倪稼民

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海200234）

論現(xiàn)制度框架下的地方政府治理

倪稼民

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海200234）

現(xiàn)制度框架促成了地方政府行為的“悖論性后果”：行政性分權(quán)式改革賦予了地方政府推進(jìn)本地市場化進(jìn)程的歷史使命，使其不適當(dāng)?shù)匕缪萘耸袌鲋黧w的角色，成為中國市場化進(jìn)程繼續(xù)深入、規(guī)范和成熟的障礙；但同時這種制度安排使地方政府與中央的關(guān)系發(fā)生了變化，兩者從計劃經(jīng)濟(jì)下的純粹的行政服從關(guān)系發(fā)展到市場語境下的對策博弈關(guān)系。從某種意義上說，“悖論性后果”給中國政治制度的發(fā)展帶來不可忽視的影響，而這正是實(shí)現(xiàn)治理所必須的一步，也是我們之所以要進(jìn)一步深化改革的理由和前提。而改革的目的就是要不斷剔除悖論的“負(fù)果”，呵護(hù)“正果”，再修“新果”。因此可以這樣認(rèn)為，現(xiàn)制度框架既為地方政府治理設(shè)置了制度障礙，同時也為地方政府拓展了治理的可能的空間。

制度障礙；制度空間；地方政府；創(chuàng)新；治理

鑒于治理的特定涵義即主體的多元性和權(quán)力運(yùn)行的雙向性，以及實(shí)現(xiàn)治理所必須的諸如法制的健全和公民社會的成長等制度保障和社會環(huán)境，治理能否從地方并由地方政府主導(dǎo)開始，這就需要理清現(xiàn)制度框架下地方政府現(xiàn)處于一種什么樣的狀況，它是否有可能承擔(dān)實(shí)現(xiàn)治理的使命？它還會有所創(chuàng)新嗎？國家（中央政府）應(yīng)該做什么？

一、治理障礙：轉(zhuǎn)型中“制度混亂”導(dǎo)致主體錯位與社會結(jié)構(gòu)變異危機(jī)

包括俄羅斯和東亞等廣大的現(xiàn)代化外源性地域在內(nèi)的現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于轉(zhuǎn)型的主體性把握與結(jié)構(gòu)性調(diào)控。眾所周知，這些國家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型從啟動到推進(jìn)基本上屬于自上而下的國家主義取向的，而中國改革開放30年特別是明確從計劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的制度大變革進(jìn)程的開啟，很大程度上也是國家主導(dǎo)的。當(dāng)然，與以往改革僅僅源之于民族失敗及其對這種失敗的切膚之痛的“開明”皇上或者“開明”官僚的意志而非全體民眾的共識來說，中國的這次大變革具有深厚的民眾誘致性因素及其與政府形成的積極的互動情境。也正因?yàn)槿绱耍@30年鑄就了中國的輝煌。

然而，中國這種自上而下的行政性分權(quán)式改革賦予了地方政府推進(jìn)本地市場化進(jìn)程的歷史使命，使其在肩負(fù)責(zé)任的過程中不適當(dāng)?shù)匕缪萘耸袌鲋黧w的角色，這對中國市場化進(jìn)程的深入和市場的成熟構(gòu)成了極大的障礙。[1]當(dāng)然，在從計劃到市場的起步、培育階段及公民社會完全缺失的條件下，政府暫時充當(dāng)市場主體有其歷史合理性。但這種強(qiáng)制性機(jī)制與中國政治體制固有的一套機(jī)制以及某些伴隨改革探索而產(chǎn)生的規(guī)則等交織一起帶來地方政府利益最大化時，地方機(jī)會主義便日益泛濫，扮演“市場主體”的地方政府也就不愿和難以“隱退”，轉(zhuǎn)型中的這種制度缺陷或“制度混亂”如果沒有能夠及時糾正和改觀，問題積壓，成本劇增，社會承載空間日趨狹窄，極易導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的變異。①科爾奈常將轉(zhuǎn)軌中舊制度被打破，新制度又沒有能夠承擔(dān)起預(yù)期任務(wù)的情形稱為“制度混亂”和“制度荒原”，參見雅諾什·科爾奈：《后社會主義轉(zhuǎn)軌的思索》，吉林人民出版社2003年版，第18頁。

