邵建光

(中共南京市委黨校黨建教研部 江蘇 南京 210001)

公推公選的價(jià)值理念與制度意義*
——以南京市的創(chuàng)新實(shí)踐為研究對(duì)象

邵建光

(中共南京市委黨校黨建教研部 江蘇 南京 210001)

通過制度安排將公推公選制度定位為黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用的基本制度,是對(duì)完善公開選撥、競(jìng)爭(zhēng)上崗的重要制度貢獻(xiàn)。公推公選制度通過科學(xué)的制度理念、制度設(shè)計(jì)、制度適用和制度安排,在實(shí)踐創(chuàng)新中以民主的精神、法制的精神、科學(xué)的精神彰顯了干部人事制度改革的核心價(jià)值理念,并在科學(xué)化意境中實(shí)現(xiàn)了選人用人制度在多軌制困境下的定向突圍,為解決多軌制現(xiàn)狀下選人用人的制度選擇性問題、制度矛盾問題以及制度的自由裁量空間過大等問題提供了有益的思路和制度模型。

公推公選;干部人事制度改革

干部人事制度改革是我國政治體制改革的核心內(nèi)容,也是推進(jìn)中國特色社會(huì)主義政治文明的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。胡錦濤總書記最近強(qiáng)調(diào)指出:要毫不動(dòng)搖地推進(jìn)干部人事制度改革,既要積極探索創(chuàng)新,又要穩(wěn)妥有序推進(jìn)。[1]新形勢(shì)下干部人事制度改革的目標(biāo),黨的十七大表述為:“形成干部選撥任用科學(xué)機(jī)制”,[2]黨的十七屆四中全會(huì)表述為:“形成充滿活力的選人用人機(jī)制”,[3]《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》則明確提出了“逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國特色社會(huì)主義干部人事制度”的目標(biāo)。[4]上述三種表述雖然文字有所不同,但其核心內(nèi)容完全一致,這就是要在黨管干部原則下建立民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的干部選拔任用科學(xué)機(jī)制。在干部人事制度改革已經(jīng)取得一系列重大成果的今天,及時(shí)地完善制度創(chuàng)新成果并進(jìn)行科學(xué)的制度安排,是進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度改革的必然要求。南京市在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上,率先將公推公選這一制度創(chuàng)新成果進(jìn)行制度安排,定向、全面地運(yùn)用于市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選撥任用,并取得了良好的實(shí)踐效果。南京的實(shí)踐表明,科學(xué)的選人用人機(jī)制,應(yīng)該是科學(xué)的制度理念、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、合理的制度適用和系統(tǒng)的制度安排的統(tǒng)一,公推公選正是在這個(gè)意義上不僅為選撥任用黨、政重要領(lǐng)導(dǎo)干部提供了科學(xué)的制度安排,更為現(xiàn)行各種干部選撥制度的融通、整合提供了有益的思路參考。因此,不斷探索、研究、完善公推公選的制度模型,為進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度改革提供科學(xué)的制度選擇樣本,是很有意義的。

一、公推公選:在整體推進(jìn)中從局部試水走向制度安排

公推公選是一種公開推薦、公開選撥領(lǐng)導(dǎo)干部的制度,南京市是率先進(jìn)行公推公選試點(diǎn)的地方,從2003年在全國首先用公推公選的方式選撥副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以來,幾年中南京先后多次運(yùn)用公推公選方式選撥了20余名市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部,積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。黨的十七大以來,南京市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),根據(jù)十七大提出的干部人事制度改革總體要求,干部人事制度改革向完善制度架構(gòu)、推進(jìn)制度安排、探索制度實(shí)現(xiàn)形式的方向深化,公推公選作為一種制度創(chuàng)新成果,也在實(shí)踐創(chuàng)新中不斷完善。

