王純發(fā) (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

簡論法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控

The Supervision and Control of the Quality of Legal Aid Cases

王純發(fā) (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

在法律援助工作中,機(jī)構(gòu)建設(shè)是法律援助的基礎(chǔ),制度建設(shè)是法律援助的保證,案件質(zhì)量是法律援助管理乃至整個(gè)法律援助制度得以存續(xù)和保持可持續(xù)發(fā)展的核心和關(guān)鍵。提供優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù),保證法律援助案件質(zhì)量是法律援助工作的生命線。維護(hù)好這個(gè)生命線,就必須實(shí)施并加強(qiáng)法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控。

法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控,是指各級司法行政部門和各法律援助機(jī)構(gòu)依據(jù)法定的權(quán)力,以實(shí)現(xiàn)國家的法律援助職能、保障受援人的合法權(quán)益為目的,通過檢查、評估、考核和處罰等多種措施,對法律援助案件的辦理質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和控制的活動(dòng)。

一、監(jiān)控的必要性

我國《法律援助條例》第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任”。這是我國首次以法律的形式規(guī)定法律援助是政府的責(zé)任,明確把各級政府建立和實(shí)施法律援助制度的責(zé)任上升為法律義務(wù)。這一規(guī)定,表明在涉及法律援助的眾多主體之間的法律關(guān)系中,國家與公民之間的法律關(guān)系則處于基礎(chǔ)性、決定性地位。落實(shí)法律援助的政府責(zé)任,首先要求作為各級人民政府監(jiān)督管理法律援助部門的各級司法行政機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)采取多種措施,積極地推動(dòng)法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施法律援助是執(zhí)政為民思想的體現(xiàn),實(shí)施法律援助主要形式是辦理法律援助案件。把政府的責(zé)任落實(shí)好,要保證能對受援人提供高效優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù),就要求對法律援助案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。

辦理法律援助案件的人員 (以下簡稱承辦人)是法律援助服務(wù)人員,他們是法律援助的實(shí)施主體。我國法律根據(jù)中國國情,選擇了以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量為補(bǔ)充的法律援助實(shí)施體系。因此,我國法律援助的實(shí)施主體,包括社會(huì)執(zhí)業(yè)律師、法律援助機(jī)構(gòu)和基層司法所的工作人員、基層法律服務(wù)工作者、其他社會(huì)組織內(nèi)的法律人員、法律援助志愿者。由此可見,承辦人的分布是廣泛的,人員隸屬關(guān)系是多部門的,法律知識(shí)呈現(xiàn)多層次的。

承辦人為受援人提供法律服務(wù),一律免收費(fèi)服務(wù),不得收取任何費(fèi)用,不得搞有償服務(wù)。這是我國法律為保護(hù)受援人的合法權(quán)益,作出的明確規(guī)定。辦理法律援助案件的無償性,與其他法律服務(wù)的有償性相比,必然缺乏市場機(jī)制的監(jiān)控,缺乏對承辦人經(jīng)濟(jì)效益上的激勵(lì)機(jī)制。

承辦人辦理法律援助案件,除法律援助志愿者外,大多數(shù)都是履行法定的義務(wù)。我國《法律援助條例》規(guī)定：“律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù),為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益,接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督”?！堵蓭煼ā芬?guī)定：“律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù),為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),維護(hù)受援人的合法權(quán)益”?！端痉ú筷P(guān)于律師和基層法律服務(wù)工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》規(guī)定：“律師和基層法律服務(wù)工作者每年應(yīng)當(dāng)接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派,辦理一定數(shù)量的法律援助案件?！?/p>

承辦人辦理法律援助案件,往往因?yàn)槭潜粍?dòng)地接受指派的義務(wù),不具有自主選擇的余地,難以充分發(fā)揮自己的特長,展示自己的才干。特別是有的死刑指定辯護(hù)案件,受援人通常是作案手段極其殘忍,犯罪后果特別嚴(yán)重的犯罪分子。如果法院的判決結(jié)果對受援人不利,很可能影響社會(huì)公眾對承辦人聲譽(yù)的評價(jià)。在這種情況下,承辦人不僅經(jīng)濟(jì)上毫無回報(bào),本人執(zhí)業(yè)聲譽(yù)也毫無回報(bào)。

受援人是具備法律援助資格條件并實(shí)際獲得法律援助的當(dāng)事人。受援人既具有普通公民的共同社會(huì)屬性,又具有不同于普通公民的特殊社會(huì)規(guī)定性。按照法律規(guī)定,受援人是經(jīng)濟(jì)困難的公民,刑事案件中被告人是盲、聾、啞人或者未成年人,或者是可能被判處死刑的人。顯然,這些人要么在經(jīng)濟(jì)上,要么在身體或者年齡上,要么在案件的性質(zhì)上,處于不利地位,是社會(huì)上的弱勢群體。

