張道航

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

論政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的角色及職能定位

張道航

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

政府不僅要對房地產(chǎn)市場施以必要的調(diào)控，還要推進(jìn)體制改革和制度完善，規(guī)制房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。理順政府與房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和政治層面上的利益關(guān)系，是搞好監(jiān)管和調(diào)控的前提。房地產(chǎn)調(diào)控的核心是房價，政府既要通過金融、財稅等手段調(diào)控房價，又要對暴利行為實施嚴(yán)格的監(jiān)管和處罰，并構(gòu)建起穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制。地價是房價形成的基礎(chǔ)，構(gòu)建穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制必須對現(xiàn)行的土地儲備、供應(yīng)等制度實施變革。

房地產(chǎn)；房價；土地；政府

由于受國外新自由主義經(jīng)濟(jì)思想影響，國內(nèi)有部分學(xué)者對政府調(diào)控市場持否定態(tài)度，認(rèn)為市場機(jī)制本身具有自動調(diào)節(jié)功能，政府的“干預(yù)”會破壞市場內(nèi)在機(jī)理，不利于資源優(yōu)化配置。直至2009年9月15日，美國次貸危機(jī)因雷曼兄弟破產(chǎn)而導(dǎo)致全球金融危機(jī)，小布什政府公開出手救市，國內(nèi)反對政府干預(yù)市場的聲音才戛然而止?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對市場的調(diào)控是必不可少的，尤其是房地產(chǎn)市場，不僅關(guān)系著宏觀經(jīng)濟(jì)走勢也關(guān)系著民生安定。因此，政府不僅要對房地產(chǎn)市場施以必要的監(jiān)管和調(diào)控，而且還要通過體制的改革和制度的完善，規(guī)制房地產(chǎn)業(yè)朝著有利于民生的方向健康發(fā)展。

一、理順政府與房地產(chǎn)的利益關(guān)系

利益是行為的內(nèi)在動力，也是行為偏軌的驅(qū)動力。建立起合理的利益機(jī)制才能使政府行為依法、規(guī)范、合理、高效，使政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)有作用，從而更加有效地服務(wù)于社會、服務(wù)于改革、服務(wù)于發(fā)展、服務(wù)于民生。一旦利益機(jī)制偏離正確方向，政府行為就會偏軌，乃至出現(xiàn)為少數(shù)人服務(wù)和謀取利益、甚至以謀取政府自身利益為目的的“經(jīng)濟(jì)人”行為。就政府與房地產(chǎn)的關(guān)系而言，同樣存在著一定的利益關(guān)系，而且這種利益關(guān)系也直接決定了政府對房地產(chǎn)業(yè)實施監(jiān)管和調(diào)控的行為取向。

政府與房地產(chǎn)的利益關(guān)系，最直接的就是可以從土地出讓以及房地產(chǎn)交易中獲得財政收入，而這種利益關(guān)系的確立又與現(xiàn)行的土地、財稅制度密切相關(guān)。盡管作為房地產(chǎn)開發(fā)所必需的土地資源在法律意義上屬國家所有，但在權(quán)屬執(zhí)行上又基本是屬于各級地方所有和支配的資源，地方政府既是履行政府治理功能的管理者，又是 “土地商人”，而且土地出讓金不但基本上被納入地方政府的財政收入，甚至成為主要收入。因此，地方政府的行為不能不受商業(yè)利益的影響，難免不出現(xiàn)與房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求不一致的地方，甚至?xí)霈F(xiàn)地方政府與中央政府政策取向不一致的地方，或者說中央政府的政策在地方政府的執(zhí)行中打了折扣、走了樣。國外房地產(chǎn)市場也會出現(xiàn)泡沫，出現(xiàn)無序化現(xiàn)象，但大抵會遵循有漲有跌、時仰時俯的走勢，而不會像我國這樣出現(xiàn)只漲不跌的單邊市，更不會毫無顧忌地一路狂拉，以至于將平均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在腳下。

