董志銘，常琦

（1.國防大學(xué) 軍隊建設(shè)與軍隊政治工作教研部，北京100091；2.解放軍61901部隊 軍研室，北京 100086）

陳云城市管理思想探析
——以沈陽接管為例

董志銘1，常琦2

（1.國防大學(xué) 軍隊建設(shè)與軍隊政治工作教研部，北京100091；2.解放軍61901部隊 軍研室，北京 100086）

1948年，陳云領(lǐng)導(dǎo)了對沈陽的全面接管和恢復(fù)發(fā)展，創(chuàng)造了“沈陽經(jīng)驗”。從市政管理學(xué)的角度，深刻理解陳云關(guān)于引導(dǎo)城市發(fā)展、治理城市建設(shè)、規(guī)范城市秩序、完善城市服務(wù)的經(jīng)驗做法，對當(dāng)今繼續(xù)推進“四位一體”建設(shè)目標和城市化進程，具有重要的啟示。

陳云；接管沈陽；市政管理學(xué)

陳云在長期的革命和建設(shè)生涯中，形成了具有獨創(chuàng)性的城市管理思想。1948年下半年，根據(jù)人民解放戰(zhàn)爭形勢的發(fā)展，他適時提出把財經(jīng)工作放在重要位置上的主張，出色完成了對沈陽的全面接管、恢復(fù)生產(chǎn)、穩(wěn)定社會以及支援前線等特殊使命，創(chuàng)造了“沈陽經(jīng)驗”。他在領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽過程中提出的一系列思想觀點、特別是關(guān)于城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃管理以及城市公共事務(wù)管理的真知灼見，對現(xiàn)今城市行政管理仍有重要的借鑒意義。本文擬從市政管理學(xué)的角度，對陳云領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽作一探究。

一、陳云領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽的基本思路

1948年10月15日錦州解放后，中共中央在給東北局的指示信中明確提出了準備接收沈陽的任務(wù)。東北局按照黨中央指示，決定成立以陳云為主任的沈陽特別市軍事管制委員會，具體部署安排沈陽接管工作。陳云從接管原則、功能恢復(fù)、建設(shè)規(guī)劃等方面提出了接管沈陽的基本思路。

（一）“財經(jīng)問題只能靠經(jīng)濟手段解決”——轉(zhuǎn)變工作重心，主抓城市財經(jīng)

1947年轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進攻后，隨著人民解放軍攻占中心城市愈來愈多，如何順利地接收城市、迅速恢復(fù)城市經(jīng)濟建設(shè)，成為長期生活、戰(zhàn)斗在農(nóng)村的中國共產(chǎn)黨的新課題。一些工作人員由于缺乏城市工作經(jīng)驗，用在農(nóng)村工作的方法處理接管城市中遇到的問題，出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象：如打開倉庫，把糧食、布匹等物資都分給貧民；允許農(nóng)民進城挖財寶，打擊了地主兼營的工商業(yè)；有些進城的部隊干部戰(zhàn)士對城市各階層生活水準相差懸殊的狀況感到不公平；個別住在商店里的干部戰(zhàn)士，還想吃喝不給錢或少給錢；甚至連借物不還、損物不賠、亂打槍、收買俘虜東西等事情也時有發(fā)生。相比而言，東北局在接收城市方面是有一些經(jīng)驗的?？谷諔?zhàn)爭勝利后解放軍搶先出關(guān)，曾經(jīng)短期占領(lǐng)過東北一些城市。東北地區(qū)在新解放的城市實行軍事管制的方法，成為中共接收城市的統(tǒng)一辦法。當(dāng)時，負責(zé)中共中央北滿分局工作的陳云，參與領(lǐng)導(dǎo)了一些城市的接收工作，提出了一些新思想，采用了一些新辦法。1946年3月，他在通河座談會上提出：財經(jīng)問題只能靠經(jīng)濟手段來解決，不能靠政治手段來解決。[1]（P452-453）1947年出任東北財經(jīng)委員會主任后，他認真研究實行適合于新形勢、新任務(wù)的工作方式和制度，進一步形成了以經(jīng)濟手段建立和鞏固后方城市的秩序，發(fā)揮城市的生產(chǎn)力去支援戰(zhàn)爭、支援農(nóng)村的總體思路?；谶@一思路，他大力糾正忽視城市建設(shè)、忽視發(fā)揮城市的生產(chǎn)力的錯誤傾向。諸如：重視新接收企業(yè)中的職員工作，反對不加區(qū)別地打擊職員的“左”的傾向，保證了企業(yè)迅速恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)；糾正不按經(jīng)濟辦法辦企業(yè)的偏向，要求在國營、公營企業(yè)中貫徹企業(yè)化原則，實行民主化的經(jīng)營管理，等等。這樣，在陳云的指導(dǎo)下，到1948年，東北解放區(qū)不僅解決了財政經(jīng)濟困難問題，而且促進了城市工業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，從而有力地保障了我黨在東北的軍事決戰(zhàn)，奠定了人民解放戰(zhàn)爭最后勝利的物質(zhì)基礎(chǔ)。1948年10月，隨著錦州的解放，對東北特大城市沈陽的占領(lǐng)，已經(jīng)指日可待。在這種情況下，東北局召開重要會議研究接收沈陽事宜，決定由陳云擔(dān)任沈陽特別市軍事管制委員會主任，直接領(lǐng)導(dǎo)接收沈陽工作。