綜上所述,法律援助是政府的責(zé)任,承辦人的廣泛性、多層次性,法律援助的義務(wù)性、無償性、低回報(bào)性,受援人的弱勢性等,這些因素使法律援助案件質(zhì)量面臨著一些基礎(chǔ)性風(fēng)險(xiǎn),決定了監(jiān)控的必要性。

二、監(jiān)控的制度化

要實(shí)現(xiàn)對法律援助案件質(zhì)量的切實(shí)有效的監(jiān)控,就必需建立健全法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控規(guī)章制度,明確規(guī)定監(jiān)控的內(nèi)容、形式、管理者與被管理者的權(quán)利和義務(wù)。使監(jiān)控者與被監(jiān)控者雙方都有法可依,有章可循,實(shí)行制度化管理。目前,我國法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控的法律制度體系已基本建立。

一是國家法規(guī)。我國《法律援助條例》第四條規(guī)定：“國務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作?？h級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作?！边@條規(guī)定的法律援助監(jiān)督管理,具體包括以下內(nèi)容：一是法律援助人員的具體工作制度及活動(dòng)合法性;二是各類法律援助人員是否遵守國家法律、工作紀(jì)律和執(zhí)業(yè)道德;三是各類法律援助人員實(shí)施法律援助活動(dòng)的具體情況,其中包括監(jiān)控辦案質(zhì)量,提出改進(jìn)意見,監(jiān)督程序的合法性等。這是對法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控的法律依據(jù)。

二是部門規(guī)章?！端痉ú筷P(guān)于律師和基層法律服務(wù)工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》第四條規(guī)定：“律師和基層法律服務(wù)工作者承辦法律援助案件,應(yīng)當(dāng)接受司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)和法律援助機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,接受受援人和社會(huì)的監(jiān)督。”明確了對履行法律援助義務(wù)的律師和基層法律服務(wù)人員的監(jiān)督和管理,其中當(dāng)然包括對法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)控。

三是地方司法行政部門的規(guī)定。司法部辦公廳下發(fā)《關(guān)于“十一五”時(shí)期健全完善法律援助規(guī)章制度體系的實(shí)施意見》要求,省級司法廳局要在 2007年前制定《法律援助服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》?，F(xiàn)在,全國多數(shù)省份都制定了關(guān)于法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控的規(guī)定,把案件質(zhì)量監(jiān)控措施規(guī)范化,具體化,使之具有可操作性。例如,2006年 5月 23日公布的《安徽省司法廳法律援助案件質(zhì)量檢查暫行規(guī)定》,具體規(guī)定了案件質(zhì)量檢查應(yīng)遵循的原則,檢查的范圍、內(nèi)容、種類、方法以及案件質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn),獎(jiǎng)懲措施等。

三、監(jiān)控的主體

監(jiān)控的主體,是指依法有權(quán)對法律援助案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和控制的職能機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國法律規(guī)定,監(jiān)控主體主要是司法行政部門、法律援助機(jī)構(gòu)。

司法行政部門的監(jiān)控,是指縣級以上人民政府司法行政部門基于行政管理關(guān)系,對法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)督管理。司法行政部門的監(jiān)控,主要是宏觀方面的監(jiān)控,如推進(jìn)制度化、規(guī)范化建設(shè),表彰、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn),行使行政處罰權(quán)等。

法律援助機(jī)構(gòu)的監(jiān)控,是指各法律援助機(jī)構(gòu)對本機(jī)構(gòu)指派或者安排人員辦理的法律援助案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和控制。法律援助的具體組織實(shí)施工作,是法律援助機(jī)構(gòu)的職能?！斗稍鷹l例》規(guī)定：“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請,指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助?！狈稍鷻C(jī)構(gòu)是法律援助的組織實(shí)施者,也是法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控的主體,是監(jiān)控責(zé)任的承擔(dān)者,有義務(wù)、有責(zé)任保障法律案件的質(zhì)量,保障受援人得到充分、真實(shí)、高效、高質(zhì)量的法律援助服務(wù)。

除此之外,律師協(xié)會(huì)也是監(jiān)控主體之一?！斗稍鷹l例》規(guī)定：“中華全國律師協(xié)會(huì)和地方律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)按照律師協(xié)會(huì)章程對依據(jù)本條例實(shí)施的法律援助工作予以協(xié)助?！甭蓭熉男蟹稍x務(wù),“接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督”。律師協(xié)會(huì)的監(jiān)控,是指各律師協(xié)會(huì)對律師承辦的法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)督管理。這種監(jiān)控,主要是考查律師在辦理法律援助案件過程中,是否恪守職業(yè)道德,是否遵守執(zhí)業(yè)紀(jì)律,是否勤勉盡責(zé),是否為受援人提供了符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)。這種監(jiān)控,是對司法行政部門和法律援助機(jī)構(gòu)案件質(zhì)量監(jiān)控的協(xié)助。

