劉筱勤

(南京人口管理干部學院 江蘇 南京 210042)

從權(quán)力監(jiān)督到權(quán)力制約*
——論公共權(quán)力監(jiān)控機制的轉(zhuǎn)型

劉筱勤

(南京人口管理干部學院 江蘇 南京 210042)

監(jiān)督和制約是兩種主要的公共權(quán)力監(jiān)控機制,在存在并發(fā)揮作用的哲學基礎(chǔ)前提條件、作用的方向方式和效果等方面,二者有很大的差別。在特定歷史條件下,我們選擇了與高度集權(quán)的計劃體制相適應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督機制。但在改革開放后,隨著市場體制的建立,中國社會結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系發(fā)生了深刻的變化,權(quán)力監(jiān)督機制日益顯露出它的缺陷。要適應(yīng)時代發(fā)展和社會變化,有效地控制公共權(quán)力,就必須加強對權(quán)力制約機制的研究和建設(shè)。

權(quán)力監(jiān)督;權(quán)力制約;控權(quán)機制

一、問題的提出

人類歷史已充分證明:權(quán)力的盲目作用與不受約束必然帶來社會災(zāi)難。對公共權(quán)力的監(jiān)控,既是政治現(xiàn)代化的重要任務(wù),也是推進社會現(xiàn)代化的必要手段,遠非反腐敗,防治貪瀆所能囊括。

目前,中國最令人矚目的問題之一是經(jīng)濟發(fā)展并沒有給社會大眾帶來他們所期望的普遍的福利,利益過多的集中在少數(shù)權(quán)貴階層手中,普通民眾承擔著經(jīng)濟“高速”發(fā)展的負效應(yīng),因此,即使不存在公共權(quán)力的腐敗現(xiàn)象,也存在著通過限權(quán)控權(quán),達到帕累托改進的問題。

在憲政條件下,現(xiàn)代社會的契約內(nèi)涵已被廣義化。從經(jīng)濟上來說,它是產(chǎn)權(quán)的讓渡方式,是創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的途徑;從政治上來說,它是聯(lián)結(jié)國家與公民的紐帶,是公共權(quán)力合法性的根源。人民作為主權(quán)者,公共權(quán)力機構(gòu)作為執(zhí)行者,二者間契約的執(zhí)行除了雙方的互利性,還有一個主權(quán)與治權(quán)的合意性問題,這就是為什么老百姓有時會“端起飯碗吃肉,放下筷子罵娘”。除了受到自身認識水平局限外,公共管理者也具有“經(jīng)濟人”理性,有可能在不損害社會公眾利益的前提下利用手中的權(quán)力合法地獲取私利。因此在公共管理實踐中,首重行政安全,保住自己手中的權(quán)力最重要,次重行政效率,行政正義往往最后考慮,結(jié)果使公共權(quán)力的運行偏離作權(quán)者的意愿。

尼斯坎南在《官僚制組織與代議制政府》中提出,官僚機構(gòu)和官僚個人的行為動機和出發(fā)點,既不是作為普遍福利的社會公共利益,也不是政治家確定的國家利益,而是官僚制組織和官僚自身的利益。在特定的制度環(huán)境下,他們追求自我效用的最大化。他們提供公共物品和服務(wù)的程度,要看某一物品和服務(wù)與官僚機構(gòu)和官僚自我利益實現(xiàn)的關(guān)聯(lián)程度。比如,我國《公務(wù)員法》、《物權(quán)法》立法延宕多年;行政強制法起草至今已有10年,歷經(jīng)三次審議而未能通過;公職人員財產(chǎn)申報公布法至今只聞樓梯響,不見人下樓。凡涉及限制公權(quán)的立法,往往異常艱難,掣肘頗多;凡行政機關(guān)要求擴權(quán)的立法,往往容易通行。這些現(xiàn)象并不能單純以腐敗言之,因此,深化對公共權(quán)力監(jiān)控機制的認識,不能停留在反腐和防腐的權(quán)力監(jiān)督上。