（二）“把接管工作當(dāng)作是 ‘進京赴考’”——明確原則方針，精心準備接管

沈陽接管前，人口約117萬，是中國東北最大的城市和工商業(yè)中心，機械工業(yè)著稱全國，冶金、電力、化工和食品工業(yè)也很發(fā)達。能否順利穩(wěn)妥地接收沈陽，對我黨盡快建立鞏固的后方基地，加快奪取全國政權(quán)的步伐，至關(guān)重要。對此，1948年10月26日，陳云在東北局領(lǐng)導(dǎo)人召開的緊急會議上，根據(jù)1946年接收哈爾濱的初步經(jīng)驗，提出所有舊機構(gòu)先原封不動，不要打亂，暫按原有系統(tǒng)自上而下地接管，絕對不準破壞。在他看來，“沈陽是東北最大的城市和工業(yè)中心，把沈陽的接管工作做好，使城市不受破壞，迅速恢復(fù)生產(chǎn)，可以有力支援全國的解放戰(zhàn)爭，并可為接管關(guān)內(nèi)即將解放的各大城市提供經(jīng)驗。接好管好沈陽，對建設(shè)東北，支援全國，都具有重要意義?！盵1]（P533-534）10月29日，陳云率領(lǐng)從東北各地抽調(diào)的4000多名新老干部從哈爾濱乘火車前往接管沈陽。途中，他五次召開軍管會會議，研究討論接管政策和辦法，明確了“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的接管方針，并要求接管人員兢兢業(yè)業(yè)，把接管工作當(dāng)做是 “進京赴考”。[1]（P533）入城前，軍管會即制定了“先穩(wěn)定下來，統(tǒng)一指揮，分工接收”；“一切舊機構(gòu)不要打亂，暫按原有系統(tǒng)接管”，“一切原封不動”；“絕對不準破壞”[2]（P80）的方針。此外，為確保穩(wěn)定，陳云還提醒大家密切注意外交、捕殺人、沒收封門、糧食以及金融五個方面的問題，時刻保持警覺，防止出現(xiàn)大動亂、大波動。陳云的這些準備工作，明確了城市接管的基本原則和中心任務(wù)，抓住了恢復(fù)城市經(jīng)濟和保持秩序穩(wěn)定這一重點。這一立足于城市有效管理的預(yù)先考慮，避免了在過渡時期造成混亂和損失。

