhí)行法律的權(quán)力,它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛權(quán)力……它與制定法律及對(duì)法律糾紛進(jìn)行裁判的權(quán)力相區(qū)別?！?0這一定義實(shí)際上可以簡練地表述為：“行政權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律管理行政事務(wù)的權(quán)力?！?1盡管執(zhí)行法律是行政權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)，但自19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，西方資本主義國家先后過渡到經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的壟斷資本主義階段，在這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)力的行使程度及范圍，不再僅僅局限于以行政干預(yù)為核心的“治安國”，而是進(jìn)一步發(fā)展為要為人們提供更多的“生存關(guān)照”。于是，西方國家開始全面強(qiáng)化國家的行政權(quán)力，并廣泛地介入和干涉社會(huì)生活的方方面面。行政機(jī)關(guān)早已經(jīng)不再滿足于其僅僅充當(dāng)執(zhí)行法律的消極被動(dòng)的角色，而是通過行政程序，像其他國家機(jī)構(gòu)一樣積極地參與國家事務(wù)或者社會(huì)生活，成為公共政策和行政規(guī)則的制定者、行政規(guī)則的解釋者、行政糾紛的裁決者等。換言之，在西方國家，行政機(jī)關(guān)除了執(zhí)行法律之外還有其他一些延伸性功能，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的擴(kuò)大和行政立法(委任立法)的產(chǎn)生。在英國，行政權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張，議會(huì)至上已演變?yōu)閮?nèi)閣至上，這種行政權(quán)統(tǒng)攝立法權(quán)和司法權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得三權(quán)相互制衡的基本條件已蕩然無存。與此相應(yīng)，不管是在實(shí)體法方面還是在程序法方面，英國都有了長足的進(jìn)展。在美國，將三種權(quán)力集中于一個(gè)機(jī)關(guān)的情形司空見慣，特別是在羅斯福新政時(shí)期，積極干預(yù)政策的實(shí)行，使行政權(quán)的擴(kuò)張更是有目共睹。美國行政法學(xué)者伯納德·施瓦茨就多次談到三權(quán)分立，他指出：“由于當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機(jī)關(guān)。為了有效地管理經(jīng)濟(jì)，三權(quán)分立的傳統(tǒng)必須放棄。實(shí)際上它是已經(jīng)廢除了的迂腐教條?！?2在德國，國家職能的擴(kuò)張，致使德國行政權(quán)廣泛地參與到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，甚至到了“從搖籃到墳?zāi)埂钡男姓牡夭?。無論是二戰(zhàn)以后德國經(jīng)濟(jì)的重整和恢復(fù)，還是20世紀(jì)60年代和70年代的“經(jīng)濟(jì)起飛”，德國的行政職權(quán)都起到任何一種力量都不能取代的作用。13在法國，經(jīng)濟(jì)行政活動(dòng)已成為政府活動(dòng)的一個(gè)重要方面，而且從事該活動(dòng)的機(jī)關(guān)和手段也比任何一個(gè)時(shí)期都要復(fù)雜和科學(xué)。14在權(quán)限方面，按三權(quán)分立學(xué)說，行政機(jī)關(guān)不是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)的立法事項(xiàng)之多、權(quán)限之大，足以讓人刮目相看，如它可以制定相關(guān)法律實(shí)施的條例，可以制定屬于法律范圍的諸多事項(xiàng)等，甚至法國在普通法院之外所設(shè)立的自成體系的行政法院也不隸屬于司法系統(tǒng)，而是隸屬于行政系統(tǒng)。種種情形表明，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的分權(quán)制衡理論受到巨大的挑戰(zhàn)，行政權(quán)不再依循三權(quán)分立的界限，而是逐漸侵入到傳統(tǒng)的立法、司法領(lǐng)域，并衍生為行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，再將行政權(quán)力界定在單純貫徹立法者意志的執(zhí)行權(quán)力上已不合時(shí)宜；與此相應(yīng)，建立在傳統(tǒng)行政權(quán)基礎(chǔ)上的法治模式也已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，必須適時(shí)地轉(zhuǎn)向。顯然，隨著行政國家的出現(xiàn)，行政主體與公民的關(guān)系面臨著如下挑戰(zhàn)。