一是公推公選實(shí)現(xiàn)了從局部試點(diǎn)到制度安排的飛躍。多年的實(shí)踐表明,公推公選是黨、政正職領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是選任制干部選撥任用的較好形式。在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,2008年2月,南京市對(duì)公推公選進(jìn)行制度性突破——新一屆47名市政府組成人員全部采取公推公選的方式選拔產(chǎn)生,同時(shí)民主推薦區(qū)縣委書記職位人選4名。2008年3月底,首次全面公推公選市政府組成人員取得圓滿成功,公開推薦的人選在人大均獲高票通過。自此以后,南京市又不斷對(duì)新空缺的區(qū)長(zhǎng)職位、市政府組成人員職位和其他市管正職領(lǐng)導(dǎo)職位進(jìn)行公推公選,一些技術(shù)要求高的職位還面向全國選撥,均取得圓滿成功。完全采用公推公選的方式產(chǎn)生市政府組成人員和市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部,這在南京市是第一次,在全國也是第一次。這一舉措標(biāo)志著公推公選在南京已經(jīng)從局部的試驗(yàn)成為選撥任用黨、政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范性的、常態(tài)化的制度性安排;這一舉措以特定的干部選撥制度形式適用于特定的職位類別,也標(biāo)志著干部人事制度改革在科學(xué)化方面有了一個(gè)新的飛躍。

二是制度設(shè)計(jì)注重用程序民主確保結(jié)果公正。制度安排的基礎(chǔ)是制度設(shè)計(jì),制度產(chǎn)生公信力,“只有注重制度設(shè)計(jì),靠制度選人,才能更好地體現(xiàn)公平公正,最大程度上實(shí)現(xiàn)好中選優(yōu)、優(yōu)中選優(yōu)。”[5]南京市公推公選的成功實(shí)踐得益于日臻完善的制度設(shè)計(jì)。南京市公推公選制度充分體現(xiàn)了“民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”原則,這就是以民主為基礎(chǔ)、公開為前提、競(jìng)爭(zhēng)為手段、擇優(yōu)為目標(biāo),并形成了鮮明的制度特色,這就是以程序民主確保結(jié)果的公正性,以結(jié)果公正提升用人的公信度。保證程序民主并嚴(yán)格執(zhí)行程序是南京市公推公選取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)不同的情況,每次公推公選的程序可能會(huì)有不同程度的調(diào)整,但報(bào)名審查、民主推薦、駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯、組織考察、市委常委會(huì)和全委會(huì)差額票決、任前公示、依法任命則是必經(jīng)的程序。從嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)中,南京市的公推公選制度設(shè)計(jì)顯現(xiàn)出幾個(gè)鮮明的特點(diǎn):第一是更加注重?cái)U(kuò)大干部任用中的民主,在公推公選的每個(gè)程序中都著力擴(kuò)大民主,用程序民主保障結(jié)果公正。特別是相當(dāng)數(shù)量的干部群眾代表不僅參加競(jìng)職過程,而且具有評(píng)議權(quán),保證了在干部任用上話語權(quán)的民主平等。第二是更加注重對(duì)干部初始提名方式的改革,兩輪民主推薦程序是公推公選的核心程序,首次民主推薦由市管正職以上領(lǐng)導(dǎo)干部(可擴(kuò)大)對(duì)資格審查入圍者進(jìn)行全額定向推薦和測(cè)評(píng),根據(jù)推薦結(jié)果,按照各職位人選得票高低,按預(yù)定差額比例確定推薦人選;二次民主推薦,由市委委員、候補(bǔ)委員及副市級(jí)以上現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部以無記名方式對(duì)初薦入圍人選進(jìn)行第二次民主推薦。實(shí)踐表明,“兩輪民主推薦”的程序設(shè)計(jì)是有效解決干部選撥中初始提名權(quán)問題的好辦法,為公推公選制度的成功實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。第三是更加注重在干部人事制度改革中的依法辦事,在公推公選政府組成人員過程中,人大常委會(huì)全體成員提前介入,參與民主推薦、演講答辯等關(guān)鍵環(huán)節(jié),更好地了解到了市委推薦人選的產(chǎn)生過程,全程掌握推薦人選的具體情況,推薦候選人確定后,按照干部管理權(quán)限進(jìn)行組織考察、依法依章進(jìn)行任命,政府組成人員提請(qǐng)市人大常委會(huì)依法任命,黨內(nèi)干部任用按黨章的規(guī)定進(jìn)行,并實(shí)行任前公示。南京市公推公選制度有效地實(shí)現(xiàn)了黨管干部、擴(kuò)大民主、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一,有效提升了選人用人公信度。