鑒于地方政府與房地產(chǎn)的這種直接利益關(guān)系和對“土地財政”的依賴所導(dǎo)致的行為偏軌，有的學(xué)者建議將土地收入統(tǒng)交中央財政，以便徹底割斷地方政府與房地產(chǎn)之間的利益鏈條。其實，從市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗看，在中央與地方實行分稅制的財稅體制下，地方政府從一定意義上講都是“土地財政”。有所不同的是，國外地方政府的財政來源主要是在土地和不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，即物業(yè)稅。而我國地方政府卻沒有這種收入，其財源完全依靠土地和不動產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的各項稅費(fèi)，土地出讓成了財源支柱，正是出于對這種財政收入高度依賴的利益驅(qū)使，才帶來了嚴(yán)重的短期行為。如果將土地收入完全收歸中央，那不僅會造成只有中央的積極性沒有地方積極性的局面，也會讓地方政府失去賴以運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。可行的辦法是借鑒國外的物業(yè)稅制度，使地方政府在轄區(qū)內(nèi)把形成與培養(yǎng)稅源的重點(diǎn)落在土地和不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，使得大宗、穩(wěn)定、支柱性的稅收來自土地和不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，而不是像現(xiàn)在這樣來自一次性的土地和房屋交易環(huán)節(jié)。有了這一組織地方財政收入的機(jī)制，就可以把地方政府原來短期的土地財政改造為長期的土地財政，地方政府只要專心致志地提供好基本公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，其轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)就會進(jìn)入升值軌道，在此基礎(chǔ)上還可以每隔幾年重評一次稅基，實現(xiàn)“財源建設(shè)”的套現(xiàn)。[1]而且物業(yè)稅的實施對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還具有多重積極意義：不但可以以此為契機(jī)規(guī)范政府行為，將目前多如牛毛的房地產(chǎn)稅費(fèi)調(diào)整到公共財政所要求的簡化、透明和規(guī)范狀態(tài)；而且對于購房者、炒房者和開發(fā)商的行為和預(yù)期也都會產(chǎn)生重大影響，從而有利于實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，使其步入保障和改善民生的軌道。

政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系除了經(jīng)濟(jì)層面的，還有政治層面的。這主要表現(xiàn)在，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅可以為政府帶來GDP的高增長，還會帶來城市面貌的“煥然一新”，帶來城市的“升值”，而這一切在現(xiàn)行的政府政績考核評價中，又都是最受關(guān)注也是最容易博取的“政績”。這種政治層面的利益關(guān)系與經(jīng)濟(jì)層面的利益關(guān)系，在地方政府的行為中不但不會發(fā)生沖突，相反還具有極高的契合性。只要能夠推動房地產(chǎn)市場火起來、房價漲起來，政府就可以多賣地、多得土地出讓金、多收稅，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)也會高增長，“經(jīng)營城市”的政績也愈加突出。

但無論是經(jīng)濟(jì)利益還是政治利益，政府與房地產(chǎn)之間的利益機(jī)制一旦偏離保障和改善民生的正確方向，就會與開發(fā)商等少數(shù)人的利益匯合到一起，這時政府的行為除了代表其自身利益外，也代表著開發(fā)商的利益。理論界把這種官商利益交融互惠并共同左右社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象稱之為“合謀經(jīng)濟(jì)”?，F(xiàn)實生活中，最能說明這種“合謀經(jīng)濟(jì)”的莫過于2008年的房地產(chǎn)救市了。由于受國際金融危機(jī)影響，當(dāng)時部分城市的房價和成交量出現(xiàn)下跌，讓開發(fā)商心急如焚，可是某些地方政府比開發(fā)商更急。為了救市，地方政府密集出臺了購房落戶、購房退稅、購房送補(bǔ)貼等政策，并下發(fā)紅頭文件鼓勵公務(wù)員買房，某省省會城市官員甚至帶頭買房。在共同利益的驅(qū)動下，地方政府通過一系列政策措施和輿論造勢助推房價上漲，開發(fā)商則通過對市場炒作來拉高房價，房價哪有不漲的道理。所以，2009年樓市“小陽春”的出現(xiàn)，應(yīng)該說是某些地方政府和開發(fā)商“合謀”推動的結(jié)果。通過這次“合謀”，地方政府不僅獲得了因地價、房價上漲帶來的經(jīng)濟(jì)利益，更有政治利益。因為在當(dāng)時出口和內(nèi)需都嚴(yán)重受挫的情況下，許多地方政府正是通過此舉才完成了保增長的“政治任務(wù)”，而這又是一條不需要花費(fèi)氣力去調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就可以獲取“政績”的途徑。