第一，隨著行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張與控制，行政主體以積極行政滿足相對(duì)人日益增長的利益需求。20世紀(jì)初以來，基于社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際需要，政府能動(dòng)地解決各種社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，行政自由裁量權(quán)日益增長并被人們所接受?！皩?duì)于行政管理者而言，自由裁量權(quán)就是自由進(jìn)行選擇或者是自由根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動(dòng)的權(quán)力。”15盡管行政自由裁量權(quán)為現(xiàn)代行政所必需，但必須受到規(guī)范，否則將導(dǎo)致權(quán)力的濫用?！白杂刹昧繖?quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?”16“絕對(duì)的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予?！?7為此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制與傳統(tǒng)的限權(quán)或消極控權(quán)模式不同，公民要求對(duì)自由裁量權(quán)的控制，不是要行政機(jī)關(guān)消極地不行使權(quán)力，而是要求行政機(jī)關(guān)按照法定的目的，出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)公正合理地行使自由裁量權(quán)，積極地采取有效措施滿足公民日益增長的多樣化的利益需求?！耙徊啃姓ǖ臍v史，就是圍繞強(qiáng)化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或互相結(jié)合的歷史?！?8

“過去，人們通常認(rèn)為，廣泛的自由裁量權(quán)與法不容，這是傳統(tǒng)的憲法原則。但是這種武斷的觀點(diǎn)在今天是不能被接受的，確實(shí)它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使?！?9法治并不表明必然與政府的自由裁量權(quán)相矛盾，事實(shí)上，公共機(jī)構(gòu)不僅在過去而且在當(dāng)代都擁有廣泛的自由裁量權(quán)。20法治和自由裁量權(quán)的關(guān)系不是相互對(duì)立的，如果不允許自由裁量權(quán)的存在，任何法律體系都不能運(yùn)行。行政自由裁量權(quán)決非只為惡，不能為善，它在正確運(yùn)用的條件下，不僅不會(huì)給公民帶來禍患，而且能為公民創(chuàng)造福祉。21

顯然，隨著行政國家的興起和發(fā)展，再像傳統(tǒng)行政法那樣一味地限制政府權(quán)力、消極地保護(hù)相對(duì)人權(quán)利已不合時(shí)宜，那樣將不利于行政機(jī)關(guān)能動(dòng)地解決各種復(fù)雜的社會(huì)問題，不利于增進(jìn)公民權(quán)益。并且今天的相對(duì)人更是期望從政府積極的干預(yù)中獲得更多的利益，而不滿足于傳統(tǒng)的消極保護(hù)?！八麄儗?duì)官僚政治和行政機(jī)構(gòu)無所作為的恐懼更甚于對(duì)行政機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力和專制的恐懼，因?yàn)榍罢呖赡苁顾麄儐适承├?。一個(gè)主要的問題仍是要制止專制行為，而另一個(gè)問題則是要促使行政機(jī)構(gòu)更迅速、更誠實(shí)和更有效地行動(dòng)?！?2因而，在承認(rèn)行政權(quán)擴(kuò)張的前提下，尋求新的方式和途徑積極控制行政權(quán)，以促使行政權(quán)合法、公正、有效地運(yùn)作成為最佳途徑，而現(xiàn)代行政法治就在這些觀念中應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)代行政法治與傳統(tǒng)行政法治的主要區(qū)別在于，傳統(tǒng)行政更多注重的是法治的形式，強(qiáng)調(diào)的是政府依法行政；而現(xiàn)代行政法治則注入了越來越多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如強(qiáng)調(diào)在繼續(xù)遵循依法行政原則的同時(shí)，遵循合理性原則、比例原則、信賴保護(hù)原則，主張對(duì)法律的理解不應(yīng)拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神；確立政府對(duì)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任；在行政領(lǐng)域建立程序法制等。此外，隨著各國國家賠償法的陸續(xù)制定和國家賠償制度的相繼建立，由國家承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任也終于構(gòu)成法治原則的一個(gè)必備要素。23

“限制自由裁量權(quán)主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實(shí)體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長出來了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的基本架構(gòu)?！?4在現(xiàn)代法治國家中，合理性原則已經(jīng)成為指導(dǎo)一切國家機(jī)關(guān)活動(dòng)的普遍規(guī)則。就行政相對(duì)人而言，這實(shí)際上也使他們?cè)诤艽蟪潭壬弦渤蔀樾姓芾淼闹黧w，即可以通過行政民主的方式在行政機(jī)關(guān)做出行政行為的過程中使相對(duì)人的意志得到更充分的體現(xiàn)，可以得到行政機(jī)關(guān)更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，甚至可以主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)提供某種服務(wù)。這與管制行政時(shí)期相對(duì)人僅僅作為完全被動(dòng)的管理對(duì)象，已有顯著區(qū)別。從此角度而言，服務(wù)行政的實(shí)質(zhì)就是民主行政。從行政主體的義務(wù)來講，行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的原則、精神和法律，公正、公平、全面地考量公共利益與私人利益。這是衡量一個(gè)法律體系保守或是進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是相對(duì)人日益增長的利益需求得以滿足的重要保障。

