孫 緯(黑龍江省司法廳副廳長 黑龍江哈爾濱 150090)■文

對"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解實踐與發(fā)展的幾點思考

Reflection on the Practice and Developm entof Peop le'sM ediation under the GrandM ediation System

孫 緯(黑龍江省司法廳副廳長 黑龍江哈爾濱 150090)■文

"大調(diào)解",一般意義上是指以人民調(diào)解為基礎(chǔ),人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作體系。人民調(diào)解作為"大調(diào)解"工作體系的重要組成部分,在構(gòu)建和諧社會中具有重要地位和獨特優(yōu)勢。如何從理論與實踐的結(jié)合上科學(xué)認識人民調(diào)解,是構(gòu)建和完善"大調(diào)解"工作體系的的必然要求。

一、人民調(diào)解的功能與優(yōu)勢

第一,人民調(diào)解傳承了中華歷史文明,具有社會普遍認同的獨特優(yōu)勢。新形勢下,面對人民群眾對政法工作日益增長的新期待、新要求,人民調(diào)解作為強制性司法介入之前的一種緩沖或者前置模式,其法律與道德并用,不僅注重以法服人更兼以理、以情服人的優(yōu)越性,因其凸顯群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束而具有主動性、平等性、民主性、自治性,得到了更為普遍的社會認同,更具社會親和力。

第二,人民調(diào)解預(yù)防矛盾及時、化解紛爭徹底,具有促進社會和諧的強大功能。我國現(xiàn)階段的社會矛盾呈現(xiàn)出主體地位的平等性、矛盾沖突的多樣性、利益紛爭的非對抗性等主要特征。當代的人民調(diào)解與時俱進,調(diào)解領(lǐng)域不斷拓展,從婚姻家庭領(lǐng)域擴大到生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域、從民事權(quán)益糾紛擴大到公司商事糾紛、從個體糾紛擴大到群體糾紛、從局部糾紛擴大到跨地域糾紛、從單獨權(quán)益糾紛擴大到綜合權(quán)益糾紛,廣泛深層次觸及社會的熱點、難點問題,涉及政治、社會、經(jīng)濟、文化的方方面面。人民調(diào)解具有組織體系健全、手段多樣、方式靈活、貼近基層、貼近群眾的先天優(yōu)勢,能及時發(fā)現(xiàn)和調(diào)處矛盾,變被動調(diào)解為主動調(diào)解,變事后調(diào)處為事先預(yù)防,防止矛盾激化,避免沖突升級。人民調(diào)解實現(xiàn)了治標與治本的有機統(tǒng)一,不僅能夠解決實際分爭,而且還能從根本上消除產(chǎn)生分爭的根源,一調(diào)百了,有效服務(wù)民生,促進民主,維護民權(quán),保障大局。

第三,人民調(diào)解彰顯法治理念,寓法于調(diào),具有科學(xué)配置司法資源的保障職能。新中國的人民調(diào)解,在繼承傳統(tǒng)調(diào)解優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,更加注重依法調(diào)解,調(diào)解為民,并被我國根本大法所確認。我國《憲法》第111條第二款規(guī)定:"居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會,辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。"人民調(diào)解堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),依法治國,充分實現(xiàn)了人民當家作主,維護了社會公平正義,服務(wù)了經(jīng)濟發(fā)展大局,彰顯了社會主義法治理念。人民調(diào)解通過"情、理、法"的綜合運用,能夠及時預(yù)防、緩和、化解大量社會矛盾,從而有效避免矛盾擴大、升級,使大量社會紛爭消除在最基層,大大減輕了司法機關(guān)的訴訟壓力,更有利于科學(xué)配置司法資源,降低司法成本,能確保人民法院等司法機關(guān)集中精力處理更加復(fù)雜、疑難的訴訟糾紛,實現(xiàn)了法律效果、社會效果和政策效果的有機統(tǒng)一。

二、人民調(diào)解的發(fā)展與現(xiàn)狀

改革開放以來,人民調(diào)解作為社會主義法治實踐的重要內(nèi)容,在黨和國家的重視和關(guān)懷下,取得了長足的發(fā)展。特別是近些年來,推進"大調(diào)解"體系構(gòu)建,使人民調(diào)解加速前進,飛躍發(fā)展。