我國已建立起有中國特色的權(quán)力監(jiān)督制度體系,對推動經(jīng)濟發(fā)展促進社會和諧起到了很大的作用。然而近年來,各地各類官員腐敗大案要案頻頻曝光,促使人們更加深入地思考公共權(quán)力的有效監(jiān)控問題。而目前在我國權(quán)力監(jiān)督的話語中,無論是學界的著述還是國家的政治文獻“,監(jiān)督”和“制約”這兩個概念基本上是不加區(qū)別地使用。大部分人是不加區(qū)別的混用,監(jiān)督和制約二詞交替使用或同時連用。有的人有所區(qū)分,分別用二者來指稱我國權(quán)力監(jiān)督制度或西方分權(quán)制衡的制度。有的人把制約當作監(jiān)督的次級概念,認為制約是監(jiān)督的一種方式;有的把監(jiān)督當作制約的次級概念,認為監(jiān)督是制約的一個方面。然而我們也可從中看出監(jiān)督與制約是有所區(qū)別的。人們在使用“監(jiān)督”一詞的同時又加上“制約”,不是僅僅為了追求文采,避免用詞重復,說明制約有監(jiān)督所不能涵蓋的內(nèi)容,單用監(jiān)督一詞不足以指稱,且二者不能相互包含和替代。那么權(quán)力的監(jiān)督和制約到底有何不同?為了深化對控權(quán)制度的認識,探究其對民主政治發(fā)展的影響,對權(quán)力的監(jiān)督和制約兩個概念,實有厘清之必要。

二、監(jiān)督與制約的差異

從古漢語中來看,監(jiān)督和制約二詞是有明顯差異。首先看“監(jiān)督”。監(jiān),自上臨下,監(jiān)視之意《,說文》“:監(jiān),臨下也?！倍?本義為察看?！墩f文》“:督,察也?！北O(jiān)、督二字連用,意為監(jiān)察督促。如《:后漢書·荀傳》“:臣聞古之遣將,上設(shè)監(jiān)督之重,下建副二之任;所以尊嚴國命,謀而鮮過者也?！?/p>

考“監(jiān)督”一詞之義,即為統(tǒng)治者利用國家權(quán)力自上對下式的監(jiān)察檢查。翻譯成英語為“Supervision”,即上位對下位的觀察,其中“super”來自拉丁語,是“上”的意思“,Vision”是“看”的意思。因為中西不同的社會結(jié)構(gòu),英語中雖然有對應(yīng)的詞匯,但作為一種國家制度,西方不存在稱為“監(jiān)督”這樣的公法意義上的控權(quán)制度?！俺嗽趥€別國家稱市鎮(zhèn)長官為‘Supervisor’之外‘,Supervision’或‘Supervisor’都是在非國家性的場合使用?！杜＝蚍纱筠o典》中幾乎找不到一個與漢語‘監(jiān)督’對應(yīng)的英文詞匯?！盵1]

再看“制約”。約,形聲字,本義是繩索,引申為拘束、限制。制,會意字,本義是裁斷、控制、節(jié)制。如《淮南子·修務(wù)訓》“:翹尾而走,人不能制”《;孫子·虛實》“:水因地而制流”。制、約二字合用,為控制約束之義。

從詞源詞義來分析,制約和監(jiān)督二詞的涵義中并無任何交集,更談不上相同,根本不會產(chǎn)生混用和替代使用的可能。但為什么又會存在前文所述現(xiàn)象?考察其原因,那是實際的政治生活中,確實既存在集權(quán)模式下的依賴科層體系自上而下的單向監(jiān)督,又存在分權(quán)模式下多權(quán)力中心的橫向的相互制約。單就我國以“監(jiān)督”這個統(tǒng)攝性概念大而化之地指稱的控權(quán)制度,其中也有相互制約的成分,如檢察權(quán)與審判權(quán)和偵查權(quán)之間的制約。雖然僅以“監(jiān)督”來概括我國控權(quán)制度確實有些名實不符,然而公開辨明又有接近西方三權(quán)分立之嫌,有悖政治正確,所以只好“監(jiān)督”與“制約”混用。