首先，迄今為止，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷基本上還是通過行政授權(quán)制。這種授權(quán)方式與民主授權(quán)方式的責(zé)任取向正好相異，前者是對上負(fù)責(zé)，而后者是對下負(fù)責(zé)。而且無論是從《憲法》、《地方組織法》還是中國共產(chǎn)黨黨章以及中國當(dāng)下的政治體制現(xiàn)實(shí)來看，上級政府（或上級黨委）的影響力和權(quán)威性使得行政授權(quán)遠(yuǎn)強(qiáng)于民主授權(quán)。[2]這樣，實(shí)際上應(yīng)該成為市場主體的選民（企業(yè)、居民等其他利益集團(tuán)），在維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，防止公權(quán)力的擴(kuò)張過程中，既缺乏渠道又都不愿意自己拋頭露面成為開挖渠道打破中國悠久的官本位體制的第一人，往往都是通過潛規(guī)則處理與政府的關(guān)系，他們對地方政府的制約、監(jiān)督力度是相當(dāng)微弱的，而因利益膠著相互維護(hù)倒是比較凸顯，形成所謂的“勾結(jié)型”政府。[3]（P157）將山西“封口費(fèi)”事件公諸于世的記者找不到工作，反腐打假的官員得不到提拔，河北毒奶粉調(diào)查過程被拉長好幾個月以致此期間患病和死亡人數(shù)進(jìn)一步上升，聳人聽聞的現(xiàn)代版奴役青少年兒童事件，甕安重大的官民、警民沖突事件以及猖獗到如此嚴(yán)重程度的重慶黑勢力問題，等等，這些在中國并不是什么奇事孤案，其背后或多或少都存在某些地方政府的影子。

第二，地方政府主要官員的任命和升遷基本由其政績即在一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的前提下地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長為最關(guān)鍵的考量指標(biāo)。這種考核機(jī)制激起地方政府追求經(jīng)濟(jì)高增長以彰顯政績的強(qiáng)烈欲望。在地方政府具有多層次特征的我國，上級政府的地位越高，下級政府彰顯政績行為的放大效應(yīng)就越明顯。為了政績，地方政府會不惜一切代價拉升本地GDP，如親自出馬招商引資、規(guī)劃投資項(xiàng)目；用行政手段進(jìn)行所謂的地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“調(diào)整”，“拉郎配”，搞“企業(yè)重組”，責(zé)令企業(yè)生產(chǎn)什么和不生產(chǎn)什么；重復(fù)建設(shè)或拆了建，建了拆，甚至不惜虛報瞞報和作假等等。與此同時，轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)越來越被地方政府看做是經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。在資本和人員日趨可以便捷地跨地區(qū)流動的條件下，企業(yè)投資的區(qū)域選擇顯然構(gòu)成地方政府行為的約束條件。為了留住企業(yè)和不斷引進(jìn)投資，地方政府盡可能地為企業(yè)提供完備的公共服務(wù)，追求與企業(yè)的良好合作，積極支持企業(yè)發(fā)展，就成為政企雙贏的正和合作博弈過程：對企業(yè)來說，不僅可以得到政府合法與不合法的各種支持和庇護(hù)，獲得最大利潤甚至額外利潤；對地方居民而言，可以增加就業(yè)率；對政府而言，可以獲得企業(yè)的 “經(jīng)濟(jì)投票”和提高居民的滿意度而彰顯政績，政府官員通過這種政績顯示機(jī)制來獲取上級政府的“政治投票”，謀得連任或升遷。[4]②參見施蒂格勒：《產(chǎn)業(yè)組織與政府管制》，上海三聯(lián)書店和上海人民出版社1996年版，第210－240頁。因此這種考核機(jī)制不僅使地方政府空前地倚重企業(yè)來實(shí)現(xiàn)自己各種目標(biāo)（當(dāng)然也包括公共目標(biāo)），而且企業(yè)因與地方政府的互利捆綁關(guān)系也越來越滲透地方政府的領(lǐng)地，對地方政府施加壓力，影響決策，出現(xiàn)所謂的“政府規(guī)制俘虜”。 從而導(dǎo)致 “不完善的政府干預(yù)不完善的市場”和“不完善的市場介入不完善的政府”。[5]（PP.403-404）