三是競(jìng)爭(zhēng)形式更加突出公開性、公正性和科學(xué)性。干部人事制度改革的目的是選出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才,如何在增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的同時(shí)提高競(jìng)爭(zhēng)的科學(xué)性是能否實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)功能的關(guān)鍵。為了防止高分低能的“考試型”官員占據(jù)重要崗位,并適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合能力的高要求,南京市在總結(jié)本市和各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并借鑒中外競(jìng)爭(zhēng)模式的基礎(chǔ)上,對(duì)提高干部競(jìng)爭(zhēng)的公正性和科學(xué)性進(jìn)行了新探索。第一是對(duì)不同職位采用了不同的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)涵,對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的競(jìng)職實(shí)現(xiàn)了從知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)向能力競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變。在公推公選中取消了傳統(tǒng)的筆試環(huán)節(jié),而代之以駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯的形式,這樣的程序安排能夠更好的反映競(jìng)職者分析問題、解決問題和實(shí)際工作的能力,有效地防止了高分低能的考試型干部占據(jù)重要職位,既適應(yīng)了執(zhí)政能力建設(shè)的要求,也更符合領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求。第二是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)過程采取公開透明化處理,提高競(jìng)爭(zhēng)的公正性。南京市正局級(jí)干部公推公選在全國首次以電視直播的形式進(jìn)行演講答辯,“電視競(jìng)選”引起了廣泛的社會(huì)影響,這一形式將競(jìng)爭(zhēng)的全過程公之于眾,以主動(dòng)接受監(jiān)督的勇氣昭示了競(jìng)爭(zhēng)的公正性,受到了社會(huì)各界的好評(píng)。第三是對(duì)競(jìng)職者的評(píng)判形式進(jìn)行大膽創(chuàng)新,大大提高了評(píng)判的科學(xué)性。十七大以來,南京市在公推公選的競(jìng)職評(píng)判上創(chuàng)新了兩種主要形式:一種是不設(shè)考官組的無領(lǐng)導(dǎo)評(píng)判團(tuán)模式,演講答辨現(xiàn)場(chǎng)來自社會(huì)各界的群眾代表、企業(yè)代表、干部代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員和市四套班子領(lǐng)導(dǎo)一起共同組成了一個(gè)有廣泛代表性的200名成員的無領(lǐng)導(dǎo)考官團(tuán),他們可以直接向競(jìng)爭(zhēng)者提出問題,并根據(jù)自己的判斷獨(dú)立地為每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者打分,得分排名前3位的人選,將提交南京市委常委會(huì)、全委會(huì)分別進(jìn)行差額票決。另一種形式則是個(gè)人演講和無領(lǐng)導(dǎo)小組討論相結(jié)合的新形式,這種形式既設(shè)置考官組,又組織干部群眾代表參加?？脊俳M按照“權(quán)威、專業(yè)、公正”的原則分職位組成,每個(gè)考官組7—9人,包括國內(nèi)行業(yè)權(quán)威、知名專家,國家部委和省委省政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo),市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)等。每個(gè)職位另按照“知情、公正、廣泛”的原則抽取各界別和職位所在單位共70名干部群眾代表,演講答辯結(jié)束時(shí),考官組對(duì)競(jìng)職人選進(jìn)行評(píng)分,干部群眾代表對(duì)競(jìng)職人選進(jìn)行民主推薦投票。對(duì)不同職位按不同權(quán)重綜合得分和得票的情況,確定每個(gè)職位的前3名作為組織考察對(duì)象。這兩種考評(píng)新形式雖然側(cè)重點(diǎn)各有不同,但一個(gè)共同的特點(diǎn)是考官的人數(shù)更多,考官的來源更廣泛,從而使評(píng)價(jià)結(jié)果集中了社會(huì)各界的意見,無疑會(huì)更加科學(xué)、更加公正。