因此，矯正地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的偏軌行為，僅從經(jīng)濟(jì)層面理順政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系還不夠，還必須進(jìn)一步理順政府與房地產(chǎn)之間在政治層面的利益關(guān)系。政府或政黨與房地產(chǎn)之間的政治利益關(guān)系并不惟獨(dú)我國，國外也是如此。在有些國家，房地產(chǎn)政策甚至成為政黨競選時爭取選票的政治籌碼，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，任何人提出的政策如果不是保障民眾的住房福利而是抬高房價，喪失的可能不僅僅是選票，更可能是整個政黨以及政治家的政治生命。[2]中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨高度關(guān)注民生、重視民生，中共中央組織部于2006年就曾下發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，要求建立科學(xué)合理的政績考核評價機(jī)制，改變只重視GDP數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)做法，破除“數(shù)字政績”，加入更多的民生考評因素、和諧考評因素、科學(xué)發(fā)展的考評因素。住房是民生之要，房地產(chǎn)的發(fā)展不僅關(guān)系社會和諧，也關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)系著科學(xué)發(fā)展，理應(yīng)成為政府政績考評的重要內(nèi)容。因此，不僅應(yīng)將房地產(chǎn)納入到各級政府的政績考核評價中，而且還應(yīng)當(dāng)建立起房地產(chǎn)的考核評價指標(biāo)體系。在這個指標(biāo)體系中，既要有保障性住房建設(shè)的考評指標(biāo)，還應(yīng)將房價上漲指數(shù)、房價收入比、GDP增長與房價變動比等納入其中。有了全面完善、科學(xué)合理的房地產(chǎn)綜合考核評價指標(biāo)體系，才能讓地方政府出于政績的壓力不能“不作為”，也不敢“亂作為”。

二、構(gòu)建穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制

房價對于今天的中國來說，連著民生也連著民心，人民群眾對市場上房價的起落表現(xiàn)出從未有過的極度關(guān)切。因此，一個以保障和改善民生為發(fā)展取向的民生地產(chǎn)，既要通過住房保障制度來解決低收入人群的住房問題，又要讓市場上的房價保持在相對平穩(wěn)和大多數(shù)人可以承受的水平，并構(gòu)建起穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制。實現(xiàn)這樣的目標(biāo)不能依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，必須通過政府的監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)市場秩序，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，處罰暴利行為，使房價趨于穩(wěn)定和合理。當(dāng)然，政府對房地產(chǎn)的監(jiān)管和調(diào)控并不僅限于房價，也包括房屋建設(shè)質(zhì)量以及住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)等，但房價是核心。否則，即使住房建設(shè)質(zhì)量再好，供應(yīng)結(jié)構(gòu)再合理，可是房價高得讓人們買不起，那也還是沒能達(dá)到監(jiān)管和調(diào)控的目的。