第三，放權(quán)讓利和分稅制，使得地方政府市場主體的地位不但沒有在應(yīng)當(dāng)回歸之時逐漸退返，反而有了更為充分的制度保障。可以說，地方政府在“放權(quán)讓利”體制下對土地資金等經(jīng)濟(jì)資源要素基礎(chǔ)性配置的權(quán)力是巨大的。如利用現(xiàn)行的土地征用制度，對土地的低征高賣，強(qiáng)制拆遷，既直接影響經(jīng)濟(jì)增長方式，又嚴(yán)重?fù)p害了公民的利益，造成公權(quán)力合法性的危機(jī)；又如以行政命令方式強(qiáng)迫銀行貸款（目前銀行的管理體制在人事、職工福利及效益上都與所在地的地方政府有千絲萬縷的聯(lián)系），為支持一些具有高盈利期望值的地方項(xiàng)目，甚至直接參與高價資金市場活動如成立股份集資公司，或建立開發(fā)公司，吸收貸款，高利貸出，或發(fā)放地方性債券，集資辦項(xiàng)目等，這一系列舉措直接影響政府信用和金融安全。在選擇投資目標(biāo)上，地方政府表現(xiàn)得非常的“理性”，于是我們便可以看到要么是全國各地都爭相興建投資少、見效快的加工產(chǎn)業(yè)，資金涌向價高利大的家用電器和輕化等“短平快”項(xiàng)目，要么就是在轉(zhuǎn)型中依靠行政權(quán)力和不完善的市場形成的特殊壟斷。而國家則陷于“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局、整體低水平的重復(fù)建設(shè)，既造成極大的浪費(fèi)，又不利于市場的統(tǒng)一。尤其是地方行政壟斷不僅制造了尋租，又危害了市場，侵蝕了國家權(quán)力。1994年的財稅改革，其初衷是想增強(qiáng)中央政府的財力，刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于中央對地方的絕對高的轉(zhuǎn)移支付和財權(quán)事權(quán)的不明晰及法規(guī)不完善等，①詳見平新橋：《1994年的分稅制未改財政分權(quán)格局》，作者用“預(yù)算內(nèi)支出加預(yù)算外支出占當(dāng)?shù)谿DP的比重”，“人均財政支出”，以及“地方預(yù)算內(nèi)支出占全部預(yù)算內(nèi)支出的比重”這三個指標(biāo)，來度量中國地方政府所掌握的公共資源規(guī)模。結(jié)果表明按國家統(tǒng)計口徑計算的地方預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外公共支出占當(dāng)?shù)谿DP的比重，這一比重從1994～2003年這10年中，由15.6%上升至21.0%。共上升了5.4個百分點(diǎn)。同時，在進(jìn)入2000年以后，這個比重一直在21%～22%之間。而中央對地方的轉(zhuǎn)移支出相當(dāng)于地方政府財政收入的54.5%，地方財政支出中有大約1/3的資源是由中央轉(zhuǎn)移而來的。這表明：中國的地方政府在預(yù)算內(nèi)支出中的所占比重，在國際比較來看是屬于最高一檔的，中國絕對屬于財政分權(quán)的國家，而1994年中央與地方財政關(guān)系的“再集權(quán)化”措施并未改變財政分權(quán)的基本格局。中國企業(yè)在線2006年10月27日。恰恰造成富者更富貧者更貧，地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大；同時促使地方政府為了應(yīng)對國家（通常是以非規(guī)范性的、強(qiáng)制性的方式汲取的）財稅政策，更千方百計地拼經(jīng)濟(jì)、巧立名目創(chuàng)財稅，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“三亂”及變相的“三亂”問題嚴(yán)重，群體事件劇增。②詳見王紹光：《安邦之道——國家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第114-137頁。

