張兆松(寧波大學(xué)法學(xué)院教授 浙江寧波 315211)

干紅光(寧波市鄞州區(qū)人民檢察院 浙江寧波 315211)■文

檢察機(jī)關(guān)偵查管轄的缺陷與立法完善

On the Flaw s and Legislative Perfection on the Investigative Jurisdiction of ProcuratorialO rgans

張兆松(寧波大學(xué)法學(xué)院教授 浙江寧波 315211)

干紅光(寧波市鄞州區(qū)人民檢察院 浙江寧波 315211)■文

檢察機(jī)關(guān)偵查管轄是指檢察機(jī)關(guān)在案件偵查管轄上的權(quán)限劃分,旨在解決偵查環(huán)節(jié)對(duì)具體案件的管轄分工問(wèn)題。我國(guó)刑事訴訟理論一般都將管轄分為兩種:立案管轄和審判管轄。長(zhǎng)期以來(lái),理論界和實(shí)務(wù)界都沒(méi)有將立案管轄和偵查管轄加以區(qū)分。實(shí)際上,立案管轄是偵查管轄的前提,明確了立案管轄并不意味著偵查管轄也隨之明確。如貪污罪應(yīng)當(dāng)歸檢察機(jī)關(guān)管轄,這是立案管轄要解決的問(wèn)題,但該貪污案件應(yīng)當(dāng)歸哪一個(gè)、哪一級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄,則是偵查管轄要解決的問(wèn)題?，F(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度是通過(guò)相關(guān)司法解釋加以規(guī)定的,而司法解釋中關(guān)于偵查管轄的規(guī)定基本上是在參考審判管轄的基礎(chǔ)上制定的。我國(guó)刑事訴訟的結(jié)構(gòu)和刑事偵查的實(shí)踐決定了以審判管轄確定偵查管轄不具有合理性和科學(xué)性。本文試在分析現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)偵查管轄的缺陷的基礎(chǔ)上,尋求完善偵查管轄的對(duì)策。

一、我國(guó)現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度的現(xiàn)狀及其缺陷

根據(jù)目前有效的司法解釋,檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度的基本內(nèi)容包括:1、偵查地域管轄制度。1999年1月18日,最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱"《規(guī)則》")第15條規(guī)定:"國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄;如果由其他人民檢察院管轄更為適宜的,可以由其他人民檢察院管轄。"第17條規(guī)定:"幾個(gè)人民檢察院都有權(quán)管轄的案件,由最初受理的人民檢察院管轄。必要時(shí),可以由主要犯罪地的人民檢察院管轄。"該條確立了以"工作單位所在地"為職務(wù)犯罪偵查管轄的原則。2、偵查級(jí)別管轄?！兑?guī)則》第13條規(guī)定:"人民檢察院對(duì)直接受理的案件實(shí)行分級(jí)立案?jìng)刹榈闹贫取Ｗ罡呷嗣駲z察院立案?jìng)刹槿珖?guó)性的重大犯罪案件;省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院立案?jìng)刹槿?自治區(qū)、直轄市)性的重大犯罪案件;地、州、市人民檢察院立案?jìng)刹楸据爡^(qū)的重大犯罪案件;基層人民檢察院立案?jìng)刹楸据爡^(qū)的犯罪案件。"3、上級(jí)人民檢察院提辦、交辦及移送管轄制度?！兑?guī)則》第14條規(guī)定:"上級(jí)人民檢察院在必要的時(shí)候,可以直接偵查或者組織、指揮、參與偵查下級(jí)人民檢察院管轄的案件,也可以將本院管轄的案件交由下級(jí)人民檢察院偵查;下級(jí)人民檢察院認(rèn)為案情重大、復(fù)雜,需要由上級(jí)人民檢察院偵查的案件,可以請(qǐng)求移送上級(jí)人民檢察院偵查。"4、指定管轄制度。《規(guī)則》第18條規(guī)定:"上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹楣茌牪幻骰蛘咝枰淖児茌牭陌讣?第16條規(guī)定:"對(duì)管轄不明確的案件,可以由有關(guān)人民檢察院協(xié)商確定管轄。對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的或者情況特殊的案件,由共同的上級(jí)人民檢察院指定管轄。"

