郭泰和 (中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京 100081) ■文

構(gòu)建行政訴訟和解制度之探討

O n Construc ting the Reconcilia tion System in A dm in istra tive Procedu re

郭泰和 (中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京 100081) ■文

現(xiàn)代國(guó)家的政府職能漸漸由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,行政機(jī)關(guān)也被賦予向國(guó)民提供社會(huì)福利的職責(zé)和義務(wù)。由于政府服務(wù)范圍的不斷擴(kuò)張,在某種程度上擴(kuò)大了行政主體與行政相對(duì)人之間發(fā)生爭(zhēng)議的領(lǐng)域,使得以當(dāng)事人雙方合意為基礎(chǔ)的行政訴訟和解制度作為糾紛解決機(jī)制成為可能,我國(guó)地方法院對(duì)此也進(jìn)行了嘗試。由于我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)此未作規(guī)定,促使其機(jī)制借助于原告撤訴的情形被 “異化”,亟待理論和立法進(jìn)行研究與厘清。本文從行政訴訟和解的基準(zhǔn)制度進(jìn)行分析,以行政訴訟和解的限制為突破口,對(duì)行政訴訟和解審查基準(zhǔn)進(jìn)行構(gòu)建,以求對(duì)行政訴訟和解制度的建構(gòu)有所裨益。

一、行政訴訟和解制度的理論基礎(chǔ)

行政訴訟和解是指在訴訟過(guò)程中,行政主體與行政相對(duì)人以解決行政糾紛為目的,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),就彼此的爭(zhēng)議事項(xiàng)在自愿、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行妥協(xié)、讓步,從而終結(jié)訴訟的行為。我國(guó)《行政訴訟法》基于傳統(tǒng)的“公權(quán)力不得處分”原則對(duì)訴訟和解沒(méi)有作出規(guī)定,并形成了行政訴訟中不能援引私法領(lǐng)域的訴訟和解制度的傳統(tǒng)觀念,有必要對(duì)其理論基礎(chǔ)予以重新探討。

(一)行政自由裁量沖破 “公權(quán)力不可處分”的傳統(tǒng)束縛

行政自由裁量作為行政法中的核心概念存在于行政立法、行政計(jì)劃、行政契約乃至所有行政行為的領(lǐng)域①楊建順：《行政裁量的運(yùn)行及其監(jiān)督》,《法學(xué)研究》2004年第 1期。。行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中依據(jù)立法目的與公正合理原則對(duì)作出的行政行為方式擁有選擇的權(quán)力,行政機(jī)關(guān)在作出特定的具體行政行為時(shí)有一定的判斷余地。行政自由裁量的行使是行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)多種可能達(dá)到的法律效果進(jìn)行選擇的結(jié)果。行政自由裁量的是行政效率原則的必然要求,也是平衡行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)各項(xiàng)權(quán)力的結(jié)果。由于現(xiàn)代行政管理過(guò)程中所面臨的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越呈現(xiàn)復(fù)雜、多變的特性,立法機(jī)關(guān)不可能預(yù)見(jiàn)將來(lái)行政活動(dòng)中可能發(fā)生的所有情況,立法機(jī)關(guān)往往賦予行政機(jī)關(guān)能夠靈活處理具體個(gè)案所必需的能力,使其能夠在法律所預(yù)留的空間內(nèi)自主地行使裁量權(quán)。行政自由裁量的存在為行政機(jī)關(guān)對(duì)源自國(guó)家的公權(quán)力進(jìn)行合理的處分提供了條件,在一定程度上沖破了因 “公權(quán)力不得處分”而排斥訴訟和解的藩籬,也為行政訴訟和解制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