但是,綜觀中外控權(quán)制度及其發(fā)展歷史,作為公共權(quán)力監(jiān)控的兩種基本方式,權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約,有各自不同的特征:

(一)二者的哲學基礎(chǔ)不同:監(jiān)督的前提是主信臣忠,用人不疑。它建立在“人性善”的思想基礎(chǔ)上?！叭诵灾埔?猶水之就下也。人無有不善,水無有不下”《(孟子·告子上》)。人具有先天的善性,具有可向高尚道德發(fā)展的潛在因素,只要加強修養(yǎng),擴充善端,自可達至“賢人之治”。不過因為客觀外部環(huán)境會蒙蔽人的善根,一些偶然因素會造成錯誤甚至罪惡,所以需要上面督促。但是性善論這種過分樂觀的人性假設(shè)容易導向人治。對于科層制的權(quán)力體系來說,權(quán)力的鏈條越長,對下級的監(jiān)督控制力越弱,上級越容易被下級欺瞞,因此監(jiān)督者越容易觀察到的下級越值得信賴。監(jiān)督者的判斷依據(jù)是是政治忠誠程度,感情密切程度,這些主觀因素又沒有客觀標準,沒轍的情況下只好根據(jù)血緣關(guān)系的親疏。

權(quán)力制約的思想基礎(chǔ)可以近似地言之是“性惡論”,更準確地說是一種對人性負面特別警覺的懷疑意識,借用張灝先生的說法叫“幽暗意識”。[2]如果與“性善論”作相對應(yīng)的理解,認為“性惡論”就是指人的天性是絕對的惡,則權(quán)力制約的思想基礎(chǔ)非此“性惡論”。權(quán)力制約的所謂“性惡論”只是一種預(yù)設(shè),在理論上假定人的本性中有貪婪自私的因素,在價值上否定人性之幽暗,認為人的自私之心必須受到約束。因此權(quán)力制約的制度只是一個底線的制度,規(guī)定人們都不能去做的底線要求。它假定人人都是“戚戚小人”而非“坦蕩君子”,掌權(quán)者若不做小人,他不會成為制度的障礙,制度也不會妨礙他的手腳,兩不相妨,而且正是制度的存在保證了他成其為君子;但掌權(quán)者若不做君子,設(shè)若沒有制度防線,權(quán)力就會變?yōu)槟ЙF。正是這種對人性的審慎和制度理性導向了法治。

(二)二者存在并發(fā)揮作用的前提條件不同:監(jiān)督行為的是權(quán)力結(jié)構(gòu)中上位權(quán)力對下位權(quán)力的監(jiān)控,必須有雙方的地位不平等為前提,監(jiān)督者占主導地位,被監(jiān)督者處從屬地位,因此監(jiān)督多存在于有一元化權(quán)力中心的集權(quán)結(jié)構(gòu)的權(quán)力體系中。依托通過逐層授權(quán)建立的科層制組織,監(jiān)督者根據(jù)級別和隸屬確立的命令服從關(guān)系,對權(quán)力運行過程進行督察檢查。級別越高,監(jiān)督越有權(quán)威,越可靠有效。這就是為什么告狀要告御狀、上訪須進北京、為什么會有市長熱線市長信箱和領(lǐng)導接待日的原因。

制約行為存在于多權(quán)力中心的分權(quán)結(jié)構(gòu)的權(quán)力體系中,以雙方地位平等為前提。此種分權(quán)不僅僅是權(quán)力的職能分工,還必須分立、分置、分屬,另一套機構(gòu),另一班人馬,分屬不同的權(quán)力系統(tǒng),無命令服從的隸屬關(guān)系,有不同的利益,不會產(chǎn)生相互勾結(jié)、“自己監(jiān)督自己”、“左手監(jiān)督右手”的共同腐敗行為?？傊?有集權(quán)無制約,要制約需獨立。