什么樣的價格才算是“合理”的房價？消費(fèi)者和開發(fā)商自然會各執(zhí)一詞。從國外經(jīng)驗看，合理的房價一般應(yīng)是房屋開發(fā)的全部成本再加上5-10%的開發(fā)利潤。目前我國房地產(chǎn)開發(fā)的利潤大都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個水平，但是開發(fā)商們的暴利行為卻不會得到處罰。這首先是因為房地產(chǎn)的開發(fā)成本極不透明，不能界定成本當(dāng)然也就不能說開發(fā)商存在暴利，更無法對其進(jìn)行處罰了。弄清開發(fā)成本，不能指望讓開發(fā)商自曝家底，沒有哪個開發(fā)商會心甘情愿地將其獲取暴利的事實大白于天下。2009年7月，江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、監(jiān)察廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立健全房地產(chǎn)開發(fā)銷售信息公示制度的通知》，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商品房銷售場所醒目位置和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)主管部門網(wǎng)站上公示房價成本。可是在南昌55個公示成本均價的樓盤中，有14個樓盤的住房成交均價竟低于平均成本，而且各樓盤公布的稅費(fèi)成本和建筑安裝成本最高與最低相差近8倍，這其中顯然存在著開發(fā)商造假。[3]房價的成本核算確是一項復(fù)雜工程，但并不是不可為。2008年底，山東省臨沂市在中心城區(qū)選定了7個地塊，經(jīng)詳細(xì)測算后發(fā)布了《關(guān)于公布臨沂中心城區(qū)高層商品房開發(fā)成本的公告》。此前，2005年7月福州市物價局也曾向社會發(fā)布過當(dāng)?shù)刈≌杀厩鍐危捎趤碜杂嘘P(guān)方面的壓力，當(dāng)年11月就宣布不再向社會發(fā)布。[4]可見，弄清房地產(chǎn)開發(fā)成本不是不可為，而是某些地方政府不作為。

我國《統(tǒng)計法》賦予了統(tǒng)計部門對各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行普查和統(tǒng)計的職能，其中就包括行業(yè)利潤；《價格法》也規(guī)定，物價部門具有測算并發(fā)布自主定價商品的社會平均成本的職能。因此，政府部門應(yīng)本著對百姓和對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)責(zé)任的精神，依法公布住房建設(shè)成本。在此基礎(chǔ)上，國家還應(yīng)當(dāng)出臺反暴利的相關(guān)法規(guī)，對那些超出利潤控制標(biāo)準(zhǔn)及獲取暴利的開發(fā)商施以應(yīng)有的處罰。例如，德國法律規(guī)定：房價、房租超高乃至暴利者要承擔(dān)刑事責(zé)任；如果地產(chǎn)商所定的房價超過“合理房價”的20%為“超高房價”,根據(jù)德國《經(jīng)濟(jì)犯罪法》就已經(jīng)構(gòu)成了違法行為；如果地產(chǎn)商所定的房價超過50%則為 “房價暴利”,這已經(jīng)觸犯《刑法》構(gòu)成犯罪,出售者將受到更高罰款,甚至最高被判處三年徒刑。[2]從國外經(jīng)驗看，嚴(yán)格的房價監(jiān)管和處罰制度，可以說是建立穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制必不可少的重要條件。但是，我國在這方面卻存在很大欠缺，因此，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，加快與房價監(jiān)管和處罰的相關(guān)法規(guī)建設(shè)，對那些在房地產(chǎn)市場上獲取超高利潤和暴利者施以嚴(yán)厲的處罰。

房地產(chǎn)問題的本質(zhì)是金融，無論是開發(fā)商建房還是購房者買房，都離不開金融支持，所以金融也就理所當(dāng)然地成為政府對房價實施調(diào)控的主要工具。2008年初出于 “兩防”（即防止經(jīng)濟(jì)由增長過快轉(zhuǎn)化為過熱；防止價格由結(jié)構(gòu)性上漲轉(zhuǎn)變?yōu)槊黠@的通貨膨脹）的考慮，中央政府收緊了貨幣供應(yīng)，房價上漲趨勢明顯放緩，個別城市甚至應(yīng)聲而跌。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，2008年11月的國務(wù)院常務(wù)會議決定，將此前從緊的貨幣政策轉(zhuǎn)為適度寬松的貨幣政策，隨之便有了2009年的樓市“小陽春”乃至房價的持續(xù)上漲。因此，要構(gòu)建起穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制，必須有相對穩(wěn)定的金融政策支撐，尤其在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)動蕩和不確定性增加，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)特別是城鄉(xiāng)居民收入也會進(jìn)入一個變化較大和增長預(yù)期不確定的時期，保持融資成本的長期穩(wěn)定和可控，是降低房地產(chǎn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險的重要舉措。除了金融手段，近些年來國外政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控也開始更多地使用財政手段。特別是通過財政手段對低收入困難人群實施住房保障，更是建立穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制不可缺少的條件。實踐證明，住房保障不僅有利于房價的穩(wěn)定合理，也有利于促進(jìn)社會的長期穩(wěn)定。

穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制既包括一級市場，也包括二級市場乃至住房租賃市場。從我國近年的房價波動看，二級市場上的投機(jī)炒作同樣是導(dǎo)致房價過快上漲的重要因素，而且二級市場的房價上漲往往又會進(jìn)一步推動一級市場上的房價上漲。遏制二級市場上的房價炒作，既可以像一級市場那樣收緊房貸，也可以輔之以稅收政策。譬如德國，不僅對房價、房租超高乃至暴利者施以嚴(yán)厲的處罰，同時又利用稅收政策來遏制房地產(chǎn)投機(jī)。德國稅法規(guī)定，用于出售的房地產(chǎn)首先要繳納1-1.5%的不動產(chǎn)稅，房屋買賣還要再交3.5%的交易稅，而對于自有自住的住宅則不需要繳納不動產(chǎn)稅，只繳納宅基地的土地稅。[2]我國也應(yīng)當(dāng)對自住、投資、投機(jī)性質(zhì)的住房需求實行有差別的稅收政策，通過稅收杠桿遏制房地產(chǎn)投機(jī)炒作，從而使房價趨于穩(wěn)定。

三、規(guī)制土地市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展

盡管房價與地價的“元兇論”始終是筆糊涂賬，但地價是房價成本中最重要的構(gòu)成要素卻是毋庸置疑的，而且地價的上升往往會推高房價也是不爭的事實。2007年中國房地產(chǎn)市場上高價拿地的“地王”頻現(xiàn)，也就是在這一年房價同比上漲16.9%，僅次于2004年的18.7%，是進(jìn)入21世紀(jì)以來房價快速上漲的第二個高峰年。從理論上講，地價推動房價上漲是基于對重置成本上升的預(yù)期，因為一旦地價高于周邊樓盤的房價，就會帶來一種面粉高于面包價格的示范，周邊樓盤就可能趁機(jī)哄抬房價，并讓人們堅信未來的房價肯定會漲。但是，如果這種預(yù)期是建立在虛高的重置成本基礎(chǔ)上，缺乏真實的市場支撐，那么，當(dāng)虛高的價格回歸理性，房價、地價又都會出現(xiàn)下跌甚至是暴跌。2008年末至2009年初，部分城市房價、地價雙雙下跌就說明了這一點(diǎn)。但是在經(jīng)歷了2009年的“小陽春”后，住宅用地市場卻又再度“地王”頻現(xiàn)，僅2009年6月就有6個之多的“地王”出現(xiàn)。2009年9月，上海長風(fēng)6B、7C地塊以70.06億元的價格被中海地產(chǎn)拍得，22409元/平方米的樓面地價，溢價幅度高達(dá)129%，不僅成交總價而且其樓面地價也成為2009年的新“地王”。[5]

“地王”現(xiàn)象扭曲了土地市場價格，人為地帶來了地價和房價的上漲、下跌乃至暴漲、暴跌。要使市場上的房價趨于平穩(wěn)，就不能僅僅將調(diào)控指向集中在房價上，還必須對土地價格施以必要的調(diào)控。首先是要建立土地儲備制度。“土地儲備”是在土地尚未開發(fā)利用之前，預(yù)先由公共機(jī)構(gòu)將其獲取并持有，以作為未來開發(fā)用地或用作實現(xiàn)某一公共利益的用地。目前世界上許多國家都建立了土地儲備制度，盡管各國土地儲備的動因和目的不盡相同，但實踐證明，通過建立土地儲備制度并輔之以其他政策措施，有利于實現(xiàn)對土地價格的調(diào)控。譬如，瑞典和荷蘭實施土地儲備的主要目的是提供足夠的住宅及高品質(zhì)的都市居住環(huán)境，但意想不到的是對穩(wěn)定地價也帶來了良好的效果。當(dāng)然，這其中也有相關(guān)的計劃、稅收、法規(guī)等政策措施的作用，然而土地儲備制度卻是這些政策措施得以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。[6]作為一個城市人口發(fā)展較快、土地資源相對匱乏的國家，我國建立土地儲備制度不僅是遏制土地出讓過程中違法違規(guī)炒作的需要，更是避免土地資源流失，實現(xiàn)集約、節(jié)約、高效利用土地資源的需要。