（三）“不能將我們打下來的城市變成一座死城”——快速穩(wěn)步接管，恢復(fù)城市功能

1948年11月2日，在慶祝沈陽解放的歡呼聲中，陳云帶領(lǐng)軍管會主要干部和衛(wèi)戍部隊開入沈陽。根據(jù)預(yù)定部署安排，陳云要求“布告通知原有機構(gòu)主管人負責(zé)辦理移交手續(xù)，如第一級負責(zé)人不在，即由第二或第三級辦理”；“舊職員均按原職上班，工廠企業(yè)等只派去軍事代表，政權(quán)部門只撤換頭子”；“各部門只有接收權(quán)，無占有權(quán)、支配權(quán)，資產(chǎn)檔案一律不準搬走。各部門不對原來上級負責(zé)，只對軍管會負責(zé)。權(quán)力集中在軍管會，無條件服從，待全部接收完畢后，再統(tǒng)一分配工廠、房子等?！盵3]（P385）根據(jù)這一指示，部隊立即進入工作崗位。3日，陳云召開沈陽特別市軍事管制委員會成立大會，強調(diào)指出：沈陽是我們黨接收的第-個大城市，一定要接管好，不能將我們打下來的城市變成一座死城。[4]（P192-193）會后，按照既定的接管原則，陳云領(lǐng)導(dǎo)軍管會開始穩(wěn)步接管與重建恢復(fù)。為了迅速恢復(fù)城市秩序，他強調(diào)必須注意解決五個關(guān)鍵問題：“（一）首先要恢復(fù)電力供應(yīng)。沒有電，電燈不亮，電話不通，自來水沒有，電車和火車也無法開動，變成一座死城，秩序就無法控制。”“（二）要迅速解決金融物價問題?！薄埃ㄈ尘毂仨毷绽U槍支，讓其徒手服務(wù)”?！埃ㄋ模┓€(wěn)定人心，傳布政策，主要靠報紙”。“（五）工資問題需要妥善解決。沈陽（連撫順、本溪）有公教職工約十五萬人，如不注意工資問題，則人心不定?！贝送猓靶l(wèi)戍部隊?wèi)?yīng)是單一建制，讓有訓(xùn)練有紀律教育的部隊擔(dān)任”。[3]（P375-377）這樣，到 10日左右，國民黨政府和官僚資產(chǎn)階級所有的一切礦山、鐵路、郵政、銀行、醫(yī)療機構(gòu)、商店和其他企業(yè)，統(tǒng)統(tǒng)接收完畢；入城第二天，市內(nèi)即恢復(fù)供電，并及時供應(yīng)了自來水，恢復(fù)了市內(nèi)交通、電話、電報；入城第三天，即發(fā)行了《沈陽時報》，開通了新華廣播，宣傳黨的接收政策，穩(wěn)定了人心；百萬市民糧食供應(yīng)充足，物價穩(wěn)定；失業(yè)工人領(lǐng)到了糧食和生活費，工人、職員、技師拿到了當(dāng)月工資，全市大、中、小學(xué)復(fù)課。到1949年1月，沈陽全部接管工作順利完成，城市功能恢復(fù)迅速，城市管理運轉(zhuǎn)自如，為日后我黨接管大城市積累了經(jīng)驗，樹立了榜樣。

（四）“今后總的任務(wù)是支援全國解放戰(zhàn)爭”——總結(jié)接管經(jīng)驗，規(guī)劃建設(shè)發(fā)展

1948年2月19日，中共中央工作委員會在總結(jié)收復(fù)石家莊的城市工作經(jīng)驗時就指出，如何去收復(fù)城市，收復(fù)后又如何管理，這一問題在黨內(nèi)一般是還沒有解決。隨后，中央又發(fā)出《中央關(guān)于注意總結(jié)城市工作經(jīng)驗的指示》，可見，當(dāng)時全國還沒有完整的接管大城市的經(jīng)驗。對此，陳云提醒軍管會的同志，要密切注意形勢的發(fā)展變化，及時總結(jié)經(jīng)驗，為全國提供借鑒。11月28日，接管沈陽后的第26天，陳云結(jié)合接管工作具體實踐，撰寫了《接收沈陽的經(jīng)驗》報告，上報東北局并轉(zhuǎn)報中共中央。中共中央把這一報告作為成功的經(jīng)驗批轉(zhuǎn)給各中央局和各前委。后來毛澤東在北平、天津接管前所提出的對民族工商業(yè)要好好保護，“原封原樣，原封不動”的思想，就是吸收了陳云的做法，并成為全黨做好城市接管工作的指導(dǎo)方針。解放軍南下接收杭州、接收上海時即借鑒了這一方針，都確保了社會的平穩(wěn)過渡。

沈陽順利接收后，鑒于東北野戰(zhàn)軍主力分三路入關(guān)作戰(zhàn)，陳云指出，今后東北的各項工作，要以支援全國解放戰(zhàn)爭為中心任務(wù)，并提出今后要把工業(yè)放在首位，重點在重工業(yè)和軍事工業(yè)，農(nóng)業(yè)仍很重要，特別要抓緊糧食生產(chǎn)。[1]（P541）圍繞這一中心任務(wù)，陳云立即轉(zhuǎn)入沈陽城市的總體規(guī)劃發(fā)展。他先后四次到沈陽及其周圍城市調(diào)查研究工業(yè)生產(chǎn)情況，提出應(yīng)把著力點放在鋼鐵工業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展上，并確定了沈陽兵工廠、有色金屬冶煉廠、重型機械廠、鐵路機車廠、鐵路車輛廠、沈陽化工廠、橡膠廠、造紙廠為八大戰(zhàn)略性工廠。1949年1月10日，他在致高崗電中還指出：要使鞍山、本溪等工業(yè)基地恢復(fù)生產(chǎn)，達到“八一五”前的規(guī)模，需要在現(xiàn)有設(shè)備的基礎(chǔ)上，“補充重要的大機器”，包括向蘇聯(lián)訂購機器。陳云對于沈陽整體建設(shè)的初步規(guī)劃發(fā)展，指明了城市建設(shè)目標、中心任務(wù)和發(fā)展重點，為沈陽乃至整個東北地區(qū)經(jīng)濟快速恢復(fù)發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