根據(jù)上述規(guī)定,結(jié)合司法實(shí)踐,現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度的缺陷表現(xiàn)在:

(一)偵查地域管轄的規(guī)定違反立法精神。《刑事訴訟法》第24條規(guī)定:"刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的,可以由被告人居住地的人民法院管轄。"《規(guī)則》則以"工作單位所在地"來(lái)確定偵查管轄。"工作單位所在地"與"犯罪地"或"被告人居住地"并非完全相同。不少職務(wù)犯罪(特別是賄賂犯罪)并非發(fā)生在工作單位所在地,有的工作單位所在地與居住地并不在同一地。因此,確定"工作單位所在地"為職務(wù)犯罪偵查管轄地,事實(shí)上改變了以犯罪地作為地域管轄依據(jù)的做法,即確立了在犯罪地與工作單位所在地不一致的情況下,以單位所在地為優(yōu)先的地域管轄原則。以"工作單位所在地"作為偵查管轄原則,不僅偏離立法宗旨,而且從實(shí)踐看存在以下弊端:(1)不利于發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪。一方面,近年來(lái),隨著職務(wù)犯罪的智能化、跨地域化、隱蔽化,犯罪嫌疑人工作單位所在地的檢察機(jī)關(guān),接到的舉報(bào)線索日益減少,或者即使有舉報(bào)也質(zhì)量不高;而另一方面,犯罪地特別是行賄行為發(fā)生地的檢察機(jī)關(guān)卻可能在日常工作中直接發(fā)現(xiàn)犯罪線索或犯罪證據(jù),但因?qū)Π讣](méi)有管轄權(quán),往往造成大量線索滅失。(2)不利于及時(shí)查處職務(wù)犯罪。根據(jù)《規(guī)則》關(guān)于偵查管轄的規(guī)定,行賄案件和受賄案件的管轄權(quán)可能分屬不同檢察機(jī)關(guān),造成了實(shí)踐中賄賂案件多家立案,多頭取證。特別當(dāng)行賄人向多人行賄的,犯罪地的檢察機(jī)關(guān)只有配合"工作單位所在地"的其他檢察機(jī)關(guān)協(xié)查,由于各地檢察機(jī)關(guān)要求協(xié)查時(shí)間不一,幫助協(xié)查的檢察機(jī)關(guān)不得不做大量重復(fù)的取證工作,造成了人力、財(cái)力資源的浪費(fèi)。(3)不利于偵查管轄與審判管轄的銜接。在一些職務(wù)犯罪中,有的工作單位所在地既不是被告人居住地,也不是犯罪地,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《規(guī)則》對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查后,向本地法院提起公訴時(shí)遭到法院的否定。如2004年,某院反貪局立案查處了駐區(qū)國(guó)企會(huì)計(jì)張某涉嫌貪污公款近千萬(wàn)元的案件,但法院依據(jù)《刑事訴訟法》第24條規(guī)定,認(rèn)為本案由犯罪行為發(fā)生地深圳市中級(jí)法院管轄更為適合,后經(jīng)層報(bào),最高人民檢察院、最高人民法院協(xié)商確定了指定管轄,案件延遲審理達(dá)四個(gè)月的時(shí)間。(4)"工作單位所在地"管轄?zhēng)?lái)執(zhí)法難題。如果行賄人沒(méi)有單位的,管轄問(wèn)題如何解決《規(guī)則》沒(méi)有規(guī)定。即便有單位,從偵查實(shí)踐看,大多還是由受賄人單位所在的檢察機(jī)關(guān)一并管轄。這種做法具有事實(shí)上的合理性,但卻是違背《規(guī)則》規(guī)定的。此外,有的案件按照《刑事訴訟法》規(guī)定的精神,本來(lái)可以直接由犯罪地的檢察機(jī)關(guān)管轄,但由于《規(guī)則》的規(guī)定,只好由上級(jí)人民檢察院指定管轄。如2009年4月2日,河南省漯河市公安局郾城分局經(jīng)偵大隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)鈕某某等6人,趕赴遼寧省遼陽(yáng)市抓捕非法傳銷涉案嫌疑人翟某。然而,翟某被帶進(jìn)遼陽(yáng)市遼陽(yáng)賓館4011房間數(shù)小時(shí)后死亡。翟某死后,其家屬四處奔走,要求討還公道。4月10日上午,死者家屬的憤怒達(dá)到頂點(diǎn),他們抬著花圈,打著橫幅聚集到了遼陽(yáng)市檢察院的門(mén)口。同一天,遼寧省人民檢察院接到了最高人民檢察院的指定管轄函,并逐級(jí)指定由遼陽(yáng)市白塔區(qū)檢察院管轄,同時(shí)成立了"4.03"專案組查辦這起跨省案件。最后查明這是一起性質(zhì)非常惡劣的刑訊逼供案件。此案犯罪地本來(lái)就在遼陽(yáng),根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定,遼陽(yáng)檢察機(jī)關(guān)完全可以直接立案?jìng)刹?。但根?jù)《規(guī)則》規(guī)定,遼陽(yáng)檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有管轄權(quán)。所以該案最終只好由最高人民檢察院指定遼陽(yáng)檢察機(jī)關(guān)管轄①霍仕明、張國(guó)強(qiáng):《警員異地刑訊逼供致人死亡被判刑》,《法治周末》2010年2月25日第1版。。