第二，程序性權(quán)利的賦予，使得相對(duì)人由控制行政權(quán)力的消極一方變成了足以與行政主體相抗衡的一方。隨著“行政國家”時(shí)代的降臨，行政權(quán)無所不在。行政國家造就了一個(gè)龐大的政府，并導(dǎo)致行政權(quán)的擴(kuò)張。我們今天看到，這些西方國家的政府從事著幾乎無所不包的事務(wù)，行政權(quán)的運(yùn)用已從初期的城鎮(zhèn)街道深入到每個(gè)公民的生活，以及地球以外的空間。25政府全方位介入社會(huì)的行為方式觸發(fā)了傳統(tǒng)民主政治的深刻危機(jī)，對(duì)基本人權(quán)和憲政的訴求，只能從法治模式的轉(zhuǎn)換中獲得回應(yīng)。而法治模式的巨大變革，又以正當(dāng)程序建設(shè)為核心，世界范圍內(nèi)行政領(lǐng)域里的正當(dāng)程序革命由此吹響了號(hào)角。在20世紀(jì)30、40年代及70年代的兩次行政程序法立法浪潮中，德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國等國家，都相繼制定了行政程序法，將行政相對(duì)人的程序權(quán)利通過立法加以確立，并將相對(duì)人程序權(quán)利的保護(hù)作為現(xiàn)代行政法治原則的構(gòu)成要件予以遵從。行政程序法不僅為法院對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性監(jiān)督提供了依據(jù)，更重要的是它們賦予了相對(duì)人眾多的程序性權(quán)利，使行政相對(duì)人在行政權(quán)力行使的過程中可以直接對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。這樣，相對(duì)人在行政過程中權(quán)利的擴(kuò)大，能夠有效地促使行政主體在行使權(quán)力的時(shí)候更合理、公平地考慮各方關(guān)系人的利益，彌補(bǔ)了法律上單純的形式平等所產(chǎn)生的缺陷。因此，在行政國家有關(guān)行政主體與相對(duì)人關(guān)系的制度設(shè)計(jì)層面，伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，相對(duì)人權(quán)利(主要是以受益權(quán)的形式出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利)的范圍也相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了。并且，公民由控制國家權(quán)力運(yùn)行的消極一方變成了足以與政府相抗衡的一方。

在古典自然法學(xué)者看來，法律規(guī)則產(chǎn)生的最初動(dòng)因就是使社會(huì)成員的人身自由和財(cái)產(chǎn)安全得到保障，免受政府的侵害?！叭绻狈@些規(guī)則，人們就會(huì)產(chǎn)生不安全感，特別是對(duì)于政府權(quán)力的行使問題。法律規(guī)則與允許政府官員隨意行使同公民個(gè)人有關(guān)的權(quán)力的制度是不相容的。這種行使權(quán)力的方式摧毀了公民的安全感，因?yàn)樗麄兊臋?quán)利不再有確實(shí)的保障。”26這充分表明行政過程中相對(duì)人的權(quán)利所面臨的危險(xiǎn)主要來自政府，政府往往以“公共利益”為名侵害相對(duì)人權(quán)利。因而，通過程序來限制政府的恣意，成為行政程序產(chǎn)生的合理根據(jù)之一?？刂菩姓?quán)的不僅僅是諸如立法權(quán)或司法權(quán)這樣的國家權(quán)力。在行政權(quán)膨脹的情況下，立法權(quán)不可能完全通過實(shí)體法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約，消極地對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的司法權(quán)也仍然只能在事后救濟(jì)公民的權(quán)利，主要應(yīng)當(dāng)以行政程序法規(guī)定行政機(jī)關(guān)程序性義務(wù)和賦予相對(duì)人程序性權(quán)利，即通過相對(duì)人行使權(quán)利的方式來對(duì)行政權(quán)行使過程進(jìn)行制約，這更顯合理。因此，相對(duì)人權(quán)利成為制約行政權(quán)最重要的力量。從此意義上講，行政權(quán)與公民權(quán)利之間形成一種平衡的態(tài)勢(shì)，必然成為行政法體系所追求的目標(biāo)。

行政相對(duì)人程序性權(quán)利對(duì)其權(quán)益保護(hù)的作用機(jī)制在于，相對(duì)人依法所享有的程序性權(quán)利實(shí)為行政主體在行政過程中應(yīng)履行的義務(wù)，通過對(duì)行政主體實(shí)施行政行為所應(yīng)遵循的步驟、方式以及相關(guān)的程序性制度的設(shè)定，使行政權(quán)的行使規(guī)范化；使行政相對(duì)人參與行政權(quán)的行使過程，從而有效地行使防御和監(jiān)督權(quán)，使行政權(quán)的行使更具有民主性；通過確保行政公正的相關(guān)制度的嵌入，使行政權(quán)的行使更具有正當(dāng)性；通過對(duì)行政相對(duì)人資訊權(quán)、聽證權(quán)等程序性權(quán)利的賦予，增強(qiáng)行政過程的公開性和透明度；通過行政過程中的監(jiān)督，增加行政主體及其工作人員的高度自律性；通過行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)程序的設(shè)立，使受損害的行政相對(duì)人的權(quán)益得以及時(shí)恢復(fù)，從而使行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益具有保障性。