第一,組織在壯大擴容。近年來,人民調(diào)解組織不斷發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)日益健全,調(diào)解組織種類越來越多,形成了覆蓋城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、各行各業(yè)、群眾團體等各個角落的調(diào)解組織。人民調(diào)解員的數(shù)量逐年增加,隊伍結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。組織分布廣泛、人員數(shù)量眾多、群眾基礎(chǔ)深厚,既為構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系營造了不可或缺的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò),同時也有效彌補了其他調(diào)解的先天不足。黑龍江省人民調(diào)解組織在參與構(gòu)建"大調(diào)解"體系中,同樣得到了較快發(fā)展。目前,我省各類人民調(diào)解組織15693個,擁有68491名專兼職人民調(diào)解員和71947名調(diào)解信息員,形成了縱向覆蓋省、市(地)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))五級,橫向滲透各區(qū)域、各行業(yè)以及社會管理各個方面的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。

第二,業(yè)務(wù)在規(guī)范運行。在構(gòu)建以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接聯(lián)動的"大調(diào)解"體系中,由于人民調(diào)解本身固有的"草根性"和靈活性,缺乏嚴格的程序規(guī)范,勢必影響聯(lián)動效果。隨著最高院的司法解釋賦予人民調(diào)解協(xié)議合同性質(zhì),人民調(diào)解制度的程序更加規(guī)范。從全國范圍看,無論是江蘇的"南通模式",還是上海的長寧區(qū)經(jīng)驗,等等,無不體現(xiàn)出調(diào)解程序的規(guī)范化。黑龍江省在構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系中,也著力狠抓了程序規(guī)范,形成了"統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理和限期處理"及受理、調(diào)查、調(diào)處、回訪、登記、歸檔一整套嚴格的業(yè)務(wù)工作流程。

第三,機制在健全完善。機制是保障工作運行的紐帶。實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接,就必須建立符合實際的工作聯(lián)動機制。近年來,黑龍江省在推進人民調(diào)解參與"大調(diào)解"工作體系中,重點圍繞如何將人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接配合,進行了不懈的探索和嘗試。在積極推進人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合方面,依托調(diào)處中心這一平臺,綜合運用行政的、經(jīng)濟的、法律的、民間的手段化解矛盾,推行了一站式受理和疑難矛盾聽證制度。在積極推進人民調(diào)解與司法調(diào)解相結(jié)合方面,通過與省高院聯(lián)合出臺《關(guān)于促進民事訴訟與人民調(diào)解工作銜接依法妥善化解民事糾紛的意見》,人民調(diào)解協(xié)議書的效力得到進一步強化,從運行看效果良好。

三、人民調(diào)解的困境與出路

二是體制機制問題。由于目前構(gòu)建"大調(diào)解"體系仍處于探索和實踐階段,尚未形成一套更加成熟、更加完善、更加有效的聯(lián)調(diào)聯(lián)動運行機制,人民調(diào)解與其他調(diào)解如何銜接,各方在職責(zé)分工、協(xié)調(diào)配合、聯(lián)動手段等方面還不盡明晰、有序,有待于進一步規(guī)范和完善。

當前,在中央和各級黨委、政府的重視和支持下,人民調(diào)解工作迎來了新的發(fā)展機遇,呈現(xiàn)出多措并舉、不斷深化的新局面,但在"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解如何更好地創(chuàng)新與發(fā)展,仍面臨一些不可忽視的問題。

第四,職能在強化拓展。黑龍江省在構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系中,通過進一步拓展調(diào)解工作范圍,在處理常見、多發(fā)性的民間糾紛的基礎(chǔ)上,逐步將調(diào)解工作向處理刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件乃至于"民告官"糾紛延伸,從案件處理過程向立案、執(zhí)行、信訪等環(huán)節(jié)延伸。大力推進巡回調(diào)解、邀請調(diào)解、委托調(diào)解,最大限度提高調(diào)解效果。今年1-5月,我省人民調(diào)解委員會共調(diào)解法院、法庭轉(zhuǎn)來的民事糾紛案件6760件,調(diào)解成功率為78%,占全省民事案件總數(shù)的11%,全省民事案件總數(shù)較去年同期下降13%。此外,我們還與省電視臺法制頻道聯(lián)合開辦了"人民調(diào)解你我他"欄目,進一步擴大了人民調(diào)解的影響力。

一是認識問題。當前,構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系已成為化解社會矛盾、促進社會和諧的必然選擇和重要途徑,對"大調(diào)解"體系的重要性和必要性的認識已達到共識。各級黨委、政府按照中央的決策和部署,積極探索,深入推進。但也反映出思想認識不深、工作理念滯后、協(xié)調(diào)意識不強的問題,尤其是對"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解的基礎(chǔ)地位、獨特優(yōu)勢、先導(dǎo)作用還停留在一般性的理解和認識上,致使工作思路不夠清晰、工作態(tài)度不夠積極、協(xié)調(diào)配合不夠緊密,影響了工作的發(fā)展與創(chuàng)新。