(二)指定偵查管轄無(wú)據(jù)可依。《規(guī)則》規(guī)定,上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹楣茌牪幻骰蛘咝枰淖児茌牭陌讣?。但?duì)"需要改變管轄"的理由、范圍,異地偵查程序的啟動(dòng)、決定權(quán)的歸屬及內(nèi)部審批程序等沒(méi)有作出任何規(guī)定,指定偵查管轄隨意性較大。1、指定異地管轄缺乏法定依據(jù)。近年高官腐敗案件異地偵查引人注目。實(shí)踐中,越來(lái)越多的職務(wù)犯罪案件被檢察機(jī)關(guān)采取異地偵查管轄的辦案模式。高官腐敗異地偵查越來(lái)越多,這既是反腐敗斗爭(zhēng)深入發(fā)展的結(jié)果和標(biāo)志,也是反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)發(fā)展的需要。司法實(shí)踐中需要指定偵查管轄的原因是多方面的,諸如回避、關(guān)系網(wǎng)干擾等因素,但這類案件上級(jí)檢察院指定偵查管轄時(shí),往往對(duì)指定管轄不說(shuō)明原因。這既不符合偵查法定原則,而且過(guò)多的指定管轄也違反訴訟經(jīng)濟(jì)原則。以遼寧"慕馬案"為例,在查辦該案過(guò)程中,江蘇省有關(guān)部門(mén)先后派出了478人次,赴沈陽(yáng)、大連等地調(diào)查取證,共談話1300余人,調(diào)取書(shū)證、物證材料5800余件,由此可以看到,有關(guān)部門(mén)在辦理該案過(guò)程中所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力以及辦理此案所花費(fèi)的時(shí)間②王琳:《異地審判保證司法獨(dú)立》,《南方都市報(bào)》2003年12月12日。。、指定異地偵查管轄隨意性大。規(guī)定指定管轄制度本來(lái)是基于司法實(shí)踐中存在管轄范圍和權(quán)限不明或有爭(zhēng)議,或者是有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)無(wú)法或不宜行使管轄權(quán)的情形。但從近年的司法實(shí)踐看,在對(duì)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)"無(wú)法或不宜行使管轄權(quán)"情形的掌握上,表現(xiàn)出極大的隨意性,致使一些本可以正常審理的案件,被不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大適用指定管轄。3、指定偵查管轄與指定起訴管轄、指定審判管轄不協(xié)調(diào)。按照目前職務(wù)犯罪案件偵查一體化協(xié)作指揮機(jī)制,上級(jí)檢察院將案件指定給不具有管轄權(quán)的下一級(jí)檢察院立案查處時(shí),并不需要事先通知同級(jí)法院,偵查部門(mén)也不需要事先通知公訴部門(mén)。案件偵查終結(jié)后,如何指定起訴管轄和指定審判管轄?目前尚無(wú)明確規(guī)定。以原安徽省阜陽(yáng)市中院院長(zhǎng)劉家義受賄案為例。開(kāi)始,安徽省檢察院指定淮南市檢察院對(duì)劉家義進(jìn)行起訴(2005年11月23日,淮南市人民檢察院以涉嫌受賄罪對(duì)其立案?jìng)刹?,起訴書(shū)都送給淮南市中院了,但后來(lái)安徽省高級(jí)法院又指定讓滁州市中院管轄。案子都已經(jīng)進(jìn)入審判階段了,安徽省高院為何又突然改變了原來(lái)的指定管轄?該案指定管轄之所以出現(xiàn)問(wèn)題,根本原因就是缺乏法律上的明確規(guī)定。