二、陳云領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽的成功經(jīng)驗：市政學(xué)的角度

陳云堅持調(diào)查研究、實事求是的工作作風(fēng)，積極探求城市接管重建的特殊規(guī)律，開創(chuàng)性地開展工作，在我黨奪取全國勝利的中心環(huán)節(jié)——接管城市工作中，創(chuàng)造了“沈陽經(jīng)驗”，成為當(dāng)時全國接收城市的典范。從市政管理學(xué)的角度重新審視陳云接管沈陽這一歷史事件，運用市政管理職能觀點考察陳云所倡導(dǎo)和具體落實的一系列經(jīng)驗做法，可以看出，他的思想蘊涵著市政管理的核心理念，體現(xiàn)了市政管理關(guān)于導(dǎo)引、規(guī)范、治理、服務(wù)和經(jīng)營等五個方面的職能內(nèi)容。

（一）適時轉(zhuǎn)移工作重心，明確接管重建原則目標，順勢規(guī)劃導(dǎo)引城市建設(shè)發(fā)展

陳云領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽，尊重城市發(fā)展客觀規(guī)律，適時提出轉(zhuǎn)移工作重心，明確接管重建的方針原則、具體目標和措施辦法，在指導(dǎo)和引領(lǐng)城市經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展方向等方面發(fā)揮了重要作用。一是提出將工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、由軍事轉(zhuǎn)移到財經(jīng)，確定城市建設(shè)發(fā)展的基本目標和中心任務(wù)。1948年3月，陳云在東北局例會上就提出：現(xiàn)在城市的作用與過去不同了，隨著戰(zhàn)爭形勢的改變，我們占領(lǐng)的地區(qū)越來越大，城市的作用也越來越大。城市工作主要是抓生產(chǎn)。要抓發(fā)電廠、電車公司、自來水公司、煤炭公司的生產(chǎn)經(jīng)營，降低價格；要想辦法使那些沒有多少活干的企業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)，生產(chǎn)對支前、對人民有用的東西。即使不能賺多少錢，起碼可以安排城市勞動力。[1]（P509）對于收復(fù)城市工作中曾發(fā)生的違犯黨的城市政策和工商業(yè)政策的現(xiàn)象，他指出：過去在財經(jīng)工作中一些帶軍事性質(zhì)的東西已經(jīng)過時，與現(xiàn)在的形勢很不相稱。[10]（P511）這些思想觀點，指明了城市基本定位、中心任務(wù)和政策導(dǎo)向，并在其后的沈陽接管中逐步貫徹落實。二是提出科學(xué)合理的接管重建方針，明確城市建設(shè)發(fā)展的基本戰(zhàn)略和措施辦法。陳云對接管沈陽提出了“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的方針。這中間蘊含著保護和發(fā)展生產(chǎn)力的馬克思主義基本觀點。解放前夕我國社會生產(chǎn)力水平低，城市比農(nóng)村發(fā)展程度要高得多，少量的近代工業(yè)也主要集中于城市。因此，采取更為謹慎的政策，注重保護好城市中一部分較為先進的社會生產(chǎn)力，以作為今后經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)，就是陳云領(lǐng)導(dǎo)沈陽接管重建的基本戰(zhàn)略思路。事實證明，正是采取了這一正確方針和辦法，整個接收工作才進行得快而完整，城市建設(shè)逐步走上正確的發(fā)展軌道。三是順應(yīng)形勢任務(wù)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設(shè)發(fā)展重點。首先，為快速穩(wěn)妥接管，陳云發(fā)布告、提要求，明確接管原則方針，目標直指保護恢復(fù)生產(chǎn)和民計民生，軍管會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門分系統(tǒng)、按步驟，有序穩(wěn)妥接管。其次，順利接管后，陳云把建設(shè)重點轉(zhuǎn)移到恢復(fù)城市功能和規(guī)劃城市發(fā)展上，著力解決關(guān)鍵問題，快速恢復(fù)社會秩序和穩(wěn)定人心。再次，城市功能基本恢復(fù)后，又以支援全國解放戰(zhàn)爭這一中心任務(wù)凝心聚力，提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和軍事工業(yè)，兼顧發(fā)展農(nóng)業(yè)這一戰(zhàn)略。這些重要的決策性主張和建議，引導(dǎo)沈陽這一大工業(yè)城市功能快速恢復(fù)，經(jīng)濟穩(wěn)步復(fù)蘇，社會秩序基本穩(wěn)定。