三是組織保障問題。從人員保障看,由于人民調(diào)解員隊伍年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化程度偏低、法律知識相對缺乏及隊伍不穩(wěn)定等問題,在短時間內(nèi)難以解決,影響調(diào)解工作質(zhì)量和效果;從經(jīng)費保障看,由于地域經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡,導(dǎo)致人民調(diào)解經(jīng)費保障仍存在較大缺口和不確定性;從立法保障看,人民調(diào)解在新形勢下要體現(xiàn)時代性、創(chuàng)新性,必須解決立法滯后的問題。涉及調(diào)解協(xié)議的效力,調(diào)解協(xié)議反悔后的司法救濟、執(zhí)行強制力等等,都需要立法上加以明確、規(guī)范和完善。

深刻認識和理解人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位和獨特優(yōu)勢,對于我們構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系有著重大的現(xiàn)實意義。一方面,從構(gòu)建和諧社會的要求看,需要不斷更新和創(chuàng)造更加有利于社會矛盾化解的方法和手段;另一方面,從司法行政的職能看,需要不斷研究和探索"大調(diào)解"體系下人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展的思路與對策。

第一,要深化認識,推進觀念更新。要深刻認識到"大調(diào)解"體系不是解決社會紛爭的權(quán)宜之計,而是實現(xiàn)民主法治的長久之策。人民調(diào)解是"大調(diào)解"工作體系中的一個重要組成部分,通過人民調(diào)解活動,實現(xiàn)人民群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束,引導(dǎo)廣大群眾行使民主權(quán)利,參與社會事務(wù)管理,有利于從根本上預(yù)防化解矛盾糾紛,促進社會和諧。要認真落實調(diào)解優(yōu)先原則,深刻領(lǐng)會調(diào)解優(yōu)先的核心價值,切實強化以人為本的理念,突出人民調(diào)解工作的人民性,把服務(wù)群眾、維護群眾利益、促進民生問題解決作為人民調(diào)解工作的根本出發(fā)點,努力做到能調(diào)盡調(diào)。各級司法行政部門要不斷強化職能意識,進一步更新思想觀念,認真研究"大調(diào)解"體系下,如何更好地發(fā)揮人民調(diào)解的職能作用這一重大而又現(xiàn)實的問題。要借助黨委、政府的培育和扶持,積極參與"大調(diào)解"體系建設(shè),主動與相關(guān)單位和部門搞好協(xié)調(diào)配合,解決好銜接聯(lián)動過程中存在的困難和問題,確保銜接順暢,聯(lián)動有效。要進一步強化自身建設(shè),練好"看家本領(lǐng)"。主要包括建好組織網(wǎng)絡(luò),形成全面覆蓋;抓好隊伍建設(shè),提升素質(zhì)能力;規(guī)范業(yè)務(wù)工作,形成有序運行;發(fā)揮職能作用,化解糾紛矛盾。

第二,要勇于探索,推進機制創(chuàng)新。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解屬性不同,都有各自的調(diào)解領(lǐng)域和優(yōu)勢特點,但各自又存在局限。要不斷探索總結(jié)各種調(diào)解的規(guī)律特點,發(fā)揮各自優(yōu)勢,取長補短,在充分保障各司其職的前提下,更應(yīng)注重發(fā)揮相互配合的協(xié)同作用,深入探索銜接機制。

一是人民調(diào)解與公安調(diào)解的銜接?？山梃b上海楊浦區(qū)"警民聯(lián)調(diào)"工作模式,對引發(fā)的治安案件、一般性傷害案件、受害人表示愿意放棄追究對方當事人的治安處罰乃至刑事責(zé)任且雙方表示愿意接受人民調(diào)解的,由派出所委托人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。