顯然，實(shí)體法制固然重要，但沒有程序法制，實(shí)體法制再好也將形同虛設(shè)。行政實(shí)體法與行政程序法在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)方面功能互補(bǔ)。實(shí)體權(quán)利在首先獲得人們的認(rèn)識(shí)之后，隨著行政法治由形式到實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，行政相對(duì)人程序權(quán)利也漸趨核心地位，贏得了與實(shí)體權(quán)利互補(bǔ)的地位，從而為人們所青睞。

第三，非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用，極大地改善了行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系。傳統(tǒng)行政，以行政權(quán)力為本位，以秩序行政為中心來運(yùn)作，所關(guān)注的是國家強(qiáng)制力的直接應(yīng)用，所強(qiáng)調(diào)的是行政主體對(duì)相對(duì)人的管理和相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的服從，政府歷來以所享有的充分的強(qiáng)力來實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)。行政法制建設(shè)也由此圍繞著如何保證國家管理和權(quán)力的實(shí)現(xiàn)來展開。在效率與民主、正義等基本價(jià)值的取舍中，往往只注重效率，忽視人們的民主參與和對(duì)權(quán)利的充分維護(hù)。傳統(tǒng)的行政觀念告訴我們，行政權(quán)力是單向的，不能被用作交換，甚至是不能被協(xié)商的。

20世紀(jì)中期以后，一些西方國家展開了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，將傳統(tǒng)公共管理的主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。27傳統(tǒng)的行政目標(biāo)和行政管理手段由此開始發(fā)生變化，與傳統(tǒng)行政主要依賴強(qiáng)制性權(quán)威為后盾的規(guī)范行政行為不同，用非行政權(quán)力方式如行政契約、行政合同和行政指導(dǎo)等形式，規(guī)范行政活動(dòng)和社會(huì)生活中成員的行為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，成為現(xiàn)代許多國家行政的特征之一，法國、日本等國便是如此。相對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，呈現(xiàn)出行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢(shì)。

日本行政法學(xué)者鹽野宏教授指出：“行政并不僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來實(shí)現(xiàn)其目的……行政，除從前范圍內(nèi)的公法上的方法以外，也使用所謂私法上的手段進(jìn)行活動(dòng)?！?8非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用，極大地改善了行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系，使得雙方關(guān)系趨于緩和。它能夠激勵(lì)行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的主動(dòng)參與和積極配合，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神。非強(qiáng)制行政方式適用的范圍越廣，意味著雙方合作的空間就會(huì)愈大，沖突與摩擦的情形也會(huì)更少。這既有助于提高行政效率，又有助于推動(dòng)行政法治的發(fā)展。

總之，隨著行政國家的到來，積極行政代替了消極行政，服務(wù)行政取代了干涉行政，行政的目的不再是簡單的排除危害，而是要主動(dòng)為公民提供服務(wù)，行政也正從過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的單方命令性向尊重行政相對(duì)人程序性權(quán)利轉(zhuǎn)變。這對(duì)行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系形成一種巨大的沖擊，兩者之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系已不再是命令與服從的上下對(duì)立關(guān)系，而是合作的平等信任關(guān)系。

三、行政主體與行政相對(duì)方關(guān)系的反思與定位

第一，行政主體與行政相對(duì)方的法律地位平等。所謂行政主體與行政相對(duì)人法律地位即法律主體在法律關(guān)系中的地位，它由“法律主體潛在之權(quán)利義務(wù)整體”來體現(xiàn)。29行政主體與行政相對(duì)方的法律地位平等，首先意味著相對(duì)人作為獨(dú)立的和主動(dòng)的權(quán)利義務(wù)主體，有權(quán)按自己的意志參加行政過程，影響行政結(jié)果,而不是僅僅作為一個(gè)客體被動(dòng)地任由行政主體強(qiáng)行決定行政結(jié)果。行政相對(duì)人只有享有平等參與的機(jī)會(huì)和受平等對(duì)待的權(quán)利，才能體現(xiàn)出與行政主體在地位上的平等，在行政過程中，也才能被保證擁有對(duì)抗或抑制行政主體專橫、武斷的基礎(chǔ)。