(二)私法和解對(duì)行政訴訟和解的擴(kuò)展效力

訴訟和解最早發(fā)源于私法領(lǐng)域,是當(dāng)事人通過(guò)平等協(xié)商解決糾紛的一種方式。然而,“在存在獨(dú)立行政訴訟制度的世界上的許多國(guó)家,行政訴訟多是從民事訴訟中分化獨(dú)立出來(lái)的。②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第二版),北京大學(xué)出版社 /高等教育出版社 2005年版,第 617頁(yè)?！痹谖覈?guó)《行政訴訟法》未頒布之前,人民法院審理的行政案件適用民事訴訟的規(guī)定③參見(jiàn) 1982年 3月 8日《中華人民共和國(guó)民事訴訟法〈試行〉》第 3條的規(guī)定。。行政訴訟法出臺(tái)以后,最高人民法院通過(guò)司法解釋的形式規(guī)定行政訴訟可參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定④參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第 97條的規(guī)定。。如最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》認(rèn)為,“對(duì)行政訴訟案件,人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況,參照民事調(diào)解的原則和程序,嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解?！庇捎诿绹?guó)、英國(guó)等英美法系國(guó)家的法律對(duì)公法與私法不作嚴(yán)格的區(qū)分,導(dǎo)致這些國(guó)家中并無(wú)單獨(dú)的行政訴訟法存在,行政案件一般依據(jù)民事訴訟法的規(guī)則進(jìn)行裁判,民事訴訟中的和解制度被應(yīng)用于行政案件的訴訟之中。日本在現(xiàn)行立法中不存在的行政訴訟審理程序也是可以適用民事訴訟的規(guī)定的,如《日本行政案件訴訟法》第 7條規(guī)定,“涉及行政案件訴訟,在本法無(wú)規(guī)定時(shí),遵循民事訴訟之例。⑤胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究》,浙江大學(xué)出版社 2007年版,第 790頁(yè)?！毙姓V訟和解只要不違反行政案件的特殊性質(zhì),就應(yīng)該允許援用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定⑥[日]南博方：《行政訴訟中和解的法理》(上),楊建順譯,《環(huán)球法律評(píng)論》2001年春季號(hào)。。可見(jiàn),民事訴訟中許多合理的制度是可以在行政訴訟中予以援引的,行政主體與行政相對(duì)人在法定的范圍內(nèi)可以參照私法和解的形式在協(xié)商、讓步的基礎(chǔ)上形成合意,并以此達(dá)到終結(jié)訴訟的目的。

(三)行政契約理論對(duì)行政和解效力的干預(yù)

行政契約作為行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的而實(shí)施的一種有效的行政方式,因其能夠有效地節(jié)約成本,已獲得各國(guó)立法者的普遍認(rèn)同。在法國(guó)行政法中,行政主體在行政管理過(guò)程中除依單方意思表示決定行政相對(duì)人的法律地位外,也經(jīng)常與相對(duì)人協(xié)商,依雙方意思表示的一致而在行政主體和當(dāng)事人之間,創(chuàng)設(shè)、變更或消滅某種權(quán)利和義務(wù)⑦王 名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》,北京大學(xué)出版社 2007年版,第 144～145頁(yè)。。行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的,與行政相對(duì)人就行政上的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行協(xié)商、讓步后所達(dá)成的合意便是行政契約的一種形式。“現(xiàn)代各國(guó)及地區(qū)不僅在制度上承認(rèn)行政契約,而且在應(yīng)用實(shí)踐中還大量通過(guò)契約觀念、方式來(lái)解決行政及行政訴訟問(wèn)題。⑧楊解君：《論契約在行政法中的引入》,《中國(guó)法學(xué)》2002年第 2期?！痹谛姓V訟中,訴訟雙方當(dāng)事人可在充分協(xié)商、溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí),并依該項(xiàng)共識(shí)形成和解協(xié)議。行政主體與行政相對(duì)人所達(dá)成的和解協(xié)議具有行政契約的性質(zhì),雙方必須依據(jù)協(xié)定的內(nèi)容作為或不作為一定的行為。

二、行政訴訟和解制度的價(jià)值選擇

在我國(guó)行政法治的過(guò)程中需要積極探索行政訴訟案件協(xié)調(diào)和解等機(jī)制來(lái)妥善化解行政主體與行政相對(duì)人之間的糾紛。其制度基準(zhǔn)構(gòu)建需要對(duì)以下價(jià)值優(yōu)先選擇。

(一)民主參與的政治社會(huì)

國(guó)民參與行政是現(xiàn)在行政管理的一個(gè)重要特征,也是憲法權(quán)利在行政領(lǐng)域中的延伸。大多數(shù)國(guó)家在行政程序立法中對(duì)行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定和保障。行政相對(duì)人與行政主體發(fā)生爭(zhēng)議后,可以主動(dòng)與行政主體進(jìn)行交涉,提出有利于己方的合理要求,在行政訴訟中行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)擁有與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利。行政主體應(yīng)通過(guò)說(shuō)明理由、信息公開(kāi)等方式,盡可能在訴訟期間取得行政相對(duì)人諒解并達(dá)成共識(shí),是法治理念下政府服務(wù)于民的客觀表現(xiàn)。行政主體在行政訴訟和解中需要對(duì)行政相對(duì)人的見(jiàn)解予以考慮,并基于此種考慮對(duì)其所作出的具體行政行為進(jìn)行審查,尤其是允許行政相對(duì)人在行政訴訟和解中的充分參與,體現(xiàn)了行政主體對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的尊重,也體現(xiàn)了民主參與的政治社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)理念。