監(jiān)督依賴于權(quán)力,所以監(jiān)督越是有力越要集權(quán);制約依賴于程序,制約越是有效越要重視程序。監(jiān)督重權(quán)力權(quán)威,輕正當程序,依賴手段是層級密報,內(nèi)參,雙規(guī)等,不公開,容易導向人治;而制約重程序,依靠制度建設(shè),與法治相洽。

(三)二者作用的方向不同:監(jiān)督是上對下的單向行為?！氨O(jiān)督者”可以監(jiān)督“被監(jiān)督者”,“被監(jiān)督者”無法監(jiān)督“監(jiān)督者”,中央可以監(jiān)督地方,地方無法監(jiān)督中央。人民群眾在宣傳話語中也可監(jiān)督政府,但人民群眾作為被管理者,無法命令政府提供權(quán)力運行的信息和知曉權(quán)力運行的狀況,實質(zhì)上是無法監(jiān)督。雖然人民群眾作為主權(quán)的享有者,監(jiān)督有法理依據(jù),但無制度基礎(chǔ)。上訪是寄希望于權(quán)力體系的上級來監(jiān)督;打行政訴訟官司是借助司法的力量,把政府拉進訴訟的法律關(guān)系中,使雙方暫時在訴權(quán)上地位平等。一旦脫離這個法律關(guān)系,處于平等地位原告和被告立即變成行政關(guān)系中不平等的被管理者和管理者。

而制約是交互的行為,功能各自不同的權(quán)力主體在權(quán)力運行程序中的不同環(huán)節(jié)或不同階段獨立承擔不同的任務(wù),只有制約的雙方彼此協(xié)作才能完成這個運行過程,因此制約雙方?jīng)]有地位的上下之分,只有在程序中各自制約彼此行為啟動的先后之分。

(四)二者作用的方式不同:監(jiān)督是對權(quán)力運行狀況的檢查察看,把監(jiān)察結(jié)果反映給被監(jiān)督主體及其授權(quán)者,讓其來問責、修正。監(jiān)督主體并不參與權(quán)力運行,不干預(yù)被監(jiān)督主體的具體決策和執(zhí)行行為,因此監(jiān)督主體自身并不負決策和執(zhí)行的責任。民主政治中任何公權(quán)都要受到限制,監(jiān)督權(quán)也不例外,監(jiān)督者不能越俎代庖,直接替代被監(jiān)督者去行使決策執(zhí)行權(quán),因為那會導致監(jiān)督取代了管理,使監(jiān)督權(quán)最終失去了存在的意義。中國歷史上監(jiān)督機構(gòu)演變?yōu)樾姓C構(gòu)的:“內(nèi)外朝的循環(huán)”和“中央巡視員與地方諸侯的循環(huán)”是典型的例證。[3]

制約恰恰相反,職能不同的制約主體參與權(quán)力運行,各是其中一個環(huán)節(jié)或一個階段,它既制約其他權(quán)力主體又被其他權(quán)力主體制約。只有當程序運轉(zhuǎn)到各自所司職權(quán)范圍內(nèi)時,制約行為才會啟動。所以監(jiān)督是主動的行為,制約是被動的行為,監(jiān)督是持續(xù)的經(jīng)常性的,制約是間斷的,階段性的,監(jiān)督類似于駕駛室里的各種儀表,制約則類似于剎車、離合器與檔位。