(三)級(jí)別管轄不明確。在《規(guī)則》規(guī)定的分級(jí)立案?jìng)刹橹贫戎?除對(duì)基層人民檢察院的偵查管轄范圍明確表述為本轄區(qū)的犯罪案件外,對(duì)其他各級(jí)人民檢察院的偵查管轄范圍在表述上使用的是全國(guó)性、全省性、本轄區(qū)的重大犯罪案件,但對(duì)于什么是全國(guó)性、全省性、本轄區(qū)的案件?什么是重大案件?卻無(wú)明確界定,級(jí)別管轄缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn),全國(guó)各地很不統(tǒng)一。

(四)偵查管轄沖突解決機(jī)制不暢。目前,偵查管轄沖突的解決辦法不明確,檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間,不同地區(qū)、不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)之間,檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間,如果發(fā)生管轄沖突時(shí),該如何解決?沒(méi)有可操作的具體規(guī)范。在缺少立法明確規(guī)定的情況下,一旦出現(xiàn)管轄爭(zhēng)議,司法機(jī)關(guān)之間只能通過(guò)個(gè)案協(xié)商解決,協(xié)商不成,就影響訴訟的順利進(jìn)行,最終損害司法的公正性、權(quán)威性。

(五)犯罪嫌疑人管轄異議權(quán)缺失。犯罪嫌疑人管轄權(quán)異議是指在訴訟中司法機(jī)關(guān)違背管轄的法律規(guī)定,管轄了其無(wú)權(quán)管轄案件的情況下,當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出要求該司法機(jī)關(guān)將案件移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)管轄的主張。我國(guó)《民事訴訟法》第38條和《行政訴訟法》第21條、第22條都明確規(guī)定了當(dāng)事人管轄權(quán)異議制度,但該項(xiàng)制度在我國(guó)刑事訴訟中卻是空白。在我國(guó)刑事訴訟中,在刑事管轄權(quán)問(wèn)題上體現(xiàn)了強(qiáng)烈的國(guó)家職權(quán)主義色彩,刑事管轄權(quán)被視為一種公權(quán)力而為國(guó)家所壟斷。犯罪嫌疑人對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤偵查管轄沒(méi)有法定的異議權(quán)和解決異議的程序。訴訟管轄權(quán)異議制度的缺位,極有可能損害犯罪嫌疑人的合法權(quán)益,影響刑事訴訟的公正性。