（二）科學(xué)確立城市各項事業(yè)的總體部署和發(fā)展重點，有效治理城市建設(shè)

在領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽的過程中，陳云對城市經(jīng)濟、社會以及環(huán)境管理也提出了一系列思想原則和具體做法，總體部署規(guī)劃城建各項事業(yè)，有效治理城市環(huán)境。首先，設(shè)置分工明確的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一指揮、規(guī)范管理。入城后陳云就成立了軍管會，并在其下面設(shè)置了經(jīng)濟、財政、后勤、鐵道、政務(wù)等五個處及市政府、公安局、辦公室、衛(wèi)戍司令部等單位部門，分別對口接收國民黨機構(gòu)的各系統(tǒng)，外交、軍事和社會方面的工作，由這幾個部門綜合處理。各部門按系統(tǒng)對口接收工廠、企業(yè)和房子等，但只有接收權(quán)，而不具備占有權(quán)和支配權(quán)。待全部接收完畢后，由軍管會組織統(tǒng)一分配。其次，抓住糧食供應(yīng)及金融物價等關(guān)鍵問題，穩(wěn)步恢復(fù)經(jīng)濟功能。接管沈陽后，陳云對解決糧食供應(yīng)和金融物價問題迅速做出指示，要求沈陽糧食價格略高一些，要根據(jù)成本加運費及合理利潤制定價格，并通過收購和接收敵人存糧，保證沈陽百萬市民的糧食供應(yīng)。針對當(dāng)時群眾最關(guān)心的物價和金圓券處理辦法等問題，陳云指示軍管會公布沈陽周邊地區(qū)物價，讓商人熟知，鼓勵商業(yè)開市。同時，金圓券與東北幣按1：100，敵九省券與東北幣按3000：1，掛牌收兌一個星期，共兌出東北幣2億元。這樣，“沈陽解放一個星期，凡能開市的買賣，大體已開市，市面很穩(wěn)定。”[3]（P377）再次，有效消除散俘、武器彈藥等威脅城市環(huán)境的因素。軍管會進城后首先碰到兩三萬散俘影響城市治安，陳云指示各區(qū)政府和衛(wèi)戍司令部指定地點，對散俘進行登記和檢查，并采取先收容再分散兩步處理的辦法，基本解決了散俘問題。針對許多彈藥在倉庫附近沒有來得及卸車，國民黨飛機對沈陽的大肆轟炸還在持續(xù)這一嚴重情況，陳云立即成立三人委員會，組織鐵路員工連夜疏散彈藥，共搶運出彈藥240車皮，保證彈藥未受損失，更沒有使城市受毀。