(五)二者作用的效果不同:監(jiān)督是全方位的,范圍廣泛,因而對公共權(quán)力的控制社會總成本高;制約是有限的,只在制約主體所司職責范圍內(nèi)行事,越權(quán)即為別人所制,因而控制公共權(quán)力的社會總成本低。監(jiān)督是事后控制,發(fā)現(xiàn)了濫權(quán)與瀆職后再去處理,是“反”腐敗的控權(quán)機制;制約因為參與權(quán)力運行,是事前或事中控制,是“防”腐敗的控權(quán)機制,因此監(jiān)督有滯后性,制約有超前性。監(jiān)督依靠權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的上下隸屬關(guān)系,發(fā)現(xiàn)問題立即能處理——當然處理得怎樣是另一回事,雖然保證了行政效率,但往往犧牲了行政正義;制約是互相牽掣,一個環(huán)節(jié)不通則全盤運作皆停,雖然犧牲了行政效率,但保證了行政正義。監(jiān)督主體因為是在權(quán)力運行之外,所以困難在于如何發(fā)現(xiàn)問題,層級越多越難發(fā)現(xiàn)問題;而制約主體參與權(quán)力運行,較為容易發(fā)現(xiàn)問題。因此對公權(quán)的控制來說,監(jiān)督的效率相對較低。典型如2003年海南粵海鐵路高層私分國有資產(chǎn)和受賄的窩案,對之進行的審計監(jiān)督前后竟達十四次才發(fā)現(xiàn)問題!

總之,監(jiān)督與制約是兩個明顯不同的概念,作為公共權(quán)力的監(jiān)控機制,二者有不同的特點和適用范圍,比較而言,制約是更好的控權(quán)方式。選擇哪種控權(quán)方式,與權(quán)力體系的結(jié)構(gòu)有關(guān),與國家的階級性質(zhì)無關(guān)。

三、當代中國的控權(quán)制度選擇

盡管近代以來,自康有為等維新人士到孫中山等革命黨人皆認為要行憲政,限公權(quán),并設(shè)計和施行了一些有中國特色的以權(quán)力制約為特征的控權(quán)制度,如政權(quán)和治權(quán)的“權(quán)、能分治”,并把政府的治權(quán)劃分為五權(quán)。但當代中國公權(quán)力監(jiān)控制度的選擇并沒有因襲以前政權(quán)的做法而是以權(quán)力監(jiān)督為主。這既與我們在特定社會歷史條件下對權(quán)力的認識、對權(quán)力制約機制的認識的主觀因素有關(guān),也與我國現(xiàn)代化的社會歷史條件等客觀因素有關(guān)。

(一)馬克思主義經(jīng)典作家從未提出過權(quán)力的理論概念。“每當馬克思或者恩格斯在提到權(quán)力或權(quán)威的概念時,……他們總是在階級關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)探討這些概念”,[4]在馬克思主義看來,國家權(quán)力,指的僅僅是一定階級的權(quán)力,“政治運動,即目的在于用一種普遍的形式,一種具有普遍的社會強制力量的形式來實現(xiàn)本階級利益的階級運動。”[5]所以“權(quán)力這個概念指的是一個階級實現(xiàn)其特殊客觀利益的能力”。[6]對權(quán)力的約束和限制,只會是對無產(chǎn)階級政治地位削弱,對無產(chǎn)階級利益的損害。

在工人階級奪取政權(quán)之前,“一切權(quán)力歸農(nóng)會”,“一切權(quán)力歸蘇維?！笔嵌窢幍男枰?。工人階級奪取政權(quán)后,首要任務(wù)還是加強無產(chǎn)階級專政,列寧曾說過,“無產(chǎn)階級的革命專政是由無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級采用暴力手段來獲得和維持的政權(quán),是不受任何法律約束的政權(quán)?！盵7]毛澤東劉少奇也都說過,我們主要不是靠法制,法律只能作為辦事的參考。[8]當然無產(chǎn)階級政權(quán)不受法律約束并不等于國家機關(guān)和公職人員也可以不受任何法律的約束,但是削弱他們的手中的職權(quán)必然使無產(chǎn)階級專政無法加強。