政府行動能力的擴(kuò)大勢必造成相對方的自由受到束縛，自主決定能力降低和社會自主管理能力萎縮。[6]（P173）加上不完善的再分配制度和城鄉(xiāng)不平等的戶籍登記制度以及政治體制改革的滯后等都在很大程度上抑制了公民社會的發(fā)育成長和健康發(fā)展，強(qiáng)化了地方政府市場主體的地位，而市場真正主體的獨(dú)立性、成熟度等受到極大的壓制和扭曲。③關(guān)于行政性壟斷觀點(diǎn)請參見楊光斌：《中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國家權(quán)力》，當(dāng)代世界出版社2003年版，第88-89頁。轉(zhuǎn)型中的“制度混亂”帶來的一系列聳人聽聞的尋租腐敗案件，一樁樁欺壓、愚弄、草菅弱勢百姓事件，一起起因官民警民沖突引發(fā)的群體性行動，加上社會兩極分化的日益加劇和社會保障制度的缺失等，導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)分布日益不合理。這些事例如果不能以平和的方式化解，將會消蝕改革的合法性資源，致使整個社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程扭曲變異。

二、治理前提：制度規(guī)制與地方政府的角色定位

在從計劃向市場轉(zhuǎn)型的初期，如果沒有強(qiáng)制性的政府行動，轉(zhuǎn)型何以啟動？這一過程在一定階段通常是強(qiáng)化而不是削弱政府的權(quán)力。然而，如果沒有在國家和社會的博弈關(guān)系中建立起法治秩序，那么政府和個人都會轉(zhuǎn)向?qū)ぷ庑袨?。因?yàn)椤白饨馃o處不在?！母锏娜蝿?wù)是，要設(shè)計出這樣的各種制度，它們允許和鼓勵通過創(chuàng)造更多的消費(fèi)者剩余而創(chuàng)造租金的那些競爭形式，打擊那些志在獲取和保留現(xiàn)存租金的競爭”。[7]（P300）布坎南也由此提出：“法律-政府的秩序在邏輯上比人們關(guān)于市場相互作用過程的任何有意義的討論更為重要?！盵8]（P273）現(xiàn)制度架構(gòu)作為開啟市場化進(jìn)程的制度性創(chuàng)新，曾經(jīng)對于市場的啟動和成長起到很大的推進(jìn)作用，但隨著改革的深入，其成效呈邊際遞減，而社會成本呈遞增趨勢，市場化進(jìn)程的深入遭遇制度性困境，中國已踩在社會轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)變異的分界線上。全方位整體性的制度規(guī)制和制度創(chuàng)新、市場主體的正位以及轉(zhuǎn)型張力的適度合理調(diào)控已是迫在眉睫。所以，當(dāng)西方發(fā)達(dá)國家大力倡導(dǎo)治理，掀起“放松規(guī)制”、“重塑政府”、以“企業(yè)家政府”為價值取向的新公共管理主義運(yùn)動之際（實(shí)際上，新公共管理主義面臨當(dāng)下這場金融海嘯，與新自由主義的命運(yùn)相似，已經(jīng)越來越喪失主流話語權(quán)），我們的當(dāng)務(wù)之急卻是市場化價值取向所必須的“強(qiáng)化規(guī)制”，厘清關(guān)系，擺正位置。也就是要盡早剔除轉(zhuǎn)型初期制度缺失制度混亂帶來的負(fù)面因素，鞏固和強(qiáng)化有利于推進(jìn)市場進(jìn)程的積極成果。這些是實(shí)現(xiàn)治理的前提條件。

首先，強(qiáng)化規(guī)制。市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展始終不可能沒有國家（政府）的介入，只有國家認(rèn)同并確立了市場經(jīng)濟(jì)的兩大基石——法律制度和貨幣制度后，所謂“自發(fā)秩序”的市場經(jīng)濟(jì)才可能得以持續(xù)不斷，這種規(guī)制的發(fā)明，其意義超過了火藥的發(fā)明。④參見?？怂梗骸督?jīng)濟(jì)史理論》，商務(wù)印書館1999年版；哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），三聯(lián)書店1997年版，第377頁。我國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程尚處于初級階段，無論是資金市場化程度、勞動力自由流動程度以及土地市場化程度都沒有超過50%。[9]相應(yīng)的制度建設(shè)還存在不少缺陷，所以，健全和完善市場經(jīng)濟(jì)所必須的法律法規(guī)成為當(dāng)務(wù)之急。而就本文關(guān)涉的主題而言，就是要改革使地方政府成為市場主體的制度安排。因?yàn)?，對于地方政府來說，它的錯位、越位和缺位并不是一個理論認(rèn)知問題，而是其行為偏好與當(dāng)下有缺陷的制度安排有關(guān)。除此，就是要根據(jù)憲法、地方組織法、單行法律和地方性法規(guī)章程給地方政府重新定位，將地方政府的職責(zé)、權(quán)限和它們之間的分工明確化、具體化和細(xì)化，并且必須對法律法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，“如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒有法律”，[10]（P132）如果“法律不再有力量”，那么“一切合法的東西也都不會再有力量”了。[11]（P168）所以從某種意義上來說，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，要比制定更重要。與此同時，必須抓緊制訂和完善反對地方保護(hù)主義的法律法規(guī)；抓緊清理、廢除各地區(qū)、各部門制定的帶有地方保護(hù)、行業(yè)壟斷色彩且與國家法律、法規(guī)相抵觸的地方性、行政性法規(guī)與規(guī)章。建立與完善不受地方政府隨意干涉的相對獨(dú)立的司法制度和行政執(zhí)法管理體制。加強(qiáng)法制宣傳力度，地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，樹立強(qiáng)烈的法律意識，做到依法行政。