公推公選的制度安排,較好地實(shí)現(xiàn)了“組織認(rèn)定和群眾認(rèn)可的統(tǒng)一”,“讓選人用人權(quán)在陽光下運(yùn)行”,[6]既實(shí)現(xiàn)了使優(yōu)秀人才脫穎而出的制度目標(biāo),也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部形成了強(qiáng)大的民意壓力,而當(dāng)“干部覺得來自群眾的壓力越來越大的時(shí)候,就是我們的體制越來越好的時(shí)候”,[7]這種壓力促使了領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變,并由此得到了群眾廣泛的認(rèn)同。2009年公推公選市政府組成人員一年以后的調(diào)查數(shù)據(jù)表明,南京市各界群眾對(duì)組織工作的滿意度達(dá)到80%,市委全委會(huì)對(duì)干部選撥任用的滿意度和對(duì)防治用人不正之風(fēng)的滿意度均達(dá)到94.1%,這個(gè)數(shù)據(jù)從群眾公認(rèn)和組織認(rèn)可兩個(gè)方面都肯定了公推公選作為選撥黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的基本制度形式是可行的。

二、公推公選:在實(shí)踐創(chuàng)新中彰顯干部人事制度改革的核心價(jià)值理念

政治錄用功是執(zhí)政黨的基本功能,如何選人用人,既是執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容,也是執(zhí)政黨治國理政的根本。一個(gè)科學(xué)的人才選拔任用機(jī)制就在于這個(gè)機(jī)制所秉承的核心價(jià)值理念必須既是與政黨的根本執(zhí)政理念相一致的,也是為實(shí)現(xiàn)政黨的執(zhí)政目標(biāo)服務(wù)的,這正是干部人事制度改革的基本價(jià)值取向。南京市公推公選的成功實(shí)踐表明,公推公選制度正是在黨管干部的根本原則下,適應(yīng)了新形勢(shì)下選拔任用黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)在要求,充分體現(xiàn)了干部人事制度改革的核心價(jià)值理念。

第一,公推公選制度彰顯了民主的精神。干部選拔任用的過程本質(zhì)上是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由人民群眾向干部授權(quán)的過程,因此,民主化是干部人事制度改革的核心目標(biāo),擴(kuò)大民主始終是改革開放以來干部人事制度改革的主旋律。但是民主的真實(shí)意義在干部選拔任用實(shí)踐中卻常常受到挑戰(zhàn),干部工作中的民主常常被象征化、形式化、甚至異化為“民觀”。公推公選的最大特點(diǎn)就是真正實(shí)現(xiàn)了用民主的方法選人,從而有力地推進(jìn)了干部選拔任用中的民主化進(jìn)程,為破解干部選撥任用中的民主難題提供了新思路。公推公選制度通過建立規(guī)范化、程序化、公開化的民意表達(dá)機(jī)制,把以初始提名權(quán)為重點(diǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正回歸群眾,在“公”、“推”、“選”三個(gè)核心環(huán)節(jié)中都體現(xiàn)了民意的訴求、民主的選擇,在每一個(gè)環(huán)節(jié)中都以陽光操作的公開性切實(shí)保證了民主的實(shí)現(xiàn),從而在干部選拔任用過程中以群眾公認(rèn)的形式實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值開辟了一條創(chuàng)新之路,真正實(shí)現(xiàn)了由“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”向“多數(shù)人在多數(shù)人中選人”的轉(zhuǎn)變。