（三）宣傳出臺政策法規(guī)，協(xié)調(diào)解決各種利益關(guān)系，有效規(guī)范城市秩序

陳云領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽非常重視輿論宣傳導(dǎo)向與政策法規(guī)的建立健全，積極協(xié)調(diào)各方利益群體，有效規(guī)范居民生活和城市秩序。首先，發(fā)行報紙，頒布布告公告，宣傳新政策、新規(guī)定。陳云抓住城市居民普遍都有看報的習(xí)慣這一特點，要求辦好報紙，宣傳解放戰(zhàn)爭大好形勢和共產(chǎn)黨的政策。為保證及時出報，他要求：“除安民布告等預(yù)先準備好外，可先準備幾期報紙稿件，一進城就立即出報。 ”[3]（P376-377）入城后就發(fā)行的《沈陽日報》以及開通的東北新華廣播，為宣傳接收政策，穩(wěn)定民心作出了積極貢獻。同時，為安定社會秩序，方便城市清理接收，陳云指示軍管會和衛(wèi)戍司令部分別發(fā)出公告、布告和規(guī)定，對原在沈陽市的軍事、行政、經(jīng)濟、教育、社會等機關(guān)一切工作人員規(guī)定6條注意事項；擬定了全體市民必須遵守的規(guī)定和接收人員、部隊自我約束的7項規(guī)定；起草并頒布了保護公私房產(chǎn)的布告，確保城市接管規(guī)范有序。其次，正確對待舊職員，妥善解決工資問題。陳云把調(diào)動職工管理企業(yè)、發(fā)展生產(chǎn)的積極性，作為恢復(fù)和發(fā)展沈陽經(jīng)濟中需著力解決的一個問題。1949年1月27日，在沈陽軍管會召開的關(guān)于處理舊職員問題會議上，他強調(diào)除少數(shù)管理人員外，多數(shù)職員同共產(chǎn)黨和人民政府不處于對立狀態(tài)，我們的政策不應(yīng)造成同多數(shù)職員的對立。[5]（584-585）同時，為調(diào)動工人的積極性，陳云要求各級政府要關(guān)心工人生活，做好工薪工作?？紤]到15萬公教職工的工資問題不能一下子合理解決，陳云指出：“首先普遍發(fā)生活維持費 （兼有貨幣占領(lǐng)市場作用），11月份發(fā)臨時工薪?！盵3]（P377）隨后，根據(jù)國民黨的底薪等級，工人、職員、技師的工資標準折合糧數(shù)按月80斤至100斤發(fā)放。失業(yè)工人領(lǐng)到了糧食和生活費，工人、職員、技師拿到了當(dāng)月工資，廣大市民人心穩(wěn)定。再次，加強軍管會及部隊自身建設(shè)，提高組織領(lǐng)導(dǎo)效率。陳云認為：“接收一個大城市，除方法對頭外，需要有充分準備和各方面稱職的干部?！盵3]（P379）他要求軍管會各負責(zé)人堅持接管原則，秉公辦理，全力防止?fàn)幏孔?、爭汽車、爭工廠等糾紛，軍管會首腦要有足夠時間來考慮研究外交、糧食、金融、捕殺等重大問題。針對大城市面臨著資產(chǎn)階級思想侵蝕的危險，他在工作中堅持對干部進行思想教育，及時敲警鐘，增強免疫力。接管部隊以嚴明的紀律、有力的措施、模范的行為，得到群眾的積極支持和配合。

（四）積極推動城市公共事務(wù)管理與環(huán)境優(yōu)化，逐步完善城市服務(wù)

迅速恢復(fù)城市公共事務(wù)功能，是城市重建運轉(zhuǎn)的起點。對此，1948年11月20日陳云領(lǐng)導(dǎo)成立了沈陽特別市政府建設(shè)局，領(lǐng)導(dǎo)管理水電、交通、通訊等城市公共事務(wù)，調(diào)動一切力量抓緊完善城市服務(wù)功能。一是迅速恢復(fù)水電，維持居民正常生活。陳云從哈爾濱各系統(tǒng)帶了技術(shù)干部數(shù)百名，為水電、通信和交通恢復(fù)提供了相當(dāng)數(shù)量的技工。軍管會入城第二天，就恢復(fù)了市內(nèi)供電，使城區(qū)一片通明。同時，陳云指派軍代表迅速接收了自來水企業(yè)，穩(wěn)定職工思想，要求全體員工堅守崗位照常上班，安心工作，抓緊對供水設(shè)施的維修和搶修工作，在現(xiàn)有條件下及時恢復(fù)了正常供水。二是恢復(fù)通信生產(chǎn)、保證郵路暢通。按照陳云指示，軍管會代表進駐沈陽郵政局，接管和恢復(fù)通信生產(chǎn)工作。11月4日，城區(qū)投遞員開始送信，市內(nèi)12個支局和蘇家屯、新城子郵局恢復(fù)營業(yè)并辦理函件業(yè)務(wù)。沈陽郵政局還相繼開辦了包裹及保價、辦理匯兌、報刊發(fā)行、國際聯(lián)郵、郵政儲蓄、集郵等一系列業(yè)務(wù)?；疖囙]路、汽車郵路、市內(nèi)轉(zhuǎn)趟郵路、取集郵路、城區(qū)投遞、農(nóng)村郵路等全部得到恢復(fù)與發(fā)展。三是恢復(fù)發(fā)展煤氣業(yè)。在陳云和市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)局接管煤氣廠后，立即籌劃煤氣廠的恢復(fù)生產(chǎn)工作。煤氣廠全體職工克服人力、物力、財力不足等困難，完成復(fù)工檢修任務(wù)，檢修疏通管道250公里，并從政策和工作方法上采取積極措施，登記使用煤氣用戶3000戶，為居民生活用煤氣戶的發(fā)展打開了局面，走上了加快發(fā)展的途徑。四是接管改造鐵路交通。沈陽鐵路接收時，由于戰(zhàn)爭的破壞，致使鐵路支離破碎，路基塌方，鋼軌炸得長短不一，只有40%的線路能維護通車。為盡快恢復(fù)生產(chǎn)，暢通大動脈，陳云指示接管部隊迅速接管國民黨綏大警衛(wèi)處和沈陽警衛(wèi)處，成立沈陽鐵路公安處，車站設(shè)立公安檢查站，維護鐵路治安秩序。同時，領(lǐng)導(dǎo)沈陽鐵路軍事管理局，改革舊的管理制度，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復(fù)客貨運輸。到1949年2月，沈陽至外地的全部旅客運輸線路開通，該年度鐵路貨運量達到271.6萬噸，有力支援了城市恢復(fù)重建和全國解放戰(zhàn)爭。