第二，厘清關(guān)系，主要是以下兩種：（1）中央與地方。由于中國行政性分權(quán)式改革，導(dǎo)致地方政府的獨(dú)立性和自主性迅速擴(kuò)大，地方與中央的關(guān)系發(fā)生了重大變化，不僅僅只是行政服從關(guān)系，更成為“以相對經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對策博弈關(guān)系”。[12]（P515）所以頻頻出現(xiàn)“上有政策，下有對策”不足為奇，用道德指責(zé)地方政府領(lǐng)導(dǎo)根本不能解決問題，以行政手段逼迫就范也毫無作用。只有用決策參與權(quán)換取地方財權(quán)，擴(kuò)大各地平等參與中央決策的機(jī)會，使之能夠代表本地利益對全社會資源分配有表達(dá)權(quán)、參與權(quán)，才能有助于提高中央決策民主化、科學(xué)化程度，減少宏觀決策失誤，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，有助于地方政府了解全國狀況，增強(qiáng)整體意識和合作愿望，減少地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，加強(qiáng)他們的公共服務(wù)職能。[12]（PP.517-519）同時必須合理劃分各級地方政府財權(quán)，建立規(guī)范、統(tǒng)一、合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)理順中央和地方關(guān)系。（2）政府與市場。地方政府必須從市場體系中扮演的主要投資主體、經(jīng)營決策主體以及收益主體的多重角色中“退位”，真正的市場主體必須盡快“到位”。當(dāng)前我國國有企業(yè)數(shù)量仍然太多，達(dá)10萬個左右，主要是地方中小企業(yè)太多，他們?nèi)匀淮罅炕顒釉谝话愀偁幮灶I(lǐng)域，很難發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢。這與地方政府直接干預(yù)有關(guān)，因?yàn)樵诂F(xiàn)行制度框架下，地方政府實(shí)際上還在行使轄區(qū)內(nèi)公有制企業(yè)董事會職能如掌握企業(yè)的投資決策權(quán)、技術(shù)改造審批權(quán)、經(jīng)營層的人事安排和勞動用工人事審批權(quán)等等。所以，要真正實(shí)現(xiàn)政企分開，就必須深化國有企業(yè)改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，將政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系真正轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)授權(quán)委托經(jīng)營。地方國有企業(yè)具備條件的，應(yīng)逐步改制為多員股東持股的有限責(zé)任公司或股份有限公司，促使地方政府退出對企業(yè)的直接干預(yù)，把經(jīng)濟(jì)資源基礎(chǔ)性配置的權(quán)力真正交給市場，把企業(yè)微觀決策的權(quán)力真正交給企業(yè)。國有企業(yè)要轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念和經(jīng)營機(jī)制，深化自身的改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求不斷提高經(jīng)營管理水平，提高市場競爭能力，徹底擺脫依賴政府的被動局面，真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體和市場競爭主體。