(二)訴訟經(jīng)濟(jì)的司法效率

司法作為現(xiàn)代社會(huì)解決糾紛的一種方式,在保障社會(huì)公正的同時(shí)也必定消耗了一定的訴訟成本,這些成本不僅包括一定的司法成本,也包括行政成本及行政相對(duì)人的時(shí)間成本與金錢(qián)成本。經(jīng)濟(jì)因素成為影響所有法律制度形成與發(fā)展的因素之一,任何一項(xiàng)法律制度的構(gòu)建均包含著對(duì)經(jīng)濟(jì)因素的考量。行政訴訟和解自然也逃脫不了經(jīng)濟(jì)因素的制約與影響。行政主體與行政相對(duì)人在訴訟中達(dá)成和解對(duì)節(jié)約社會(huì)成本具有一定的意義,對(duì)社會(huì)成本的節(jié)約也構(gòu)成了其存在的制度價(jià)值,也同樣是其得以繼續(xù)存在的基石。

行政主體與行政相對(duì)人在行政訴訟中的和解形成的基礎(chǔ)是雙方在協(xié)商、讓步中所達(dá)成合意,在形成雙方合意之后,雙方應(yīng)自覺(jué)遵從在和解中所達(dá)成契約的約定,可以使行政決定、行政指導(dǎo)等及時(shí)、有效地得以執(zhí)行,以最少的成本獲取最大的行政效益。同時(shí),法院無(wú)需依據(jù)繁瑣的訴訟程序?qū)π姓?zhēng)訴進(jìn)行處理,使得行政訴訟結(jié)果的確定更具有靈活性,并能夠有效地節(jié)約司法成本。因此,行政訴訟也應(yīng)尋求一種能夠?qū)ΜF(xiàn)有行政訴訟程序進(jìn)行合理優(yōu)化的糾紛解決方式。行政和解作為一種行政爭(zhēng)議的解決方式,通過(guò)平等協(xié)商、溝通對(duì)話(huà)等其特有的方式解決行政爭(zhēng)議,不僅能夠節(jié)約行政成本及司法成本,還可以減少對(duì)社會(huì)資源不必要的浪費(fèi)。

(三)和諧社會(huì)的法治態(tài)勢(shì)

和諧社會(huì)的構(gòu)建是離不開(kāi)法治的,而法治又是促進(jìn)社會(huì)和諧的有效手段,促進(jìn)社會(huì)的和諧有序又是行政法治的基本要求。在行政訴訟中構(gòu)建以交涉與合意為基礎(chǔ)的糾紛解決機(jī)制是我國(guó)行政法治進(jìn)程中的 “和諧”與 “安定”價(jià)值的體現(xiàn)。

行政訴訟和解是在當(dāng)事人相互讓步的基礎(chǔ)上達(dá)成的一種共識(shí),而這一共識(shí)既不違背依法行政的理念,又能夠同時(shí)兼顧行政主體與行政相對(duì)人利益,甚至激發(fā)行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為執(zhí)行的協(xié)助意愿,進(jìn)而保證以和解而終結(jié)的行政訴訟案件具有較穩(wěn)定的執(zhí)行性,減少社會(huì)的不安定因素。在行政訴訟中以雙方合意解決糾紛機(jī)制所建構(gòu)的是一種行政主體與行政相對(duì)人的合作關(guān)系,訴訟和解過(guò)程也是增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政主體獲得重新信任的過(guò)程。行政主體與行政相對(duì)人在行政訴訟中以合作替代對(duì)立,對(duì)社會(huì)矛盾的有效化解及社會(huì)關(guān)系的及時(shí)修復(fù)具有積極意義。

三、行政訴訟和解制度邊際的原則控制

行政訴訟和解制度在降低訴訟成本、緩和行政主體與行政相對(duì)人在行政糾紛中的緊張關(guān)系等方面有其他糾紛解決機(jī)制無(wú)可比擬的價(jià)值。但是,行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力的行使主體,其意思表示代表國(guó)家的意志,其處分行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。行政和解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有限和解”的理念,并以公益性、合意等原則為基礎(chǔ),不能 “越線(xiàn)”或者 “越界進(jìn)行和解。