二、完善檢察機(jī)關(guān)偵查管轄制度的設(shè)想

(一)設(shè)立偵查管轄一節(jié),推進(jìn)偵查管轄的法治化

偵查管轄與審判管轄是兩個(gè)不同概念,二者相輔相成。目前我國(guó)的刑事訴訟法中僅規(guī)定了審判管轄,現(xiàn)有的偵查管轄是依附于審判管轄的。完全以審判管轄來(lái)確定偵查管轄不符合訴訟規(guī)律。從刑事訴訟的全過(guò)程看,首先應(yīng)關(guān)注的是偵查管轄。只有將偵查管轄與審判管轄分別進(jìn)行制度設(shè)計(jì),共同規(guī)定在刑事訴訟法中,才能從根本上解決偵查管轄權(quán)存在的問(wèn)題。。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的偵查管轄制度。理由是:1、這是由偵查與審判的目的不同決定的。偵查的目的是收集證據(jù),查明犯罪事實(shí),抓獲或控制犯罪嫌疑人;審判程序的目的是認(rèn)定犯罪事實(shí),正確定罪量刑。在以審判正義為中心的法治環(huán)境中,審判管轄以審判活動(dòng)的公正性為價(jià)值追求。只要有利于實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值的,地域可以變更。而偵查地域管轄由于具有時(shí)間的緊迫性和證據(jù)對(duì)地域的依賴性,不能隨便變更。它雖然也追求司法公正的價(jià)值,但更重要的是追求事實(shí)和證據(jù)的客觀性。審判地域管轄在保證案件處理公正性的前提下,主要是考察審理案件的便利性。而偵查地域管轄除了要兼顧便利原則以外,更為重要的是要通過(guò)地域來(lái)查明案件事實(shí)真相,保證偵查認(rèn)定的事實(shí)準(zhǔn)確有效。③樓伯坤、孫紅衛(wèi)、祁珊珊:《貪污賄賂案件偵查地域管轄制度的構(gòu)建》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。2、這是由我國(guó)刑事訴訟的結(jié)構(gòu)決定的。西方國(guó)家實(shí)行的是"以裁判(審判)為中心"的訴訟構(gòu)造。而我國(guó)的訴訟結(jié)構(gòu)不同于西方的審判中心論,實(shí)行的是"訴訟階段論"。"訴訟階段論"大體上反映了刑事訴訟制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況,也符合我國(guó)的實(shí)際。④王敏遠(yuǎn)主編:《刑事訴訟法》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版,第31頁(yè)。這種訴訟結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)使我國(guó)可以將刑事訴訟劃分為立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行等獨(dú)立的訴訟階段。審判階段只是刑事訴訟諸階段中的一個(gè),在此之前偵查、起訴階段含有豐富的內(nèi)容,相對(duì)于審判階段而言不具有依附性,而具有相對(duì)獨(dú)立性。偵查地位的獨(dú)立性決定了偵查管轄權(quán)問(wèn)題必須在偵查初始階段就要解決。3、這是由職務(wù)犯罪偵查實(shí)踐決定的。近年,檢察機(jī)關(guān)為了加大查辦職務(wù)犯罪力度,積極推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查工作一體化建設(shè)。所謂職務(wù)犯罪偵查一體化是指在檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì),以偵查指揮中心為中樞,以交辦、督辦、提辦、參辦等為途徑,對(duì)重大職務(wù)犯罪偵查行為統(tǒng)一組織指揮,偵查信息統(tǒng)一管理,偵查力量統(tǒng)一調(diào)配,偵查裝備統(tǒng)一保障的工作機(jī)制。偵查一體化要求偵查地域管轄、偵查級(jí)別管轄、部門(mén)管轄上可以有相當(dāng)?shù)撵`活性。比如上級(jí)偵查部門(mén)對(duì)下級(jí)偵查部門(mén)的案件有管轄權(quán),上級(jí)可以指定案件異地管轄等。職務(wù)犯罪偵查一體化適應(yīng)職務(wù)犯罪新的特點(diǎn)、趨勢(shì)的需要,是整合檢察機(jī)關(guān)的偵查力量和資源配置,強(qiáng)化偵查能力的有力措施,無(wú)疑對(duì)于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的地位具有重要意義。⑤關(guān)福金:《職務(wù)犯罪實(shí)行偵查一體化乃現(xiàn)實(shí)要求》,《檢察日?qǐng)?bào)》2009年5月6日第3版。從規(guī)范偵查一體化角度看,也需要對(duì)偵查管轄作出明文規(guī)定。鑒此,筆者認(rèn)為,刑事訴訟法應(yīng)當(dāng)明確偵查管轄權(quán)的概念,并在管轄一章中專門(mén)規(guī)定偵查管轄制度,將現(xiàn)有立法及司法解釋的內(nèi)容集中進(jìn)行整合,作為偵查管轄的一部分規(guī)定在刑事訴訟法中。偵查管轄的主要內(nèi)容包括偵查主體、偵查案件管轄分工、偵查管轄的原則、偵查級(jí)別管轄、偵查地域管轄、偵查指定管轄、偵查管轄糾紛的解決機(jī)制、偵查管轄權(quán)的監(jiān)督與犯罪嫌疑人的權(quán)利救濟(jì)等。