第三，加大政治體制改革的力度。在現(xiàn)行的政治體制下，行政體制依然承載著相當(dāng)大的政治統(tǒng)治功能。與經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了“突破性”（針對整個計劃經(jīng)濟(jì)體制）改革歷程不同，政治體制改革相對謹(jǐn)慎和平緩。應(yīng)該說，這兩種以不同邏輯展開的改革方式，對改革啟動和改革前期帶來的風(fēng)險和動蕩具有深遠(yuǎn)的消化和緩解功能。但當(dāng)“突破性”的經(jīng)濟(jì)體制改革所誘發(fā)出來的新的經(jīng)濟(jì)因素、社會因素和利益訴求，要求整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等有個全方位的制度突破時，政治體制便明顯凸顯其滯后性。其實(shí)，上述所涉及的無論是強(qiáng)化法律法規(guī)制度，厘清關(guān)系，界定權(quán)限，轉(zhuǎn)變職能，還是實(shí)現(xiàn)要素產(chǎn)權(quán)制度改革，財政體制改革甚至行政體制改革，均涉及較深層次的政治體制改革內(nèi)容，因此僅靠邊際調(diào)整式的制度微調(diào)難以解決問題。平緩慢步式改革固然發(fā)揮過積極作用，但是，我們也要清醒地認(rèn)識到它的缺陷：它的每一步都不是自主性而僅僅是適應(yīng)性的，體現(xiàn)出很強(qiáng)的妥協(xié)性、過渡性和權(quán)宜性，因此每一步都具有較強(qiáng)的時效性和潛在的變異性，換句話說，如果某一環(huán)節(jié)長期停滯不前，就立即會成為其他環(huán)節(jié)進(jìn)一步改革的障礙。[13]這種障礙，輕則拖延改革進(jìn)程，重則扭曲轉(zhuǎn)型軌道。今天，我們進(jìn)行主體性把握和結(jié)構(gòu)性調(diào)控為什么阻力如此之大，步履如此之艱？政府錯位、越位和缺位普遍，尋租腐敗不斷，制假售假屢禁不絕，監(jiān)管失靈，惡性事故頻頻發(fā)生，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整總不到位，生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重，社會結(jié)構(gòu)分布不合理，突發(fā)性群體事件增多，地區(qū)性差別拉大，兩極分化加劇，教育制度有失公平，就業(yè)不足，失業(yè)問題嚴(yán)重，社會保障制度缺失，等等，這些在很大程度上都與政治體制改革的長期滯后有關(guān)。體制改革超乎想象的復(fù)雜性、艱難性和危險性固然是一個因素，況且，在中國，政治體制具有高度的綜合性，不僅包括西方政治學(xué)意義上的廣大政府，還包括黨內(nèi)系統(tǒng)的各類制度，[14]更增加了改革的復(fù)雜性和風(fēng)險度。當(dāng)然，這不是改革止步的理由。實(shí)際上，改革開放30年的成就已經(jīng)為更深刻層面上的政治體制改革提供了戰(zhàn)略性資源：即獲得一定的體制空間和制度保障的經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)育和成長，也就是中國現(xiàn)代社會的發(fā)育和成長。

三、治理路徑：地方政府制度創(chuàng)新與公民社會成長

誠然，現(xiàn)制度框架帶來了地方政府行為的“悖論性后果”：即一方面地方政府是被強(qiáng)制性的制度安排推上市場前沿，另一方面地方政府在積極推動市場化進(jìn)程中得到了與中央政府對策博弈的空間；一方面大力鼓吹市場的自發(fā)秩序的合理性，樹立了一個又一個非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從蘇南模式、溫州模式到廣東模式等，肯定了一次又一次的來自民間的制度創(chuàng)新如安徽鳳陽小崗村的分田到戶式的制度創(chuàng)新，另一方面又因過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)阻礙了市場化進(jìn)程；一方面地方政府因當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長而財力大增，這有助于保證地方社會轉(zhuǎn)型的穩(wěn)步到位，另一方面又會導(dǎo)致地方權(quán)力與穩(wěn)定的利益集團(tuán)結(jié)合產(chǎn)生一種既非市場又非正式組織的“勾結(jié)型”機(jī)制，破壞現(xiàn)代公民社會的順利成長與良好發(fā)育。這也正是我們之所以要不斷深化改革的理由。而改革的目的就是要剔除悖論的“負(fù)果”，呵護(hù)“正果”，再修“新果”：公民社會成長、實(shí)現(xiàn)治理。