法律地位平等首先表現(xiàn)為參與機(jī)會(huì)對(duì)等。參與是行政程序“對(duì)等性”在行政程序公開中的具體表現(xiàn)。它保證了相對(duì)人在行政程序中的主體地位，使相對(duì)人作為人的尊嚴(yán)得到了行政機(jī)關(guān)的尊重。它有以下幾項(xiàng)要求：聽取當(dāng)事人意見，確保相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)論證其主張；確保相對(duì)人在合理的時(shí)間前得到通知并在通知中載明行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)；確保當(dāng)事人在場(chǎng)；確保相對(duì)人自主、自愿參與行政程序。值得指出的是，聽證作為體現(xiàn)行政公開、公正、民主的核心制度，是相對(duì)方參與行政程序的重要形式。這完全不同于通常情況下的事后救濟(jì)，而是公眾對(duì)行政活動(dòng)的事前事中參與。聽證是公正行使權(quán)力的基本內(nèi)容。在美國，聽證不僅是普通法的重要原則，也是行政程序法的核心內(nèi)容，體現(xiàn)在美國憲法的正當(dāng)法律程序之中。

法律地位平等還表現(xiàn)為行政相對(duì)人享有受到平等對(duì)待的權(quán)利。其基本內(nèi)容是，在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)同等條件的行政相對(duì)人平等地分配利益，平等地規(guī)定義務(wù)，不能有歧視性的條款；行政機(jī)關(guān)在依法實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政救助、行政許可、行政征收、行政處罰、行政裁決等具體行政行為時(shí)，平等地對(duì)待同等情形下的行政相對(duì)人，不得濫用自由裁量權(quán)做出不公正的處理決定。對(duì)行政相對(duì)人來講，享有平等對(duì)待的權(quán)利主要體現(xiàn)在：在行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定程序中，在行政主體實(shí)施具體行政行為的程序中，行政相對(duì)人有平等的了解權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、檢舉權(quán)、對(duì)嚴(yán)重違法處罰的拒絕權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利。

傳統(tǒng)政治理論和法學(xué)理論，只強(qiáng)調(diào)公民政治參與權(quán)的平等、公民相互間的平等，而對(duì)公民與行政主體之間地位的平等則持否定態(tài)度，其理由之一就是行政主體享有行政相對(duì)人所不具有的行政優(yōu)先權(quán)，他們之間的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。筆者認(rèn)為，正是出于管理的需要，行政機(jī)關(guān)被賦予許多個(gè)人所不擁有的權(quán)力，但行政機(jī)關(guān)并不因此享有法外的任何特權(quán)。法律確定了行政主體與其地位角色相適應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，這是必要的，但同時(shí)法律在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間也公平地分配了權(quán)利與義務(wù)，并且參與強(qiáng)調(diào)的是雙方的相互協(xié)商與合作。因此權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等不能視為雙方主體地位不平等的理由。

在中國，行政法學(xué)理論對(duì)行政法律關(guān)系曾歸納了一個(gè)明顯的特征，即法律關(guān)系中的行政主體與行政相對(duì)人雙方地位具有不對(duì)等性。這種不對(duì)等性通常是指行政主體一方居于強(qiáng)勢(shì)地位，其地位高于行政相對(duì)人一方。這實(shí)際上是對(duì)過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下高權(quán)政府對(duì)相對(duì)人實(shí)施單向管制行政狀況的理論概括。在此體制下，行政主體具有無所不能的行政權(quán)力和絕對(duì)的支配地位，相對(duì)方從實(shí)質(zhì)上講沒有獨(dú)立的法律人格，一切活動(dòng)按照預(yù)定計(jì)劃，聽從政府的命令。在此狀況下，相對(duì)方的主體意識(shí)被徹底地抹殺了，其主體地位也被淡化了，公民與行政機(jī)關(guān)之間所存有的關(guān)系只是命令與服從、管理與被管理的關(guān)系。

改革開放后，中國的行政法制建設(shè)取得了矚目的成就。隨著行政訴訟制度的建立與發(fā)展，傳統(tǒng)的“官民關(guān)系”通過行政訴訟制度得到了全新的闡釋，行政主體與相對(duì)人之間不僅只存在管理與被管理的關(guān)系，更存在平等的關(guān)系。隨著立法法、行政處罰法、行政許可法等的頒布實(shí)施，行政相對(duì)人的了解權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、檢舉權(quán)、對(duì)嚴(yán)重違法處罰的拒絕權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利得以確認(rèn)；行政主體的公布處罰的規(guī)范依據(jù)、嚴(yán)格依法調(diào)查檢查和取證、告知處罰的事實(shí)和依據(jù)以及被處罰人應(yīng)享有的權(quán)利、聽取陳述和申辯、組織聽證、依法回避、及時(shí)送達(dá)、罰繳分離等義務(wù)也被從嚴(yán)規(guī)定。同時(shí)也應(yīng)看到，我國的行政法制建設(shè)與法治國家和民主政治的要求相比，與行政相對(duì)人日益增長的平等參與要求相比，還有不小的差距。