三、陳云城市管理思想的啟示

陳云城市管理思想，對于貫徹落實黨的十七大所提出的推進中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的基本目標和基本政策以及繼續(xù)推進我國城市化進程的要求，仍然具有重要的啟示。

（一）城市管理是城市運轉(zhuǎn)的根本動力，必須把城市管理放在城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要地位

作為一個剛獲解放的工業(yè)城市，沈陽城市功能的恢復(fù)和有效運轉(zhuǎn)，根本的動力就在于城市管理。在陳云看來，城市這架大機器只有有效的城市管理，才能運轉(zhuǎn)正常，才能產(chǎn)生良好的效益，才能顯示出蓬勃的生命力。為此，他把城市管理擺在重要位置，統(tǒng)籌解決城市接管重建等一系列問題，在最短時間內(nèi)推動了城市各個系統(tǒng)正常有效的運轉(zhuǎn)，為后續(xù)經(jīng)濟建設(shè)及支援全國解放戰(zhàn)爭奠定了基礎(chǔ)。隨著新時期新階段我國城市化進程的逐步加快，城市規(guī)模的不斷擴大，城市現(xiàn)代化已成為一個由經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多個子系統(tǒng)組成的一個大型復(fù)合系統(tǒng)。經(jīng)濟實力是城市現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，但經(jīng)濟實力強并不表明就是現(xiàn)代化，高樓大廈加立交橋也不是現(xiàn)代化的標志。隨著全面建設(shè)小康社會的深入推進，高效、協(xié)調(diào)、有序的城市管理，依然是驅(qū)動現(xiàn)代化城市發(fā)展的車輪，只重規(guī)劃、只重建設(shè)，沒有科學(xué)的管理作支撐，不可能建好一個現(xiàn)代化城市。因此，要把城市管理放在確保城市規(guī)劃、建設(shè)順利實施的“龍頭”地位，通過城市規(guī)劃管理、建設(shè)管理、功能管理，以及前置性、綜合性管理與服務(wù)，有效解決城市人口規(guī)模控制、居民住房、交通、供水供電供氣、通訊、教育、就業(yè)、治安、生態(tài)環(huán)境保護及污水垃圾處理等問題，確保城市化建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）城市管理是一項內(nèi)容復(fù)雜、難度很大的系統(tǒng)工程，必須與時俱進，不斷健全和完善城市管理機制

沈陽接管重建的快速、穩(wěn)妥、高效，關(guān)鍵在于城市管理有一套相對健全完善的體制機制來保證。在陳云看來，城市管理涉及方面廣，涉及內(nèi)容多，作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有健全的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——軍管會，必須有科學(xué)合理的接管原則和方法——“各按系統(tǒng)、分工負責(zé)”及“先接后分、對口接收”，必須有紀律嚴明、經(jīng)驗豐富的接管人才——抽調(diào)的新老干部和衛(wèi)戍部隊。正是做到了這三點，才有效避免了管理混亂、管理不善和城市遭到破壞，使城市恢復(fù)建設(shè)有序進行。進入新時期，我國城市管理所面臨的矛盾日益突出，突出表現(xiàn)在體制不順、機制不活，管理“盲點”增多。比如，政出多門，各自為政，分散管理情況嚴重；條塊分割，部門職能交叉，相互扯皮推諉，管理權(quán)威削弱，城市整體功能難以得到發(fā)揮；城市管理中的控制、激勵、保障和監(jiān)督機制均不完善等。加強城市管理，關(guān)鍵是體制機制。要按照黨的十六屆六中全會所提出的建立與社會主義經(jīng)濟、政治、文化體制相適應(yīng)的社會管理體制總要求，以改革的態(tài)度改善城市管理體制，充分體現(xiàn)統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的原則，改進領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、決策藝術(shù)和管理藝術(shù)，科學(xué)統(tǒng)籌、分工負責(zé)，促進城市管理綜合化、市場化、規(guī)范化、社會化。