眾所周知，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來，國民財富劇增，國民經(jīng)濟(jì)的增長越來越多地來自于新生的產(chǎn)權(quán)組織的貢獻(xiàn)，而不是傳統(tǒng)國有企業(yè)；[15]各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率日趨與當(dāng)?shù)卣闹贫葎?chuàng)新能力成正比關(guān)系，如發(fā)展模式的創(chuàng)新和土地制度的創(chuàng)新就是典型。[16]所以，地方政府扮演市場主體角色的時代確實(shí)是到了大江東流去的境遇，但地方政府的市場化行為從某種意義上說給中國政治制度的發(fā)展帶來不可忽視的影響，同時地方政府在市場化進(jìn)程中所體現(xiàn)出來的創(chuàng)新能力應(yīng)得到發(fā)揚(yáng)光大，這是我們再修“新果”的條件。

其一，以行政分權(quán)和市場取向?yàn)榛A(chǔ)的中國改革的必然邏輯就是重塑了中央與地方的關(guān)系。在產(chǎn)權(quán)和政權(quán)一體化的計劃經(jīng)濟(jì)時期，沒有任何力量能夠與中央政府抗衡，地方政府完全沒有管理經(jīng)濟(jì)和配置資源的權(quán)力，它們的職責(zé)就是不折不扣地執(zhí)行中央政府的計劃，哪怕犧牲本地利益、影響本地居民生活，所以在這種體制下出現(xiàn)“大躍進(jìn)”并不足為怪。隨著改革和市場化進(jìn)程的推進(jìn)，地方政府角色發(fā)生了重大變化，中央與地方形成了對策博弈關(guān)系，這越來越迫使中央不可能繼續(xù)完全沿用傳統(tǒng)的行政命令手段進(jìn)行調(diào)控，即便中央現(xiàn)在還掌握著地方政府主要官員的組織人事安排權(quán)力，調(diào)換去的干部一旦成為地方政府主要負(fù)責(zé)人，他必定依然會充當(dāng)本地利益的代表，盡所有的可能與中央對策博弈，獲取本地利益的最大化和損失最小化。盡管這種對策博弈存在著“投資建設(shè)悖論”進(jìn)而形成“社會悖論”的風(fēng)險，①投資建設(shè)悖論乃是“牧場悖論”引申。詳見胡鞍鋼、胡聯(lián)合等：《轉(zhuǎn)型與穩(wěn)定——中國如何長治久安》，人民出版社2005年版，第516－517頁。而且事實(shí)上已露端倪，很令中央棘手，目前也只能訴諸于強(qiáng)制性的行政手段干預(yù)，江蘇“鐵本事件”就是個典型案例。這里涉及到一個如何建立規(guī)范、平等、公正和民主的對策博弈規(guī)制的問題，它與我國的政治體制改革及政治發(fā)展有直接的關(guān)系。[12]（PP.517-521）但無論怎樣，中央與地方的對策博弈關(guān)系意味著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代的全能的中央集權(quán)模式的終結(jié)?，F(xiàn)制度安排特別是稅收制度意味著地方政府可能或事實(shí)上已經(jīng)與地方企業(yè)聯(lián)合對付中央政府，尤其是在產(chǎn)權(quán)和政權(quán)逐漸分離的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，依賴于地方企業(yè)主要是非國有企業(yè)的地方政府很難會聽命于中央政府的具有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的指令，如當(dāng)中央政府對國有企業(yè)實(shí)行“抓大放小”改革政策時，一些地方政府則采取一律放政策。地方政府的這種行為方式，無疑對中央政府行為形成一種制約。當(dāng)然，如果要將這種相互制約推向一種均衡的國家結(jié)構(gòu)，則還需確立一個極為重要和必要的環(huán)節(jié)：即現(xiàn)代國家制度建設(shè)。