第二，行政主體與行政相對(duì)方在行政過程中各自發(fā)揮著不同的功用，不可偏廢一方。在中國，長期以來，人們都從行政主體的行為向度出發(fā)，將行政界定為行政主體行使行政權(quán)的過程，并且時(shí)至今日似乎也沒有完全改變。正是在傳統(tǒng)行政法學(xué)的認(rèn)識(shí)論支配下，行政過程被視為行政主體行使行政權(quán)的過程。在行政過程中，行政主體確實(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，因而行政主體的行為也是認(rèn)知行政過程的一個(gè)重要視角。但是，現(xiàn)代行政已不再是單一的高權(quán)行政，而是服務(wù)行政、合作行政，“公民不是行政的客體，而是位于行政法制度中心的主體”。30行政相對(duì)人甚至所有參與行政過程的社會(huì)公眾，都應(yīng)當(dāng)被視為行政過程這一復(fù)雜關(guān)系中的主體。盡管他們沒有做出行政決定的權(quán)力，但是他們?cè)谛姓^程中享有一系列法定的程序性權(quán)利，他們有權(quán)利知道行政主體如此行為有無法律上的合理依據(jù)和正當(dāng)性。對(duì)那些直接關(guān)涉其合法權(quán)益的行政決定，行政相對(duì)人更是享有法定的知情權(quán)與陳述意見、建議和辯論的權(quán)利。通過這些權(quán)利的行使，他們能夠有效地參與行政意志的形成過程，并且對(duì)最終行政決定的形成產(chǎn)生積極作用。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)把相對(duì)人和行政主體內(nèi)部的資源挖掘出來，要求行政主體和相對(duì)人積極參與行政活動(dòng)，以自己獨(dú)立的方式影響行政活動(dòng)的結(jié)果，從而加強(qiáng)行政活動(dòng)的民主化、科學(xué)化。

在行政過程中，行政相對(duì)人權(quán)利的擴(kuò)展增強(qiáng)了對(duì)行政權(quán)力的抗衡力度，弱化了行政權(quán)力的專橫性。通過擴(kuò)展了的權(quán)利，行政相對(duì)人成為貫穿于行政過程中的重要主體，參與行政權(quán)力的運(yùn)作過程并在其中積極行使權(quán)利，由此成為行政活動(dòng)中對(duì)行政權(quán)力的重要約束力量。行政相對(duì)人權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的制衡有多種表現(xiàn)，如參政議政、批評(píng)建議等實(shí)體權(quán)利，對(duì)控制、約束行政權(quán)力的濫用有檢查監(jiān)督功能和促使其糾正錯(cuò)誤的功能。行政相對(duì)人在行政過程中的聽證等程序權(quán)利，能滲透于行政權(quán)力之中，理所當(dāng)然地成為行政權(quán)力運(yùn)行的組成部分。當(dāng)行政權(quán)力缺乏行政相對(duì)人這種程序權(quán)利的配合時(shí)，將因歸于程序違法而無效。權(quán)利對(duì)權(quán)力抗衡度的擴(kuò)張，在很大程度上均衡了力量對(duì)比關(guān)系。當(dāng)行政權(quán)力的恣意濫用受到來自相對(duì)人的依法抗辯時(shí)，就會(huì)減少違法行政行為的發(fā)生，有助于行政法治的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，相對(duì)人權(quán)利行使也是有一定限制的，這就如同任何自由都不是絕對(duì)的一樣?！白非鬅o限制的參與只會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)運(yùn)作失衡，正常的行政秩序則難以為繼?！?1為此，在行政過程中，既要通過行政相對(duì)方權(quán)利制約行政權(quán)，以防后者侵害前者；但同時(shí)也應(yīng)以行政權(quán)約束行政相對(duì)方權(quán)利，不致使其濫用而同樣破壞社會(huì)安定與秩序。“在處理行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利的關(guān)系上，既應(yīng)轉(zhuǎn)變重權(quán)力、輕權(quán)利，重實(shí)體、輕程序的思維定式，也須防止把對(duì)后者之增長保障單純建筑于對(duì)前者的否定、削弱之上?！?2