(二)構(gòu)建合理的地域管轄、級(jí)別管轄

當(dāng)前,職務(wù)犯罪存在著發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難、干擾阻力大等特點(diǎn),這就決定了職務(wù)犯罪偵查的復(fù)雜性、艱巨性,單兵作戰(zhàn)辦案模式和機(jī)制難以適應(yīng)新形勢(shì)下工作要求。這就要求檢察機(jī)關(guān)必須建立上下一體、指揮有力、能夠有效克服阻力的一體化的偵查機(jī)制。如果偵查管轄的劃分過(guò)于絕對(duì),則不利于一體化偵查機(jī)制的建立,也不利于打擊犯罪。這也意味著必須適度放開(kāi)偵查地域管轄、級(jí)別管轄和指定管轄。1、以犯罪地為原則,重構(gòu)偵查地域管轄。刑事訴訟法第24條規(guī)定"刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由居住地的人民法院審判更為合適的,可以由被告人居住地的人民法院管轄。"這說(shuō)明在確定地域管轄時(shí),是以被告人犯罪地為主、居住地為補(bǔ)充的管轄原則。我國(guó)刑事管轄的最主要原則是犯罪地原則,《規(guī)則》第15條規(guī)定,不僅與管轄的基本原則沖突,還導(dǎo)致產(chǎn)生一系列弊端,不利于反腐敗斗爭(zhēng)的開(kāi)展,建議修改《規(guī)則》第15條規(guī)定,將國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄,修改為原則上由犯罪地的人民檢察院管轄。2、明確偵查級(jí)別管轄。偵查級(jí)別管轄是指在確定偵查職能的前提下,由具有職能管轄權(quán)的哪一級(jí)偵查機(jī)關(guān)具體行使偵查權(quán)的權(quán)限劃分?！兑?guī)則》第13條對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)定,過(guò)于原則,難以發(fā)揮規(guī)范偵查級(jí)別管轄的作用。綜合考慮我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置、查辦職務(wù)犯罪案件工作的客觀需要及近年反腐敗的有益實(shí)踐,筆者建議,對(duì)偵查級(jí)別管轄作如下規(guī)定:(1)最高人民檢察院管轄的職務(wù)犯罪案件:省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件、全國(guó)性的重大職務(wù)犯罪案件、中直機(jī)關(guān)擔(dān)任廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件。(2)省級(jí)人民檢察院管轄的職務(wù)犯罪案件:地廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件、全省性的重大職務(wù)犯罪案件、各地市擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件、省直機(jī)關(guān)擔(dān)任處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件。 (3)地市級(jí)人民檢察院管轄的職務(wù)犯罪案件:縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件、全市性的重大職務(wù)犯罪案件、各縣區(qū)擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件、市直機(jī)關(guān)擔(dān)任科級(jí)實(shí)職的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件。(4)縣區(qū)級(jí)人民檢察院管轄的職務(wù)犯罪案件:除規(guī)定只能由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)以外的任何職務(wù)犯罪偵查權(quán)。同時(shí)在級(jí)別管轄中規(guī)定,上級(jí)人民檢察院在必要的時(shí)候,可以偵查下級(jí)人民檢察院管轄的刑事案件;下級(jí)人民檢察院認(rèn)為案情重大、復(fù)雜需要由上級(jí)人民檢察院偵查的刑事案件,可以請(qǐng)求移送上一級(jí)人民檢察院偵查。但不允許上級(jí)人民檢察院將自己管轄的案件交由下級(jí)人民檢察院偵查。