(一)公益性原則

行政機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者,其所有行政活動(dòng)無(wú)不滲透著對(duì)公共利益的關(guān)注與考量。國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)一定的職權(quán),使其能夠有效維護(hù)公共利益。行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理職權(quán)需要維護(hù)公共利益、協(xié)調(diào)與平衡公共利益與其他利益之間的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益并非與私人利益截然對(duì)立,公共利益在具體案件中可以包含私人利益與特定團(tuán)體的利益。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能時(shí)對(duì)公共利益的維護(hù)也是對(duì)私人利益與特定團(tuán)體利益的保障。特定團(tuán)體利益也并非行政機(jī)關(guān)首要維護(hù)的對(duì)象。特定團(tuán)體的利益可能上升至公共利益的范疇,此時(shí),行政機(jī)關(guān)對(duì)于此項(xiàng)特定團(tuán)體的“共同利益”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行承認(rèn),并予以?xún)?yōu)先保障。

在行政訴訟中,當(dāng)事人之間的和解是建立在保障公共利益的基礎(chǔ)之上的一種解決糾紛的機(jī)制。行政主體不得偏離公共利益的要求與行政相對(duì)人達(dá)成和解協(xié)議,對(duì)公共利益予以維護(hù)是行政主體在和解中協(xié)商、讓步的“底線(xiàn)”?！耙豁?xiàng)未對(duì)公益作有利、不利之評(píng)估而達(dá)成的和解,原則上不合法。⑨翁岳生主編：《行政法》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社 2009年版,第 1527頁(yè)?！币虼?行政主體在訴訟和解中應(yīng)當(dāng)受到公益性原則的約束,行政相對(duì)人亦不得違背公共利益與行政主體形成合意。當(dāng)事人應(yīng)在公益性原則的框架下進(jìn)行協(xié)商、溝通,最終形成的和解協(xié)議也應(yīng)當(dāng)是符合公益性原則要求的。違背公益性原則、使公共利益遭受侵害的和解行為是無(wú)效的。

(二)合意原則

合意作為當(dāng)事人之間的共同意思表示,是在相互妥協(xié)、讓步的基礎(chǔ)上形成的,也是行政訴訟和解制度的核心內(nèi)容。而妥協(xié)、讓步的合理性與公正性則是以當(dāng)事人平等地位為條件,行政訴訟中合法、有效和解形成的一個(gè)重要前提就是要保障當(dāng)事人之間合意的真實(shí)性與自愿性。在司法實(shí)踐中,由于行政主體在行政訴訟和解中具有優(yōu)勢(shì)地位,存在不尊重行政相對(duì)人的意志,甚至任意打壓、威脅行政相對(duì)人的意思的情形。因此,對(duì)行政訴訟和解的合意需要設(shè)定生效要件予以控制。其要件主要包括:(1)當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的有處分權(quán)。當(dāng)事人的處分權(quán)必須是雙方真實(shí)意思表示,行政主體與行政相對(duì)人必須在自身處分的權(quán)限內(nèi)達(dá)成合意。(2)合意應(yīng)建立在當(dāng)事人平等、自愿的基礎(chǔ)上,不得存在一方的強(qiáng)迫、欺詐等干預(yù)合意的行為。行政訴訟和解只有同時(shí)具備上述要件才是有效的和解,否則即可認(rèn)定此種和解違反合意原則而是無(wú)效的。

四、法院對(duì)行政和解基準(zhǔn)的衡量與確定

在行政訴訟和解中,應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人表達(dá)自己意志的權(quán)利。這種權(quán)利的產(chǎn)生實(shí)際是對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一種擴(kuò)張。這種擴(kuò)張對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō),既是對(duì)其作為弱勢(shì)主體訴權(quán)的保障,也有利于增加其在訴訟中的選擇權(quán),但要防止行政主體訴訟權(quán)利的擴(kuò)張,并確立一定的基準(zhǔn)予以限制。