第二,公推公選制度彰顯了法治的精神。民主的權(quán)威只有通過法治的途徑才能得以實(shí)現(xiàn),事實(shí)上一些干部人事制度改革措施在實(shí)踐中走樣的根本原因就在于法治精神的缺失,使民主的本意變成了領(lǐng)導(dǎo)的意志。通過法治精神來實(shí)現(xiàn)民主目標(biāo),正是公推公選制度在實(shí)踐中獲得成功的基本原因。嚴(yán)格的規(guī)則意識(shí),嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì),是公推公選制度的重要特點(diǎn)?！敖M織行動(dòng)基于規(guī)則”,“規(guī)則為適當(dāng)性行為施加了認(rèn)知和規(guī)范限制?！盵8]公推公選制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著法治的精神,從制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)上,就將依法辦事、按章行事貫穿于制度實(shí)踐全過程,就是嚴(yán)格用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等法規(guī)確定的原則來對(duì)公推公選這個(gè)組織行為加以認(rèn)知和規(guī)范限制,從而使公推公選的創(chuàng)新實(shí)踐既堅(jiān)守法律、規(guī)章的原則要求,又在制度的意義上保證法律、法規(guī)的要求表現(xiàn)為實(shí)踐中的剛性執(zhí)行。公推公選制度創(chuàng)設(shè)了一套完整而科學(xué)的運(yùn)行程序,民主推薦、公開競(jìng)職、組織考察、確定人選等每一個(gè)環(huán)節(jié),都在公開性的原則下嚴(yán)格按照制度的規(guī)范運(yùn)行,防止了程序的空轉(zhuǎn)和虛轉(zhuǎn)現(xiàn)象的產(chǎn)生,真正實(shí)現(xiàn)了制度選人的功能。

第三,公推公選制度彰顯了科學(xué)的精神。干部人事制度改革中的科學(xué)性要求,就是要在民主、法制的基礎(chǔ)上,通過有效的制度安排使人才選用機(jī)制符合人才的成長(zhǎng)規(guī)律、培養(yǎng)規(guī)律和選擇規(guī)律,從而在政黨政治錄用中實(shí)現(xiàn)忠誠與能力的兼得。公推公選是以競(jìng)爭(zhēng)為基本特征的制度,其科學(xué)性突出地表現(xiàn)為對(duì)規(guī)律性的把握上?！肮啤钡闹贫仍O(shè)計(jì)將人才的選拔機(jī)制和人才的培養(yǎng)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來,既符合人才的成長(zhǎng)規(guī)律,也符合執(zhí)政黨的人才錄用要求。“公選”的制度設(shè)計(jì)將人民民主與黨內(nèi)民主有機(jī)地結(jié)合起來,既符合中國特色民主政治發(fā)展的規(guī)律,也符合人才選用的廣泛認(rèn)同要求。而“公推”與“公選”共同的一個(gè)科學(xué)性基礎(chǔ)則是公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用的制度設(shè)計(jì),這一制度設(shè)計(jì)將公開平等的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)引入制度的每一個(gè)環(huán)節(jié),成為公推公選制度的核心,這就使公推公選既符合人才選拔的一般規(guī)律,也符合人才素質(zhì)的時(shí)代要求,如候選人電視答辯形式的運(yùn)用,形成了更科學(xué)、更有效的綜合能力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,為擇優(yōu)奠定了基礎(chǔ)?？茖W(xué)的制度設(shè)計(jì)使公推公選制度最大限度地避免了人才選用過程中的片面性、盲目性和隨意性,實(shí)現(xiàn)了政黨意志與人民意志的統(tǒng)一、干部培養(yǎng)與干部選用的統(tǒng)一、政治品格與領(lǐng)導(dǎo)才能的統(tǒng)一。

公推公選所展現(xiàn)出來的制度理念,充分體現(xiàn)了改革開放以來干部人事制度改革的核心價(jià)值理念,是用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)干部人事制度改革的生動(dòng)實(shí)踐,也是以人為本理念在干部制度中的充分體現(xiàn)。

三、公推公選:在科學(xué)化意境中實(shí)現(xiàn)了多軌制困境下的定向突圍

從構(gòu)建中國特色社會(huì)主義干部人事制度的意義上說,公推公選制度既為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選撥任用提供了一個(gè)有效的制度選擇,與此同時(shí),南京市公推公選制度所體現(xiàn)的以不同的選撥任用制度適應(yīng)不同的職位要求的科學(xué)精神,也為解決目前干部人事制度改革中存在的難點(diǎn)問題、為“完善公開選撥、競(jìng)爭(zhēng)上崗等競(jìng)爭(zhēng)性選撥班干部方式,突出崗位特點(diǎn),注重能力實(shí)績(jī)”,[9]提供了一個(gè)可行的參考路徑。