(三)規(guī)范指定管轄

規(guī)范指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手:1、明確指定管轄的理由。從近年指定異地偵查實(shí)踐看,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在決定異地偵查案件時(shí),主要是為了排除權(quán)力、人際關(guān)系的干擾,保證案件偵查的順利進(jìn)行。所以,筆者認(rèn)為,指定管轄的目的是為了保證司法公正,主要解決的是本來(lái)具有管轄權(quán)的當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的整體回避問(wèn)題。因而,當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的整體回避,應(yīng)當(dāng)構(gòu)成適用指定異地管轄的主要理由。鑒此,建議將《規(guī)則》第18條規(guī)定修改為:上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹楣茌牪幻骰蛘咝枰乇芨淖児茌牭陌讣?、明確指定偵查管轄的范圍。基于指定管轄的理由是管轄權(quán)不明和回避,所以,指定偵查管轄的范圍宜限定為以下情形:第一類是管轄不明或管轄有爭(zhēng)議的案件;第二類是涉案當(dāng)事人是當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的工作人員;⑥2009年8月,浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院聯(lián)合制訂下發(fā)了《關(guān)于以法院工作人員為被告人的刑事案件實(shí)行異地審理的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定:以本省各中級(jí)法院和基層法院工作人員為被告人的刑事案件,依法應(yīng)當(dāng)由中院審理的一審刑事案件,由省高院指定被告人工作地以外的其他中級(jí)法院審理;以基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)副職以上工作人員和中院工作人員為被告人的案件,一律由省高院指定被告人工作地以外的其他地區(qū)中級(jí)法院管轄,由該中院再指定轄區(qū)內(nèi)基層法院審理;以基層法院其他工作人員為被告人的案件,一般由中級(jí)法院指定本轄區(qū)被告人工作地以外的基層法院審理,必要時(shí)也可由省高院指定其他地區(qū)法院管轄。第三類是涉案當(dāng)事人是本地同級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制和司法體制下,由于地方權(quán)力錯(cuò)綜復(fù)雜,而司法機(jī)關(guān)受制于地方黨、政和人大:黨管干部,政府管預(yù)算,人大管選舉、任命和監(jiān)督。即便是政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)原來(lái)也是當(dāng)?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導(dǎo),影響力大。實(shí)踐證明,本地司法機(jī)關(guān)查辦這類人員職務(wù)犯罪案件,難以避免權(quán)力干預(yù)和人情干擾。3、建立指定偵查管轄與指定起訴管轄、指定審判管轄協(xié)調(diào)機(jī)制。偵查管轄不同于審判管轄,所以,由偵查管轄來(lái)決定審判管轄,或完全由檢察院來(lái)主導(dǎo)決定管轄問(wèn)題都不符合我國(guó)刑事訴訟法的階段性特點(diǎn)。偵查初期案情尚不確定,與偵查機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的審判機(jī)關(guān)是否適合本案的審判尚不清楚。此時(shí),即與人民法院協(xié)商確定審判管轄并不合適。而只有案件起訴到人民法院后,才由上級(jí)人民法院指定管轄,不僅會(huì)造成訴訟的遲延,而且會(huì)增加檢、法之間的矛盾。筆者建議:(1)根據(jù)便利訴訟原則,對(duì)于指定異地偵查管轄的,偵查結(jié)束后應(yīng)當(dāng)盡量在偵查所在地起訴和審判。所以,立法應(yīng)明確規(guī)定對(duì)符合指定偵查管轄的職務(wù)犯罪案件,原則上由偵查地的人民法院審判,但符合指定審判管轄情形的案件除外。(2)在案件偵查終結(jié)后,偵查部門(mén)應(yīng)將該案件的起訴意見(jiàn)書(shū)及卷宗材料移送至本院公訴部門(mén)審查起訴。本院公訴部門(mén)受案之后,應(yīng)當(dāng)以本院名義請(qǐng)示上級(jí)人民檢察院對(duì)該案指定公訴管轄,并由上級(jí)人民檢察院向相對(duì)應(yīng)的人民法院通報(bào),由相對(duì)應(yīng)的人民法院?jiǎn)?dòng)指定審判管轄程序。 (3)上一級(jí)人民法院接到同一級(jí)人民檢察院指定管轄的通報(bào)后,應(yīng)當(dāng)對(duì)指定審判管轄的理由進(jìn)行商議,符合法律規(guī)定的,作出指定審判管轄決定,通知下級(jí)人民法院執(zhí)行。不符合法律規(guī)定或下級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)回避的,回復(fù)檢察機(jī)關(guān)將案件移送有管轄權(quán)的人民法院審判。這樣做的優(yōu)點(diǎn)不僅在于上級(jí)人民檢察院的指定偵查管轄權(quán)與同級(jí)人民法院的指定審判管轄權(quán)之間建立了連接點(diǎn),從而使檢察機(jī)關(guān)提起公訴前,公訴管轄和審判管轄一并解決,而且還有助于管轄沖突問(wèn)題的解決,避免因管轄權(quán)爭(zhēng)議而延誤訴訟的進(jìn)行,提高了訴訟效率。