無產(chǎn)階級專政是通過共產(chǎn)黨的領(lǐng)導而體現(xiàn),“一切權(quán)力歸蘇維?！弊匀灰l(fā)展到一切權(quán)力歸黨委,歸黨中央。列寧指出,“我們共和國的任何國家機關(guān)未經(jīng)黨中央指示,都不得解決任何重大政治問題或組織問題?！盵9]毛澤東說:“一切主要和重要的問題,都要先由黨委討論決定,再由政府執(zhí)行。”[10]這樣形成了黨的一元化領(lǐng)導原則,黨是“無產(chǎn)者的階級聯(lián)合的最高形式”,即“無產(chǎn)階級階級組織的最高形式?！盵11]“黨是無產(chǎn)階級的直接執(zhí)政的先鋒隊,是領(lǐng)導者?！盵12]最終形成黨政不分高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。所以,在特定的歷史條件下,以階級斗爭邏輯來理解權(quán)力,權(quán)力的高度集中、一元化是其合理的發(fā)展結(jié)果——雖然有權(quán)力有集中到黨的領(lǐng)袖個人身上的潛在危險。在一元化的集權(quán)結(jié)構(gòu)中,不可能存在分權(quán),所以權(quán)力監(jiān)督制度是其必然選擇。

建國初期毛澤東總結(jié)的八句口訣“大權(quán)獨攬,小權(quán)分散。黨委決定,各方去辦。辦也有決,不離原則。工作檢查,黨委有責。”就是對這種權(quán)力結(jié)構(gòu)及其相適應(yīng)的監(jiān)督制度的最形象的說明。[13]中央通過逐層授權(quán),對下級進行監(jiān)督,監(jiān)督容易時,權(quán)力下放,監(jiān)督有困難時,權(quán)力上收。1958年英國蒙哥馬利元帥訪華問毛澤東有何治國經(jīng)驗時,毛澤東同志回答:“我沒有什么經(jīng)驗,就是中央集權(quán)多了,我們就下放一點;地方分權(quán)多了,我們就收上來一點?！薄14]

(二)對于權(quán)力制約制度,我們過去也多從階級斗爭的立場去認識?！皩嶋H上,專制制度也好,君主立憲也好,共和制也好,都不過是階級斗爭的不同形式”,[15]憲法不過是階級專政的工具,議會只是“清談館”,充其量只不過是“每隔幾年決定一次究竟有統(tǒng)治階級中的什么人在議會里壓迫鎮(zhèn)壓人民,……”[16]

對于人性的懷疑是權(quán)力制約的理論基礎(chǔ),古今思想家提出過無數(shù)的告誡:“在權(quán)力問題上,不要再信賴人,而要束以憲法的鎖鏈使他不致為害”;[17]“立憲政治的一個重要原理是要做如下的假定——掌權(quán)者將濫用政治權(quán)力去促進特殊利益”;[18]“權(quán)力弊病的根源,它的實質(zhì)存在于人的生命中的惡性”[19]……。雖然任何對人的科學管理,其理論和實踐都必然地要建立在對人的科學認識的基礎(chǔ)之上,而且各種管理理論的根本區(qū)別,歸根結(jié)底都是源于對“人性”的不同理解。但是過去我們認為,權(quán)力制約理論中的人性假設(shè),脫離了人的社會性、歷史性和階級性,離開人的社會發(fā)展抽象地去談?wù)撍^普遍的、永恒不變的人性,是所謂歷史唯心主義的抽象人性論。因此,結(jié)論自然是:以抽象的人性作社會歷史的基礎(chǔ)來設(shè)計權(quán)力制約制度,脫離了實際、違背了歷史規(guī)律。

過去我們認為腐敗的根源在于私有制、在于剝削制度、剝削階級思想,要消滅腐敗實現(xiàn)廉政,惟有消滅私有制實現(xiàn)公有制。而其無產(chǎn)階級政黨的本質(zhì)特征是大公無私的,沒有自己的特殊利益,同腐敗、以權(quán)謀私格格不入。當然事實上社會主義國家也有腐敗,但那是因為受到資產(chǎn)階級的思想腐蝕和物質(zhì)拉攏,個別人意志不堅定腐敗變質(zhì),所以防范腐敗的主要措施當然也就是進行思想道德教育,開展思想斗爭,配合以監(jiān)督而不是制約。