改革開放以來,我國的干部人事制度改革取得了豐富的制度創(chuàng)新成果,豐富的制度成果在促進(jìn)干部人事制度走向民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的同時(shí),也形成了目前在干部人事制度中多軌并存、多元并舉、選擇性過強(qiáng)的現(xiàn)狀,而干部選撥任用制度中多軌并行的情況一旦被人理性運(yùn)用,就將產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。目前在干部人事制度改革中的難點(diǎn)不是民主不足的問題,而是民主不真實(shí)的問題;不是公開不足的問題,而是選擇性公開的問題;不是競(jìng)爭(zhēng)不足的問題,而是競(jìng)爭(zhēng)不公平的問題;不是監(jiān)督不足的問題,而是監(jiān)督虛化的問題。而所有這些問題的源頭,在于干部選撥任用制度多軌并行中必然形成的制度縫隙已經(jīng)日益明顯,已經(jīng)很容易被人借著制度的名義而理性利用。一個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí)是,近年來出現(xiàn)的用人腐敗案件,都是在制度的名義下進(jìn)行的。制度創(chuàng)新層出不窮,制度運(yùn)行自由無序,已經(jīng)成為干部人事制度改革中的一個(gè)困局。如何突破這一制度困局,如何科學(xué)整合多年來干部人事制度改革中形成的制度創(chuàng)新成果,將成為進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度改革的一個(gè)突出難題,而公推公選正是在科學(xué)的制度安排意義上為解決這個(gè)難題提供了一個(gè)制度模型。

第一,公推公選通過制度定向適用的科學(xué)安排,為解決多軌制狀態(tài)下干部選撥任用制度適用的不確定性和選擇性提供了新的思路。從1986年黨中央下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》,到1995年黨中央頒發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,再到2002年中央頒發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,黨內(nèi)法規(guī)意義上的干部選撥任用的制度設(shè)計(jì)主體是通過擴(kuò)大民主來完善委任制,同時(shí)引入了公開選撥、競(jìng)爭(zhēng)上崗的新制度元素,經(jīng)過不斷的制度創(chuàng)新,形成了目前干部選撥任用制度上委任、選任、公開選撥、公推公選、公推直選和競(jìng)爭(zhēng)上崗等制度多軌并行的制度架構(gòu),除了選任制干部相對(duì)明確地適用“依法推薦”的制度外,干部選撥任用中的制度使用只有原則要求,并無剛性規(guī)定。這就使干部的選撥任用在制度使用上存在著很大的不確定性,即使是明確適用“依法推薦”的干部,使用什么制度來推薦也存在著不確定性。這種制度適用上的不確定性帶來的是干部選撥規(guī)則的多變性和不穩(wěn)定性,是制度適用的選擇性,是干部心理預(yù)期上對(duì)制度選擇的無所適從和對(duì)制度權(quán)威性的弱化,既不利于民主功效的持續(xù)發(fā)揮,也有悖于制度建設(shè)科學(xué)性的基本要求,甚至可能被人利用在制度的名義下行權(quán)力私相授受之實(shí)。南京市對(duì)公推公選的制度安排,將公推公選制度的職位適用范圍加以固化,使這一制度定向運(yùn)用于黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部,事實(shí)上就是試圖通過制度整合的路徑,將政府組成人員、市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部等黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選撥任用的制度適用,從多軌變成一軌,從不確定變成確定,從而使得在黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選撥任中,形成制度不能選擇、程序嚴(yán)格遵循、運(yùn)行必須公開的科學(xué)制度安排。實(shí)踐表明,這樣的路徑選擇是合理的、科學(xué)的,也是有效的。