(四)賦予犯罪嫌疑人偵查管轄異議權(quán)

刑事訴訟偵查管轄權(quán)異議權(quán)是指在刑事訴訟中,犯罪嫌疑人認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)違背法定管轄權(quán)限,對(duì)其無(wú)權(quán)管轄的案件進(jìn)行管轄或者認(rèn)為由其他偵查機(jī)關(guān)管轄更有利于訴訟進(jìn)行的情況下,均有權(quán)在法定期限內(nèi)向有審查權(quán)的偵查機(jī)關(guān)提出要求將案件移送有管轄權(quán)或更適合管轄的偵查機(jī)關(guān)管轄的權(quán)利。犯罪嫌疑人和被告人"對(duì)司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)提出異議,否認(rèn)司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán),使司法機(jī)關(guān)對(duì)其的追訴失去法律效力,排除司法機(jī)關(guān)追訴的實(shí)際危害和潛在危險(xiǎn)",是行使防御、辯護(hù)權(quán)的主要方式之一。美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯以及我國(guó)香港、澳門(mén)等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明了有必要在刑事訴訟法中明確規(guī)定偵查管轄權(quán)異議制度。當(dāng)前,我國(guó)刑事訴訟管轄權(quán)異議制度的缺位,導(dǎo)致濫用偵查管轄權(quán)現(xiàn)象不同程度的存在,損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益,破壞了訴訟公正。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)刑事訴訟法應(yīng)明確規(guī)定犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)對(duì)偵查管轄異議提出申請(qǐng)。犯罪嫌疑人、被告人提出偵查管轄異議申請(qǐng)的,偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)用決定書(shū)認(rèn)可管轄權(quán)異議或依法決定移送案件,或用決定書(shū)駁回異議。對(duì)決定不服的,可以要求復(fù)議一次,意見(jiàn)不被接受的還可以向上一級(jí)偵查機(jī)關(guān)要求復(fù)核。但復(fù)議和復(fù)核期間,偵查機(jī)關(guān)不停止偵查活動(dòng)的進(jìn)行。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?

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