（三）城市管理貫穿于城市發(fā)展全領(lǐng)域、全過程，必須充分運用多種管理方法加強管理

陳云在領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽過程中，針對經(jīng)濟恢復(fù)重建、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、社會治安以及宣傳教育等不同管理領(lǐng)域，采取了多種管理方式方法。如在經(jīng)濟方面，采取控制物價和兌換流通貨幣等方法，迅速解決了糧食供應(yīng)和金融貿(mào)易等問題；在社會治安方面，采取收繳槍支、疏散彈藥以及收容散俘等辦法，迅速穩(wěn)定了社會秩序；在宣傳教育方面，采取頒布布告、命令，發(fā)行報紙等辦法，盡快讓市民了解政策、擁護接管等。多種管理方法的綜合運用，保證了各領(lǐng)域有序運轉(zhuǎn)，各行業(yè)同步恢復(fù)。新的歷史時期，雖然我國城市化進程不斷推進，但與西方發(fā)達國家的城市相比，城市管理方法和觀念還比較落后，突出表現(xiàn)在手段單一，主要依賴行政措施直接對管理對象施加影響，而忽略對經(jīng)濟、法律、技術(shù)、教育、咨詢、目標管理等手段的綜合運用；偏于人治，管理效果取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個體素質(zhì)，人為的隨機性大，管理缺乏科學(xué)性、權(quán)威性?？紤]到未來城市管理綜合性更強，內(nèi)容涵蓋人的管理、財?shù)墓芾?、物的管理、信息管理、生態(tài)管理、文化管理、法制管理等多個方面，必須實現(xiàn)管理手段和方法由單一性向多樣化轉(zhuǎn)變，充分運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)、教育、咨詢和目標管理、社區(qū)管理等手段來管理城市，提高管理的科學(xué)性和實效性。

（四）城市管理有助于協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、構(gòu)建和諧社會，必須樹立城市管理以人為本的科學(xué)理念

著眼于社會生產(chǎn)力的最大限度保護以及社會秩序的平穩(wěn)過渡，陳云領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽非常注重各方利益關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)。在勞資關(guān)系方面，普遍發(fā)放生活補助費和臨時工薪；在舊職員改造方面，采取“先接管、后改造”，重視提高思想覺悟，避免“左”的錯誤；在政府與市民關(guān)系方面，政府服務(wù)民計民生，花大力建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，積極改善民生條件等等。進入新時期，雖然政權(quán)鞏固、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，但在城市化不斷深入推進的過程中，各種矛盾關(guān)系，各種利益糾結(jié)，依然廣泛存在。比如城市的根本目標、中心工作與市民需求之間的問題，政府職能還存在越位、錯位、缺位的問題，城市宏觀調(diào)控與微觀管理的問題，城鄉(xiāng)差距及農(nóng)民工問題，以及城市犯罪率、社會穩(wěn)定問題等。這些矛盾問題的解決，要求我們必須全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，在城市管理中樹立以人為本的理念，強調(diào)把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為市政管理工作的出發(fā)點和落腳點。注重建立服務(wù)型政府，積極協(xié)調(diào)處理各方利益關(guān)系，主動接受市民參與和監(jiān)督，把人文關(guān)懷充分體現(xiàn)在每項重大市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程中。

[1]中央文獻研究室編.陳云年譜：上卷[M].北京：中央文獻出版社, 2000.

[2]李銳.李銳往事雜憶[M].南京：江蘇人民出版社,1995.

[3]陳云文選：第1卷[M].北京：人民出版社,1984.

[4]余建亭.陳云與東北的解放[M].北京：中央文獻出版社,1998.

[5]金沖及，陳群.陳云傳：上[M].北京：中央文獻出版社,2005.

[責(zé)任編輯 閆明]

On Chen Yun’s Thought of Municipal Administration——Taking Take-over of Shenyang for Example

DONG Zhi-ming&CHANG Qi
（1.National Defense University,Beijing 100091,China;2.No.63961 Unit of PLA,Beijing 100086,China）

Chen Yun has led the work of comprehensive take-over and reconstruction as well as development of Shenyang in 1948, which was regarded as “Shenyang Experience”.From the study aspect on municipal administration,with the deep understanding on what Chen Yun has practiced on guidance of city development,management of city construction,regulating city orders and improving city service,it must promote a great enlightenment to continue pushing the process of the city construction characterized as“Four Elements in One”.

Chen Yun;take-over of Shenyang;study on municipal administration

2009-11-09

董志銘（1955-），男，吉林通榆人，國防大學(xué)軍隊建設(shè)與軍隊政治工作教研部教授、法學(xué)博士、碩士生導(dǎo)師；常琦（1978-），男，河南上蔡人，解放軍61901部隊軍研室研究員。