第二,公推公選通過制度內(nèi)涵的科學(xué)定位,為解決多軌制狀態(tài)下公開選撥面臨的制度性困境提供了新的路徑。公選制度是改革開放以來在干部人事制度改革中出現(xiàn)的一個(gè)革命性新制度元素,干部公選制度從80年代開始探索,90年代中期以后開始大面積試行,至2002年7月中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確了公選制度是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的一種重要形式。公選制度的制度內(nèi)核是“公開選拔,競(jìng)爭(zhēng)上崗”,它創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)公平的人才競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,在以更寬的視野科學(xué)選人、民主選人、開放選人和克服用人上的不正之風(fēng)等方面取得了豐碩成果。但是,隨著干部人事制度改革的深化,公選制度逐漸陷于明顯的制度困境,公選制度的職位適用性矛盾、考錄體制與干部能力要求的矛盾、公選制度與后備干部隊(duì)伍建設(shè)的矛盾、公選中的效率與成本矛盾、突發(fā)性定向考察的效能真實(shí)矛盾、干部選拔中的忠誠導(dǎo)向與能力導(dǎo)向矛盾逐步顯現(xiàn)出來,如何解決這些矛盾,成為深化干部人事制度改革的重要任務(wù)。而公推公選以其科學(xué)的制度內(nèi)涵定位,對(duì)公選制度進(jìn)行了科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)劃分,為深化干部人事制度改革,完善公開選撥制度提供了一個(gè)新思路。公推公選將其制度功能定位于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的公開推薦、公開選撥,從而使其制度內(nèi)涵更適應(yīng)黨的事業(yè)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的要求,更具有職位的針對(duì)性。通過民主推薦環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了與后備干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)接,使執(zhí)政黨的政治錄用功能在群眾公認(rèn)和組織意圖的統(tǒng)一中得以實(shí)現(xiàn);通過公開競(jìng)職豐富了競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容與形式,由單純以考試為主的知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向了駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯等多形式的以解決實(shí)際問題為主的能力競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)了干部選撥中知識(shí)與能力的統(tǒng)一;通過民意測(cè)評(píng)和組織考察的結(jié)合,形成了對(duì)干部的立體審視,對(duì)“才”高“德”遜者形成了較好的民意和組織的雙重過濾,實(shí)現(xiàn)了干部選撥中忠誠與能力的統(tǒng)一。公推公選從制度設(shè)計(jì)上彌補(bǔ)了干部公選的制度缺憾,它以科學(xué)的制度設(shè)計(jì)使公開選撥的價(jià)值要求變成了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部推薦選撥的不可選擇的程序原則,從而更加有效地確保了干部選拔的民主性、科學(xué)性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性和高效性。

第三,公推公選通過制度整合,為解決多軌制狀態(tài)下干部選撥任用中自由裁量空間過大問題提供了新的解決方案。在目前干部選撥任用制度多軌并行的情況下,制度使用的不確定性和制度適用的寬泛性,必然地造成制度程序設(shè)計(jì)只能更多地傾向于原則性,以適應(yīng)多軌制的共性需求。與此同時(shí),以公選制與選任制沖突為代表的制度沖突,必然地造成制度設(shè)計(jì)上的后門增多,以緩解制度沖突的加劇。所有這些,就給制度使用者留下了豐富的自由裁量、自主發(fā)揮的空間,從而使相同的制度程序卻產(chǎn)生了多向度的運(yùn)行結(jié)果。少數(shù)人之所以能用民主、公開的程序行個(gè)人專斷之實(shí),原因就在于此;增強(qiáng)民主推薦、民主測(cè)評(píng)的科學(xué)性和真實(shí)性之所以成為干部人事制度改革的一個(gè)難點(diǎn),原因也在于此。只有解決了干部選撥任用中制度執(zhí)行的自由裁量問題,目前存在的一些難點(diǎn)問題才能從源頭得以解決。而公推公選的一個(gè)重要制度意義就在于通過制度整合、上下游制度間的貫通,使寬泛的、宏觀的、多適應(yīng)性的制度原則,變成黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部推薦、選撥領(lǐng)域內(nèi)的具體的、指定性的制度程序,從而最大限度地壓縮了制度執(zhí)行中的自由裁量空間。如“公推直選”通過制度整合實(shí)現(xiàn)了公選與選任制度之間的合理貫通,實(shí)現(xiàn)了推薦與選用的制度統(tǒng)一。按照法律和黨章的規(guī)定,黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和政府組成人員等職位必須由選舉產(chǎn)生,公選制度無法在選任制干部職位上實(shí)現(xiàn)其制度的任用功能,而選任制干部候選人的薦舉委任制推選方法又無法完善地實(shí)現(xiàn)干部人事制度改革的制度價(jià)值。公推公選則解決了這一制度困境,它將推薦作為重要的制度功能,使之能夠合理地將公開選拔的制度與選任制干部的候選人提名推薦制度、以及選舉人對(duì)候選人的考察制度實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接,既提高了選舉制度的民主化程度,又較好地彌補(bǔ)了制度間運(yùn)轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的縫隙和漏洞,用完整的制度程序壓縮了干部選撥任用中的自由裁量空間,從而大大降低了道德風(fēng)險(xiǎn),提高了選人用人公信度。