(三)選擇監(jiān)督而不是制約的制度安排,還與公權(quán)在我國現(xiàn)代化中的特殊境遇有關(guān)

中國現(xiàn)代化是在帝國主義擴張、民族國家解體的背景下開始的。軍閥割據(jù)使政治權(quán)力分散,中央權(quán)威流失,而在權(quán)力分散的政體中,集中權(quán)力是現(xiàn)代化的先決條件。[20]因此建立一個強大統(tǒng)一的中央權(quán)威是當務(wù)之急。列強環(huán)伺使民族的面臨生存危機,歐風美雨吹來的限制公權(quán)、保障私權(quán)的人權(quán)思想不可能真正落地生根、開花結(jié)果,民族解放與獨立的集體主義訴求壓倒了個體對自由的訴求。孫中山曾主張“個人不可太自由,國家要得到完全自由?！盵21]

中國人口規(guī)模巨大,資源匱乏,經(jīng)濟落后,小農(nóng)經(jīng)濟占主導地位,而工業(yè)化需要大量資金的注入,中國獲得原始積累的手段有限,決定了中國現(xiàn)代化的動力不可能像歐美那樣來自社會,只能是采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的“趕超型”戰(zhàn)略,靠政府強力推進。為了實施這個戰(zhàn)略,國家必須通過意識形態(tài)、政府體制和干部隊伍對社會生活方方面面的滲透,以動員和提取全社會的資源進行工業(yè)化,從而國家權(quán)力不受限制地滲入和控制到每一領(lǐng)域、每一階層、直面每個人。

這樣一種國家全能主義的總體性、一元化的社會,權(quán)力不僅“構(gòu)成了一個社會經(jīng)濟體制的核心部分,并且左右著經(jīng)濟運行方式,經(jīng)濟發(fā)展及其動力機制”,[22]而且是整個社會的發(fā)展的動力機制,對這樣的權(quán)力進行限制和削弱是不可思議的,整個社會高度的同質(zhì)同構(gòu),根本不存在分權(quán)的社會基礎(chǔ),而監(jiān)督制度又恰好適合這種權(quán)力結(jié)構(gòu)從事對社會控制的需要,因此監(jiān)督機制是必然選擇。

四、社會轉(zhuǎn)型與控權(quán)機制的轉(zhuǎn)型

在計劃體制時代,國家統(tǒng)管一切,將社會完全包容在自身體系之中,使得整個社會的權(quán)力關(guān)系都納入國家各種體制的控制范圍之內(nèi),公共權(quán)力的任何活動都在體制內(nèi),易于為權(quán)力監(jiān)督體系所監(jiān)控。同時,政府行政對社會生活具有超強的控制力量,社會生活高度行政化,私權(quán)極不發(fā)達,社會主要關(guān)系還不是商品交換關(guān)系,像現(xiàn)在這樣公權(quán)侵奪私權(quán),與民爭利等許多腐敗情況沒有發(fā)生的可能,使權(quán)力監(jiān)督機制的缺陷沒有充分體現(xiàn)。但一旦權(quán)力監(jiān)督機制所依存的這個社會基礎(chǔ)發(fā)生了變化,它的缺陷就會全面而迅速地暴露出來。

中國改革開放最大的成就是完全由行政力量配置資源轉(zhuǎn)向了主要由市場力量配置資源,國家統(tǒng)管一切、包攬一切的情況已經(jīng)成為歷史。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的發(fā)展,以權(quán)力分化為主線的政社分開、政企分開、黨政分開、國家和社會分開的改革努力取得了明顯的成效,權(quán)力主體從一元走向多元,各種權(quán)力主體在博弈中開始相互制約,日益分化的社會結(jié)構(gòu)體系引發(fā)了中國社會權(quán)力關(guān)系的深刻變化。但是在這個社會結(jié)構(gòu)體系中,作為社會公共職能的執(zhí)行者、公共利益的代表者,公共權(quán)力的特殊地位并沒有改變,依靠其高度系統(tǒng)化、組織化的暴力,在各種相互交織社會矛盾中恰如闖入瓷器店里的公牛。一些地方政府官員在土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、移民搬遷安置、征地拆遷、國企改革等工作中貪婪地攫取利益,即使幸而不越位,也是工作不作為、不到位,且方法簡單、作風粗暴,隨意動用警力武力,執(zhí)掌公權(quán)者難以保持理性和克制,給群眾利益極大傷害,影響社會和諧穩(wěn)定。