自改革開放以來，中國行政也正從過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的單方行使向尊重行政相對(duì)人程序性權(quán)利轉(zhuǎn)變，行政相對(duì)人的權(quán)利體系也由此呈現(xiàn)出一種開放性特征，具有越來越大的包容性，權(quán)利的內(nèi)容也在不斷地?cái)U(kuò)張，許多原來沒有規(guī)定的權(quán)利也漸次納入到行政法律的視野。如在相關(guān)的行政領(lǐng)域?qū)⒃瓉聿挥枵J(rèn)可的陳述權(quán)、舉行聽證權(quán)、申辯權(quán)、起訴權(quán)、得到告知權(quán)進(jìn)行了承認(rèn)，擴(kuò)大了相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的范圍；相對(duì)人權(quán)利不斷擴(kuò)展到新的活動(dòng)領(lǐng)域中，表明權(quán)利所具有的強(qiáng)烈擴(kuò)張性。相對(duì)人權(quán)利創(chuàng)設(shè)及承認(rèn)規(guī)則不僅擴(kuò)展到了更大范圍，如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對(duì)人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強(qiáng)制中增加事前告知程序和為相對(duì)人提供申辯的機(jī)會(huì)等。當(dāng)然，與程序法制發(fā)達(dá)國家相比，尚有差距，仍需努力。

第三，行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系不是截然對(duì)立的，而是相互依存、良性互動(dòng)的關(guān)系。

首先，公民權(quán)益的維護(hù)離不開行政主體，這也是行政主體存在的理由。政府行使公共權(quán)力須依據(jù)法律的規(guī)定和精神。徒法不足以自行，法不過是寫在紙上的條文，只有在社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn)，才能發(fā)揮其功用。而法的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)必須依靠一定的國家機(jī)關(guān)去執(zhí)行及公眾的自覺遵守，行政主體在法的實(shí)施過程中發(fā)揮著不可或缺的重要作用，它承擔(dān)著將大量抽象的法律規(guī)范具體化的任務(wù)。它將法律的條文規(guī)定與社會(huì)生活的實(shí)際聯(lián)系起來，有效地調(diào)整著社會(huì)關(guān)系，維護(hù)著公共利益和社會(huì)秩序，推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展。

其次，行政相對(duì)人所享有的程序性權(quán)利并不僅僅制約行政權(quán)力，它對(duì)行政權(quán)力的依法行使具有積極作用，它更多地體現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)力的幫助。在程序正義的現(xiàn)代行政理念中，當(dāng)事人程序參與成為其核心要素，行政也由此從過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的單方行使向尊重行政相對(duì)人程序性權(quán)利轉(zhuǎn)變。那種認(rèn)為擴(kuò)大行政相對(duì)人權(quán)利會(huì)與社會(huì)利益發(fā)生沖突、會(huì)破壞穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系的觀點(diǎn)，其實(shí)有違現(xiàn)實(shí)。保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的根本目的是通過賦予其權(quán)利以對(duì)抗強(qiáng)大的行政權(quán)力，從而達(dá)到力量的平衡。這種依賴程序?qū)苟且蕾噰覚?quán)力的單方強(qiáng)制而進(jìn)行的行政過程與形成的行政決策、行政立法和行政決定，更能彰顯行政的公正性，更有利于政府公信力的形成。反過來，這種公正性和公信力對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系只會(huì)形成有力的推進(jìn)。概而言之，賦予行政相對(duì)人權(quán)利無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，無論是在奉行個(gè)人主義的社會(huì)還是在奉行國家主義和集體主義的社會(huì)里，都具有維護(hù)政府權(quán)威、提升政府公信力、穩(wěn)定社會(huì)秩序的巨大功能。在行政民主化的潮流下，行政相對(duì)人權(quán)利開放和擴(kuò)張的趨勢(shì)正在沖破傳統(tǒng)觀念的樊籬而不斷發(fā)展，賦予行政相對(duì)人更多的程序性權(quán)利是行政法制發(fā)展的方向，