從發(fā)展的眼光看,改革是常態(tài)的,制度創(chuàng)新也是常態(tài)的,但從制度建設(shè)的角度而言,制度創(chuàng)新的常態(tài)應(yīng)該是三個(gè)不同階段的循環(huán)遞進(jìn):一是為了突破舊的制度而進(jìn)行廣泛的制度創(chuàng)新;二是不斷完善制度創(chuàng)新成果并逐步建立相對(duì)穩(wěn)定的新制度體系;三是新制度在一個(gè)時(shí)期后不適應(yīng)新形勢(shì)的新要求,第二輪制度創(chuàng)新展開。目前我國的的干部人事制度改革應(yīng)該處于第一階段基本完成,進(jìn)入第二階段的過程中,制度創(chuàng)新成果的使用、適應(yīng)和完善過程中產(chǎn)生的科學(xué)的“新”制度體系問題,也即如何有效彌合各種新制度縫隙的問題,已經(jīng)成為深化干部人事制度改革的難點(diǎn)問題,而制度創(chuàng)新成果的整合和整體性的剛性制度安排應(yīng)該成為深化改革的突破口。

公推公選的實(shí)踐效果已經(jīng)表明了它對(duì)深化干部人事制度改革的制度選擇意義,從構(gòu)建中國特色的干部選拔任用科學(xué)機(jī)制的要求出發(fā),及時(shí)地總結(jié)和完善這一制度,適時(shí)地以黨內(nèi)法規(guī)的形式加以固化,使之成為基本的干部人事制度,是十分必要的。從制度建設(shè)的統(tǒng)一性考慮,可以考慮將現(xiàn)有“公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗”的制度與時(shí)俱進(jìn)地界定為“公開推薦和公開選拔”的制度安排,并以“建立健全主體清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確的干部選撥任用提名制度”為重點(diǎn),對(duì)公推公選制度加以科學(xué)的制度完善,更科學(xué)發(fā)地設(shè)計(jì)民主程序,更有效地組織民主參與,更堅(jiān)定地推進(jìn)民主監(jiān)督,使之更充分地體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求,更符合黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的職位要求,通過剛性的制度力量,營造并持久保持風(fēng)清氣正的社會(huì)環(huán)境,從根本上解決選人用人中出現(xiàn)的各種問題,才能促進(jìn)更多的優(yōu)秀人才脫穎而出,不斷提高選人用人公信度。

[1][4]毫不動(dòng)搖地推進(jìn)干部人事制度改革[N].人民日?qǐng)?bào),2009-12-19.

[2]胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào),2007-10-25.

[3][9]中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2009-09 -28.

[5][6]南京地方政府管理案例[C].北京:中共中央黨校出版社,2009.362、361.

[7]“中國式”電視競(jìng)選開鑼[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2008-03-28.

[8][美]詹姆斯·馬奇,馬丁·舒爾茨,周雪光.規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變-成文組織規(guī)則的變化[M].上海:上海人民出版社,2005.1、5.

(責(zé)任編輯:銘 塵)

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1672-1071(2010)02-0083-06

2010-02-23

邵建光(1962-),男,江蘇武進(jìn)人,中共南京市委黨校黨史黨建教研部主任、南京市黨建研究所所長(zhǎng)、教授。