實施土地儲備制度需要設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。自1996年上海市土地發(fā)展中心成立后，杭州、青島等城市也都相繼建立了土地儲備機(jī)構(gòu)。2001年4月30日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確提出：“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府實行土地收購儲備制度”。到2005年初的統(tǒng)計顯示，全國土地儲備機(jī)構(gòu)已有1700余家。[7]土地儲備機(jī)構(gòu)作為公共機(jī)構(gòu)，其職能是出于公共利益的需要獲取、持有和供應(yīng)土地。但目前我國許多城市的土地儲備機(jī)構(gòu)，卻兼有政府職能和企業(yè)經(jīng)營的雙重角色。政府職能應(yīng)當(dāng)是以實現(xiàn)公共利益最大化為宗旨，企業(yè)經(jīng)營則以追求利潤最大化為目標(biāo)，這兩者本身就是相互矛盾的。土地儲備機(jī)構(gòu)這種自相矛盾的角色定位，不僅難以實現(xiàn)對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府職能，而且在實際工作中又往往追求土地儲備機(jī)構(gòu)的部門利益，甚至將部門利益凌駕于社會利益之上，熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應(yīng)也以追求增值為目標(biāo)。如此一來，不僅給市場帶來困擾，也給政府形象造成不良影響，直接違背了制度設(shè)計的初衷。

要改變土地儲備與其初衷相背離的狀況，必須進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行的土地儲備制度，明確土地儲備的預(yù)期目標(biāo)和土地儲備機(jī)構(gòu)的職能定位?？v觀世界各國的土地儲備制度，盡管預(yù)期目標(biāo)各不相同，但明顯的共性是，政府通過土地儲備制度的方式直接介入土地市場，與政府作為社會公共利益代表的身份相一致，并以社會的有序發(fā)展和整體利益最大化為基本目標(biāo)。如果對土地儲備設(shè)立過多目標(biāo)，目標(biāo)的多重性本身也就蘊(yùn)涵著目標(biāo)間的矛盾性，而這正是目前我國土地儲備的癥結(jié)所在。因此，我國的土地儲備同樣應(yīng)以促進(jìn)社會的有序發(fā)展和整體利益最大化為基本目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)建立的土地儲備機(jī)構(gòu)，則應(yīng)定位于社會公共職能，在此基礎(chǔ)上建立起來的土地儲備制度，才能真正發(fā)揮政府對土地市場的調(diào)控作用。而且從國外經(jīng)驗看，土地儲備制度只有長期持續(xù)實行才能顯現(xiàn)抑制地價的效果。例如，荷蘭、瑞典和加拿大的某些城市，具有長期實施土地儲備的傳統(tǒng)，在抑制地價上漲的效果上就有明顯作用；而澳洲南澳大利亞省也曾長期儲備土地，地價上漲率低于其他地區(qū)，但中止土地儲備幾年后，地價又有明顯上漲。[6]因此，不能把土地儲備作為一項權(quán)宜之計，必須以一種長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光去推進(jìn)土地儲備制度的完善和機(jī)構(gòu)的建設(shè)，才能真正發(fā)揮其規(guī)制土地市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展的作用。