再次，行政主體與行政相對(duì)方良性互動(dòng)。行政主體與行政相對(duì)方并不只是相對(duì)立的，而是協(xié)商合作與良性互動(dòng)的關(guān)系，兩者之協(xié)商合作、良性互動(dòng)意味著社會(huì)中個(gè)體利益和整體利益均獲維護(hù)，公平與效率得到兼顧，標(biāo)志行政民主與法治化的真正實(shí)現(xiàn)。近代法治將公民權(quán)利與行政權(quán)力對(duì)立起來并不能限制行政權(quán)力的擴(kuò)張，而且也不能適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的法律秩序和法律制度對(duì)行政權(quán)力的強(qiáng)烈依賴。通過法律來嚴(yán)格控制行政權(quán)的行使不是解決政府守法的最佳途徑。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力是保障公民權(quán)利的最主要的手段?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展使得公民權(quán)利的范圍不斷擴(kuò)大，同時(shí)，公民權(quán)利的保障越來越依賴于政府積極主動(dòng)地行使權(quán)力，沒有行政權(quán)的積極保障，公民權(quán)利就不能有效行使。因此，一方面法要控制行政權(quán)的行使，防止行政權(quán)濫用和非理性膨脹，而且控制的方法不應(yīng)是采用消極的辦法，應(yīng)當(dāng)通過程序制度的完善和消除相對(duì)人與行政主體之間關(guān)系的對(duì)立狀態(tài)來實(shí)現(xiàn)；另一方面法要激勵(lì)行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)積極有效地行使行政權(quán)，以更多地造福于社會(huì)，更好地服務(wù)于人民。故行政法“為兩者之平衡做出很多貢獻(xiàn)”33義不容辭。那種認(rèn)為公民參與行政過程必定對(duì)高效的行政管理起反作用的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。行政主體要兼顧公共利益和個(gè)人利益，要以實(shí)現(xiàn)公益和私益的最大化為宗旨，充分發(fā)揮其能動(dòng)作用，推動(dòng)法律向更加健全和完善的方向發(fā)展，并為其有效運(yùn)作奠定合法性基礎(chǔ)。

在行政法治之下，行政主體與行政相對(duì)方以及它們之間的互動(dòng)性，不僅構(gòu)成了行政法的內(nèi)容，保障了行政法的整合與有效性，而且支持了行政法制的發(fā)展走向。我國行政法理論界與實(shí)踐部門長期以來只重視從“行政主體”視角的觀察，而疏于“行政相對(duì)人”和“互動(dòng)關(guān)系的締結(jié)”之視角的二元分析，導(dǎo)致行政主體與行政相對(duì)人之間的結(jié)構(gòu)性偏失與功能性障礙，公民參與行政及行政主體與行政相對(duì)人之間合作、協(xié)商的和諧行政關(guān)系理應(yīng)成為我國未來行政法的模式選擇。為此，行政法任重而道遠(yuǎn)。

注：

1參見羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第l5頁。

2姜士林等主編：《世界憲法全書》，青島出版社1997年版，第896頁。

3[英]約翰·格林伍德、戴維·威爾遜：《英國行政管理》，汪淑鈞譯，商務(wù)印書館1991年版，第l4頁。

4[美]希爾斯曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館1990年版，第500頁。

5[日]高田敏：《“依法律行政”與形式性法治國家》，載[日]渡邊宗太郎：《公法學(xué)的諸問題》，有斐閣1956年版，第17-69頁。

6A．V．Diecy，Law of the Constitution，1885，8 th ed．，P．198．

7A．V．Diecy，Introduction to the study of the Constitution．1959．pp．188．

8、17、19[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京中國大百科全書出版社1997年版，第23頁，第68頁，第55頁。

9[美]伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第125頁。

10Black's Law Dictionary，1979年版，第511頁。

11朱新力：《行政法基本原理》,浙江大學(xué)出版社1995年版，第8頁。

12、16[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版杜1986年版，第6頁，第566頁。

13參見于安：《德國行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第6頁。

14參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第13頁。

15Marshall E．Dimork，Law and Dynamic Administration，New York，praeger Publisher，1980，P．131．

18袁曙宏：《行政處罰法的創(chuàng)設(shè)、實(shí)施和救濟(jì)》，中國法制出版社1994年版，第7l頁。

20參見[英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第39頁。

21參見姜明安：《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》，《法學(xué)研究》1993年第l期。

22[法]勒·達(dá)維：《法國行政法和英國行政法》，高鴻君譯，《法學(xué)譯叢》第4期。

23參見H.W.R.Wade:Administrative Law,1988,p.25；[德]毛雷爾:《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第105-107頁。

24參見姜明安：《新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向》，《中國法學(xué)》2002年第l期。

25參見張煥光、胡建淼：《行政法學(xué)原理》，勞動(dòng)人事出版社1989年版，第8-9頁。

26[英]彼得·斯坦等：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，中國人民公安大學(xué)出版社1990年版。

27參見張康之:《論新公共管理》，《新華文摘》2000年第10期。

28[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第36、37頁。

29參見陳敏：《行政法總論》，臺(tái)北三民書局1999年版，第219頁。

30[德]漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第18頁。

31方潔：《參與行政的意義——對(duì)行政程序內(nèi)核的法理解析》，《行政法學(xué)研究》2001年第1期。

32羅豪才、崔卓蘭：《論行政權(quán)、行政相對(duì)方權(quán)利及相互關(guān)系》，《中國法學(xué)》1998年第3期。

33H．W．R．.Wade．Administrative law．1982．pp．6．

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2010）12-0124-10

張春莉，江蘇省社會(huì)科學(xué)院研究員。