而目前我國公共權(quán)力的監(jiān)督現(xiàn)狀是:1.機構(gòu)疊床架屋。全國人大有兩高(最高人民法院、最高人民檢察院);國務(wù)院有監(jiān)察部、公安部;黨中央有紀律檢查委員會。這三套機構(gòu)分布全國,從中央到地方基層都設(shè)有相應(yīng)的系統(tǒng),擁有龐大的隊伍。2.制度典章浩繁。有極其龐大的規(guī)則體系:除了憲法、刑法、行政監(jiān)察法、各級人大常委會監(jiān)督法、公務(wù)員法、法官法、檢察官法等等一系列國家法律體系;還有黨內(nèi)數(shù)量龐大的黨規(guī)黨紀:《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等等;還有各種各樣的工作制度、崗位職責。3.社會成本高昂。監(jiān)督范圍從工作、社交到私人生活,不可謂不廣;監(jiān)督主體從黨內(nèi)到社會,到領(lǐng)導干部家屬,動員人數(shù)不可謂不多。權(quán)力監(jiān)督的社會成本如此高昂,而反腐形勢日益嚴峻,迫使我們必須根據(jù)權(quán)力關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化適時實現(xiàn)公權(quán)力監(jiān)控機制的轉(zhuǎn)型。

中共十七大報告已經(jīng)有了明確的改革思路。報告指出,確保權(quán)力正確行使,需建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,這指明了公共權(quán)力監(jiān)控機制改革的一個重要方向就是突破原來只是從監(jiān)督來思考防止權(quán)力被濫用的單一路徑,強調(diào)了權(quán)力的相互制約性。當前,我國已確立了“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的總?cè)蝿?wù),國務(wù)院也出臺《依法行政實施綱要》,提出十年內(nèi)建設(shè)“法治政府”的目標。無論是建設(shè)“法治國家”還是“法治政府”,核心在于建立合理的權(quán)力制約制度。因此,權(quán)力制約的制度化建設(shè)已具成熟的政治條件。

在權(quán)力制約制度建設(shè)這方面,不僅要充分借鑒西方的控權(quán)理論和實踐,突破“姓資姓社”、“階級斗爭”的僵化思維,而且要深入挖掘馬克思主義有關(guān)權(quán)力制約的理論資源,尤其是列寧晚年和鄧小平同志在改革開放后對權(quán)力制約方面的可貴探索。

雖然古代中國以精巧完善的御史監(jiān)察制著稱于世,但權(quán)力制約的思想制度資源非常豐富,如朝堂上相權(quán)對皇權(quán)的制約[23]、鄉(xiāng)野里紳權(quán)對皇權(quán)的制約、意識形態(tài)中道統(tǒng)對政統(tǒng)的制約等等,[24]都值得我們?nèi)ネ诰颉?/p>

總之,公共權(quán)力的監(jiān)控理論研究和制度建設(shè)要不斷回應(yīng)時代變革和現(xiàn)實發(fā)展提出的新挑戰(zhàn),就必須在堅持黨的領(lǐng)導和人民代表大會制的前提下,加強對權(quán)力制約機制的研究和建設(shè),實現(xiàn)從監(jiān)督到制約的制度轉(zhuǎn)型。

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(責任編輯:木 秦)

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1672-1071(2010)02-0055-06

2010-03-06

劉筱勤(1967-),男,南京人口管理干部學院公共管理系講師,碩士,主要研究方向:當代中國政治、公共管理。