四、監(jiān)控的形式

法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控的形式,從總體上可分為過程監(jiān)控和多方位監(jiān)控兩大方面。這兩大方面的監(jiān)控,形成了縱向和橫向的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),可以使案件質(zhì)量得到有效的監(jiān)控。

(一)過程監(jiān)控是指法律援助案件從審查受理到案件辦理終結(jié)整個(gè)過程的監(jiān)控。對受理法律援助案件的監(jiān)控。法律援助機(jī)構(gòu)收到法律援助申請后,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查,對于符合法律援助條件的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理;對于不符合法律援助條件的,應(yīng)當(dāng)書面告知申請人理由。只有嚴(yán)把受理案件關(guān),才能使真正需要援助的人獲得援助。這是法律援助案件的第一道程序,是確保法律援助案件質(zhì)量的基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)控?！斗稍鷹l例》規(guī)定：“為不符合法律援助條件的人員提供法律援助,或者拒絕為符合法律援助條件的人員提供法律援助的,”依法給予紀(jì)律處分。關(guān)于受理監(jiān)控,我省的做法是,各法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查申請人法律援助申請,申請人填寫法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定的《法律援助申請表》,主要內(nèi)容是,申請人基本情況,如姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址、聯(lián)系方法等;申請人在申請事項(xiàng)中的法律地位、援助方式、案情理由;申請人家庭基本經(jīng)濟(jì)狀況及其證明。法律援助機(jī)構(gòu)工作人員受理申請后,進(jìn)行審查后,填寫《法律援助申請審批表》,提出給予法律援助或者不給予法律援助的審查意見,報(bào)主任審批。對于不給予法律援助決定,申請人可以向主管的司法行政部門申請復(fù)查,法律援助機(jī)構(gòu)按復(fù)查意見辦理。各法律援助機(jī)構(gòu)審查受理案件,一律建立登記薄,統(tǒng)一登記,統(tǒng)一編號,統(tǒng)一使用規(guī)定的格式文書,審查材料一律收入案件卷宗。全程實(shí)行陽光操作,便于監(jiān)督檢查。我們在每年的案件檢查時(shí),首先從受理、審查法律援助申請開始檢查,從源頭抓起。

對辦理法律援助案件的監(jiān)控。辦理法律援助案件就是實(shí)施法律援助的具體行為,是體現(xiàn)法律援助案件質(zhì)量的根本所在。因此,這是監(jiān)控的重要環(huán)節(jié)。對這一過程的監(jiān)控主要有如下形式。

1、跟蹤了解案件進(jìn)展情況。跟蹤了解的對象,主要是受援人和承辦人。隨時(shí)聽取受援人的投訴和情況反映,根據(jù)案情要求承辦人報(bào)告案件進(jìn)展情況,目的是督促承辦人按法定程序開展工作,積極調(diào)查取證,適時(shí)提交訴訟文書,依法推進(jìn)案件進(jìn)展,提供高效的法律服務(wù)。

2、旁聽案件審理。派員旁聽公開審理的案件,是最直接地觀察承辦人的出庭狀態(tài),也是對承辦人辦案最有效的監(jiān)督和促進(jìn)。

3、檢查卷宗。檢查承辦人的案件卷宗,主要是查看案件的立案、受理是否符合規(guī)定,承辦人是否完成了辦理案件所必需的調(diào)查取證、會(huì)見、閱卷、調(diào)解、出庭及提交辯護(hù)詞、代理詞,有無拖延或者無故終止法律援助的行為,卷宗材料是否符合有關(guān)的歸檔要求等。

4、結(jié)案審查?！斗稍鷹l例》規(guī)定,承辦人案件結(jié)案后及時(shí)將案件有關(guān)材料送交法律援助機(jī)構(gòu)歸檔,法律援助機(jī)構(gòu)必需按照有關(guān)案件歸檔的規(guī)定,嚴(yán)格審查,符合要求的才準(zhǔn)許歸檔,不符合要求的,要求承辦人補(bǔ)充和糾正,直到符合要求。

(二)多方位監(jiān)控是指監(jiān)控主體根據(jù)包括受援人在內(nèi)的社會(huì)各界對承辦人提出的意見,進(jìn)行案件質(zhì)量的監(jiān)督和控制。應(yīng)當(dāng)采取多種方式收集各方意見,主要方式是開辟監(jiān)督舉報(bào)渠道,如設(shè)置舉報(bào)信箱、公開舉報(bào)電話、電子郵箱等;分別召開參與案件的各方人士座談會(huì);向受援人、法官、檢察官、警官發(fā)放法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督卡、意見征詢函等。這些意見主要來源于以下方面。