(一)法院對(duì)行政訴訟和解審查的基準(zhǔn)衡量

司法權(quán)對(duì)行政和解的審查存在于一定范圍之內(nèi),不能為了抑制行政權(quán)力的濫用而導(dǎo)致另一種制度的暴政,這種極端行為在制度設(shè)計(jì)上是毫無(wú)意義可言的。對(duì)行政訴訟和解進(jìn)行審查的目標(biāo)是為防止行政權(quán)空前膨脹而導(dǎo)致的行政權(quán)的濫用,為使得權(quán)力之間能夠有效達(dá)到平衡而引入司法權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與限制。法院通過(guò)對(duì)當(dāng)事人形成的和解契約進(jìn)行審查,以求達(dá)到保障行政相對(duì)人及第三人的權(quán)益的目的,并借此對(duì)行政訴訟和解中行政權(quán)的過(guò)度膨脹進(jìn)行制衡。

法院對(duì)當(dāng)事人之間和解的審查是在行政機(jī)關(guān)行政越權(quán)的前提下進(jìn)行的。而在行政自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)與行政相對(duì)人達(dá)成合意應(yīng)當(dāng)免于法院的審查。但是,行政機(jī)關(guān)超越自由裁量權(quán)的行政活動(dòng)則是應(yīng)受到絕對(duì)限制的,越權(quán)的情形下形成的和解當(dāng)然無(wú)效。行政主體與行政相對(duì)人在侵害公共利益的情形下達(dá)成的和解要受到法院的審查,以至于公共利益是對(duì)行政和解適用限制的另一重要因素。行政主體有維護(hù)公益的職責(zé),其與行政相對(duì)人進(jìn)行溝通、讓步過(guò)程中不得對(duì)公共利益造成損害,侵害公共利益的行政訴訟和解是有違行政機(jī)關(guān)所追求的行政目的的,應(yīng)當(dāng)將其置于法院審查之列。在當(dāng)事人達(dá)成和解后,法院具有對(duì)和解中的合意進(jìn)行審查的權(quán)限若和解的達(dá)成并非出于雙方的自愿,而是基于行政主體的威脅、打壓等其他外界的因素,法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該項(xiàng)和解無(wú)效,并可依具體案情及時(shí)作出行政訴訟的裁判。

(二)法院對(duì)行政和解基準(zhǔn)審查的確定

法院對(duì)行政訴訟中的和解的審查的介入時(shí)間應(yīng)在當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議之后。司法權(quán)的提前介入,因違反司法中立性則屬于司法權(quán)的一種濫用。法院在訴訟中通過(guò)“調(diào)解”進(jìn)行斡旋調(diào)停,不利于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人意志的充分表露,我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)明確禁止。法院對(duì)和解協(xié)議的審查屬于事后審查。在審查方式上,法院應(yīng)因行政主體與行政相對(duì)人之間達(dá)成和解方式的不同,采用不同程序予以審查與確認(rèn)。

1、對(duì)庭內(nèi)和解的審查。行政主體與行政相對(duì)人在庭審過(guò)程中達(dá)成和解協(xié)議的,法院應(yīng)對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行審查,在確認(rèn)當(dāng)事人所達(dá)成協(xié)議不違背公共利益及法律、法規(guī)規(guī)定的前提下,可以制作行政和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)對(duì)雙方的和解行為進(jìn)行確認(rèn)。行政和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)以雙方的簽收為生效要件,行政主體與行政相對(duì)人在和解協(xié)議生效之日起受該協(xié)議的約束法院在行政和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)生效后,除因協(xié)議本身存在違背公益性及合意原則的情形可依法定程序?yàn)槭芎Ψ教峁┚葷?jì)外,不得對(duì)原行政案件重新進(jìn)行裁判。

2、對(duì)庭外和解的審查。由于行政主體與行政相對(duì)人的和解應(yīng)以公共利益為基礎(chǔ),當(dāng)事人在行政訴訟過(guò)程中自行協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議的,法院依然存有審查的必要。行政和解協(xié)議內(nèi)容是否違背公益性原則是法院審查的重點(diǎn)。行政相對(duì)人放棄自身權(quán)利的撤訴行為,如果未對(duì)公共利益和第三人利益造成損害,法院不得對(duì)該處分行為進(jìn)行限制,可以作出準(zhǔn)許原告撤訴的裁定。若當(dāng)事人的和解對(duì)公共利益構(gòu)成威脅或?qū)Φ谌嗽斐刹惶囟ǖ膿p害,即便此時(shí)行政訴訟中的原告已提出撤訴的請(qǐng)求,法院也應(yīng)作出不予準(zhǔn)許的裁定,對(duì)行政案件繼續(xù)審理。

(責(zé)任編輯 張文靜)