其二，地方政府在追求保護(hù)和擴(kuò)大本地市場利益最大化（當(dāng)然，這種地方主義本身是反市場化的行為）的同時，切身體驗(yàn)到什么樣的產(chǎn)權(quán)組織既有益于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有益于實(shí)現(xiàn)其政治利益。因此，地方政府實(shí)際上是非國有經(jīng)濟(jì)的保護(hù)者和激勵者，也可以說，地方政府用反市場化的方式開啟了產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，推動了所有制形式的多樣化，促進(jìn)了市場化發(fā)展。地方政府與新的產(chǎn)權(quán)組織即非國有經(jīng)濟(jì)在市場化進(jìn)程中建立了一種新型的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種關(guān)系同樣是一把雙刃劍：引導(dǎo)不好，不但可能會扭曲市場，還可能顛覆政府的必要的權(quán)威，反之則會成為一股引領(lǐng)市場正?；l(fā)展的力量，形成一種所謂的“公私部門伙伴關(guān)系”，其包括政府、企業(yè)、非營利組織團(tuán)體及個別公民在追求實(shí)現(xiàn)集體需求上共同合作并分享彼此的資源。[17]（PP.256-261）這實(shí)際上就是地方治理的開始。而事實(shí)上，一些經(jīng)濟(jì)增長迅速，社會發(fā)展較快的發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)不滿足原來的經(jīng)濟(jì)增長方式和社會管理模式，一些地方的公共權(quán)力配置已經(jīng)開始由政府一極向政府與社會分享權(quán)力轉(zhuǎn)變，一些地方社會組織已經(jīng)在承擔(dān)某些原本地方政府承擔(dān)的公共管理和公共服務(wù)的職能?？梢哉f，這是地方政府巨大的制度創(chuàng)新潛能的又一次爆發(fā)。地方政府的創(chuàng)新能力源自于它直接貼近地方公眾（企業(yè)、社會組織或公民）和其作為地方發(fā)展主導(dǎo)的身份。

當(dāng)下深化改革、規(guī)范規(guī)制、糾正市場主體錯位的呼聲幾乎成為全社會的一種共識。地方政府如果要進(jìn)一步發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提升地方的競爭力，同時不斷有效地提供轄區(qū)公民滿意的公共產(chǎn)品，確保地方社會和諧，鞏固自己的合法性，就一定會真正考慮自己與社會的關(guān)系、本地與其他地方的關(guān)系。一定會隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟越來越體悟到地方政府應(yīng)該從市場主體的位置上退回，一定會意識到地方政府不應(yīng)該再成為地方事務(wù)的唯一主導(dǎo)者，也就一定會再次爆發(fā)其驚人的創(chuàng)新能力。這樣，政府與社會的合作就成為必然，地區(qū)與地區(qū)的良性合作競爭就水到渠成?！罢M織規(guī)模龐大和復(fù)雜性以及提供商品與服務(wù)成本過高，是政府缺乏效率和效能的根源。解決這一問題的根本辦法在于對公共權(quán)威結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，打破政府對公共權(quán)威的壟斷，即利用私人組織和半私人組織來提供公共服務(wù)。 ”[18]（PP.37-38）當(dāng)然，轉(zhuǎn)型期的這種治理嘗試還是需要強(qiáng)調(diào)地方政府的主導(dǎo)作用，但必須體現(xiàn)治理主義多元權(quán)威的理念，尤其是要傾聽最基層民眾的呼聲和要求，這樣既能提高地方政府的治理能力和效能，又能促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)的完善和公民社會的成長，最終達(dá)到地方社會的良治。

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[責(zé)任編輯 繆開金]

On the Local Government Governance under the Framework of the Present System

NI Jia-Min
（Shanghai Normal University,Law and Politics,Shanghai 200234，China）

The current institutional framework of local government behavior led to the “paradox of consequences”：administrative reform,given the decentralized local governments to promote the process of the historical mission of the local market to make it inappropriate to play the main role of the market and become China’s market-oriented process to continue in-depth,standardized and mature barriers;but this system made it possible for the relationship between local government and central government has changed,both from a planned economy under the purely administrative subordinate relations to the market in the Context of Measures the relationship between game.In a sense,“paradox of consequences”to the development of China’s political system has brought the impact can not be ignored,and this is a step necessary to achieve governance,but also the reason why we should further deepen the reform of the grounds and premises.The aim of the reform is to continue to eliminate the paradox of “negative effect”care“transform”themselves,and then repair the “new fruit.”It might be argued,therefore,are the institutional framework of governance for both the local government set up institutional barriers,but also for local governments to expand the treatment potential of space.

institutional barriers;system space;local governments;innovation;treatment

2009-10-15

本文是上海市教委重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目資助（編號J50406）的階段成果

倪稼民（1962-）女，浙江寧波人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院教授、博士。