1、受援人。受援人是法律援助案件的直接受益人,出于對自身權(quán)益的關(guān)注,對辦案質(zhì)量更為關(guān)切、更為敏感,他最能直接感受到承辦人的工作態(tài)度和工作效果。暢通受援人表達(dá)意見和投訴的渠道,隨時(shí)聽取受援人的意見,是進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控的重要方式。

2、司法機(jī)關(guān)。作為司法機(jī)關(guān)中的直接辦理案件的法官、檢察官、警官,諳熟法律,直接與承辦人接觸,可以從職業(yè)和法律角度,對承辦人的服務(wù)質(zhì)量作出評判。

3、旁聽群眾。旁聽案件審理的群眾,由于各自的感受和視角不同,對承辦人的表現(xiàn)往往能夠提出獨(dú)特的看法,也是一種很好的公眾監(jiān)督。

4、新聞媒體。新聞媒體的輿論容易引起社會(huì)的關(guān)注,因此受到當(dāng)事人的重視,其對承辦人的監(jiān)督作用不可低估。

以上的監(jiān)控形式,就是我省在案件質(zhì)量監(jiān)控方面的主要做法。我省在要求各法律援助機(jī)構(gòu)日常監(jiān)控的同時(shí),每年在年終階段,發(fā)文要求各法律援助機(jī)構(gòu)對全年辦理的法律援助案件質(zhì)量進(jìn)行一次全面檢查。各法律援助機(jī)構(gòu)自查自糾后,將結(jié)果書面報(bào)送省司法廳,省司法廳在此基礎(chǔ)上,組織檢查組在全省范圍內(nèi)進(jìn)行巡回抽查。抽查采取上述縱向和橫向兩方面形式,其中側(cè)重于查閱卷宗,召開參與案件各方人士座談會(huì),聽取受援人意見等,并將抽查的意見當(dāng)即反饋給被查的法律援助機(jī)構(gòu)及承辦人。全省抽查結(jié)束后,檢查組將抽查情況進(jìn)行認(rèn)真總結(jié),形成書面意見,通報(bào)全省法律援助機(jī)構(gòu),以表彰先進(jìn),批評后進(jìn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),提出解決存在問題的對策,推動(dòng)法律援助案件質(zhì)量更上新臺(tái)階。

五、監(jiān)控的目標(biāo)

監(jiān)控要得到的目標(biāo),就是《法律援助條例》和《律師法》規(guī)定的,“為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)”。

關(guān)于“標(biāo)準(zhǔn)”的具體內(nèi)容,司法部下發(fā)《關(guān)于 “十一五”時(shí)期健全完善法律援助規(guī)章制度體系的實(shí)施意見》中規(guī)劃,司法部在“十一五”時(shí)期制定《法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評估辦法》,屆時(shí)會(huì)有明確規(guī)定。由于該辦法尚未出臺(tái),當(dāng)前各地都在實(shí)踐中總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn),制定了地方標(biāo)準(zhǔn)。安徽省是按照《安徽省司法廳法律援助案件質(zhì)量檢查暫行規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分為優(yōu)良、合格、不合格三等。優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)是：依法履行職責(zé),認(rèn)真完成辦理案件所必須經(jīng)過的各項(xiàng)程序;認(rèn)真做好筆錄工作,檔案材料完備;辯護(hù)或代理的主要意見被司法機(jī)關(guān)或者仲裁機(jī)構(gòu)采納;辯護(hù)或代理的主要意見雖未被采納,但符合事實(shí)和法律,理由充分的;沒有收受當(dāng)事人的財(cái)物等違反道德和紀(jì)律的行為;綜合各種反饋意見,案件取得良好的社會(huì)效果,較好地維護(hù)了受援人的合法權(quán)益。合格的標(biāo)準(zhǔn)是：完成辦理案件所必須的程序,檔案材料基本完備;沒有出現(xiàn)無故不按時(shí)出庭、錯(cuò)過訴訟時(shí)效等技術(shù)性疏漏等情況;沒有收受當(dāng)事人的財(cái)物等違反道德和紀(jì)律的行為;代理詞或者辯護(hù)詞等法律文書沒有明顯錯(cuò)誤。不合格的標(biāo)準(zhǔn)是：沒有及時(shí)提交證據(jù)、辯護(hù)詞、代理詞以及其他文書的;因不盡職責(zé)而導(dǎo)致出現(xiàn)延誤出庭、錯(cuò)過訴訟時(shí)效等疏漏或失誤;沒有提交檔案或者檔案材料不齊全的;代理詞、辯護(hù)詞或者其他文書出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤的。

實(shí)現(xiàn)監(jiān)控的目標(biāo),需要采取教育、激勵(lì)、處罰的多項(xiàng)措施,鼓勵(lì)與引導(dǎo)承辦人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)