二是人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接。在程序銜接上,首先通過建立庭前調(diào)解機制,在法院設(shè)立人民調(diào)解窗口,為人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接提供堅實的平臺。其次,對未經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的一般民事案件和因民間糾紛引發(fā)的輕微刑事案件,當事人到法院起訴或者自訴的,法官應(yīng)積極宣講人民調(diào)解的特點、優(yōu)勢,引導(dǎo)當事人將人民調(diào)解作為解決紛爭的首要選擇。再有,對不符合起訴條件,法院不予受理的民間糾紛,應(yīng)當及時將案件轉(zhuǎn)移至調(diào)解窗口或函告糾紛所在調(diào)委會進行調(diào)處。最后,案件進入訴訟程序后,對于有可能通過調(diào)解解決的,司法機關(guān)可以委托人民調(diào)解組織進行調(diào)解。在制度銜接上,應(yīng)建立定員、定點、定期聯(lián)系制度,聘任人民調(diào)解員參與制度,定期培訓(xùn)制度,調(diào)解協(xié)議書評閱制度,幫助人民調(diào)解組織和調(diào)解員提高業(yè)務(wù)能力和工作水平。從效力銜接上,對人民調(diào)解組織出具的調(diào)解協(xié)議,當事人向法院起訴,請求變更、撤銷調(diào)解協(xié)議或請求確認協(xié)議無效的,經(jīng)司法審查的調(diào)解書,應(yīng)賦予同等法律效力。

三是信訪工作與人民調(diào)解的銜接。發(fā)生群眾上訪尤其是群體訪時,窗口負責(zé)人主動召集當事人和有關(guān)部門召開聽證會,充分聽取群眾意見,再召開相關(guān)職能部門參加的聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會,商討解決問題的措施,對能夠由人民調(diào)解委員會調(diào)解的,糾紛移交至人民調(diào)解委員會進行調(diào)處,并出具人民調(diào)解協(xié)議書。

四是人民調(diào)解與仲裁的銜接。通過建立人民調(diào)解與仲裁相銜接的聯(lián)系機制,經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解達成協(xié)議的,在雙方自愿仲裁的前提下,通過仲裁機構(gòu)制作協(xié)議書,使調(diào)解協(xié)議與仲裁協(xié)議有機結(jié)合,更具效力。

第三,加快立法,推進管理出新。實踐證明,構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系,符合中央提出的"兩個最大限度"的總體要求。在實施過程中,調(diào)解糾紛的整個過程要堅持公開、公平和公正,切實保障依法調(diào)解、平等自愿、尊重當事人訴訟權(quán)利三項原則的落實。一方面,要進一步加強人民調(diào)解工作的規(guī)范化、制度化、法制化建設(shè),通過培訓(xùn)和檢查評比等方式加強對各調(diào)委會的指導(dǎo),避免調(diào)解糾紛違反程序,調(diào)解協(xié)議書說理不清,表達不充分,制作要件殘缺等問題的發(fā)生。另一方面,要加快人民調(diào)解工作的立法,對人民調(diào)解在"大調(diào)解"工作體系中的性質(zhì)、地位、職能、作用加以確認,對人民調(diào)解的組織形式、人員素質(zhì)要求、受理范圍、基本程序、調(diào)解協(xié)議的形式、調(diào)解工作經(jīng)費加以明確,對其他程序的銜接等加以說明,對人民調(diào)解協(xié)議的法律效力作進一步的規(guī)定,以利于人民調(diào)解工作進一步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。此外,也應(yīng)積極推進人民調(diào)解的地方立法,以解決實際運行中遇到的困難和問題。

從黑龍江省近年來的情況看,省委、省政府及各級領(lǐng)導(dǎo)對人民調(diào)解工作都給予了足夠的重視和支持。省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次深入基層進行調(diào)研,并就做好新形勢下的人民調(diào)解工作作出了重要批示。司法廳黨委按照領(lǐng)導(dǎo)的指示要求,組織和引導(dǎo)各級司法行政部門在推進人民調(diào)解工作,最大限度地發(fā)揮人民調(diào)解工作職能作用方面作了一些富有成效的實踐和探索。2006年,我們在全省推行了"調(diào)訪一體化"工作機制,并以省委、省政府兩辦名義下發(fā)了工作指導(dǎo)意見,實際運行過程中,各級司法行政系統(tǒng)與信訪部門密切配合,在調(diào)處化解矛盾糾紛和處理信訪問題方面取得了良好效果。2008年,我們又與省高院積極協(xié)調(diào),實現(xiàn)了人民調(diào)解與民事訴訟的有效銜接。目前,在省委政法委的組織引領(lǐng)下,積極構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的"大調(diào)解"工作體系,形成了《關(guān)于構(gòu)建"大調(diào)解"工作體系 有效化解社會矛盾糾紛的意見》,強調(diào)堅持黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),在各級綜治委的協(xié)調(diào)下,整合調(diào)解資源,統(tǒng)籌解決"大調(diào)解"工作中的重大問題。通過上下的共同努力,我省的"大調(diào)解"工作體系建設(shè)一定會取得更加豐碩的成果。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?

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