“地王”頻出，不僅與我國土地儲備制度的不完善有關(guān)，也與現(xiàn)行的土地出讓和供應(yīng)制度有著直接聯(lián)系。現(xiàn)行的土地“招拍掛”制度采用的是公開競價拍賣方式，出價高者最終得到拍賣的地塊。在這種土地出讓方式下，除非出現(xiàn)2008年那種人們對市場預(yù)期缺乏信心的情況，否則，只要是房地產(chǎn)市場趨于平穩(wěn)或是向好，就勢必會助推地價的上漲，而且越是形勢向好地價就上漲得越快。2009年以來“地王”頻繁出現(xiàn)，與這種“招拍掛”制度直接相關(guān)。針對“招拍掛”制度的這種弊端，需要從兩個環(huán)節(jié)上對其進(jìn)行改革。首先，應(yīng)借鑒香港的“勾地制”（即要求國土資源部門按照國家有關(guān)規(guī)定制定本年度的土地供應(yīng)計劃，該計劃經(jīng)審批通過后，用地者可以根據(jù)自己的需要選擇合適的土地，并提出申請。），將土地供應(yīng)信息透明化，開發(fā)商可以根據(jù)需要提前提出申請。這不僅可以使土地在更為公平的市場環(huán)境下進(jìn)行交易，促進(jìn)土地資源的節(jié)約和優(yōu)化利用，也可以讓開發(fā)商對未來的土地供應(yīng)做到心中有數(shù)，從而緩解 “地王”頻出和盲目“囤地”的現(xiàn)象。其次，應(yīng)改革目前的“招拍掛”制度為“招投標(biāo)”制度，即綜合考慮土地價格和開發(fā)商的后期運(yùn)作能力來決定中標(biāo)者。這樣一來對土地的爭奪就不再是僅僅局限于價格了，“地王”頻現(xiàn)的局面就可以得到緩解。在招投標(biāo)中還可以采用“價格區(qū)間”的方法，事先設(shè)定一個相對合理的價格區(qū)間，使高于或低于這一區(qū)間的投標(biāo)者都無法中標(biāo)。當(dāng)然，采用招投標(biāo)的辦法有可能出現(xiàn)暗箱操作，這就不僅需要制度乃至程序上的嚴(yán)格規(guī)范，更需要有懲處措施與之配套，有了嚴(yán)厲的懲處措施才能讓那些試圖違規(guī)者望而卻步。

值得關(guān)注的是近年來出現(xiàn)的“地王”中，具有國企和上市公司背景的占了多數(shù)。究其原因，是因為國企和上市公司有著比其他企業(yè)更加優(yōu)越的融資條件。在我國現(xiàn)行體制下，國企屬于國家所有，而銀行也是國家的銀行，即便是上市銀行也還是國家控股，這樣的親緣關(guān)系自然會給國企在銀行的融資帶來諸多方便。上市公司則可以通過在股市上的再融資來獲得資金支持。國企和上市公司不僅更容易取得資金，其融資成本也相對較低。而在目前的“招拍掛”制度下，能否拿到土地又主要取決于競爭者的融資能力，所以能夠當(dāng)上“地王”的自然是國企和上市公司居多了。但是應(yīng)當(dāng)看到，國有企業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)的棟梁，應(yīng)當(dāng)主要投資于國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)才能真正發(fā)揮其棟梁作用；上市公司則是國家經(jīng)濟(jì)某一領(lǐng)域的領(lǐng)軍者，它們同樣在國家經(jīng)濟(jì)中處于舉足輕重的地位。如果國有企業(yè)和上市公司也都紛紛到土地市場去拿地，那不僅是對其他企業(yè)和開發(fā)商的不公平，從國家來講，也不利于資源的優(yōu)化配置和綜合國力的提升，甚至?xí)砭薮蟮娘L(fēng)險隱患。因此，應(yīng)當(dāng)從制度上予以規(guī)范，對國有企業(yè)和上市公司進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)實行更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。

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[責(zé)任編輯 閆明]

On Function of Government and Role Orientation in Real Estate Market Under Macro-control

ZHANG Dao-hang
（Dalian Party Institute，Dalian 116013，Liaoning，China）

Government not only impose the necessary control to the real estate market,but also promote Institutional reform and govern Real Estate market the develop in a healthy way.The premise of doing well in supervision and regulation is rationalizing the interests of different sectors between government and real estate.The core of Real Estate Market’s control is the real estate prices, so the Government should not only through financial,taxation and other measures to control prices,but also acts on strict supervision and punishment to profiteering activities,and built up a stable and reasonable price formation mechanism.Because land price is the basis for the house prices,building stable and reasonable price formation mechanism must be Change the institution of Land Banking and land supply.

real estate；house prices；land；government

2009-12-16

張道航（1950-）男，遼寧大連人，中共大連市委黨校教授。

國家社科基金項目；民生地產(chǎn)與城市低收入人群住房保障問題研究（編號：08BJY054）