崔永東 (中國政法大學(xué)法學(xué)院教授 司法理念與司法制度研究中心主任 北京 100088) ■文

和諧價(jià)值觀與行政訴訟法的改革

The V a lue of H a rm ony and the Refo rm of A dm in istra tive Procedu ra l L aw

崔永東 (中國政法大學(xué)法學(xué)院教授 司法理念與司法制度研究中心主任 北京 100088) ■文

在目前構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)法治政府的大背景下,行政訴訟價(jià)值觀的更新也成了大家關(guān)注的一個(gè)問題。筆者認(rèn)為,完善行政訴訟制度必須樹立一種新的行政訴訟價(jià)值觀,這種價(jià)值觀以 “和諧”為最高價(jià)值、以 “平衡”為基本原則。這是因?yàn)?利益平衡是社會(huì)和諧的基本途徑,參與行政訴訟的雙方只有在利益上達(dá)到了平衡,才能實(shí)現(xiàn)和解與和諧。在中國古代社會(huì),利益平衡曾經(jīng)是社會(huì)治理的方法。儒家的“中庸之道”就是一種尋求利益平衡的智慧,也是一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的方法。在儒家看來,利益平衡是社會(huì)和諧的前提與路徑?？梢?儒家“中庸之道”至今仍對(duì)我們建設(shè)和諧社會(huì)有借鑒價(jià)值。當(dāng)前,我們進(jìn)行行政訴訟法改革有必要借鑒一下傳統(tǒng)文化的 “中道”智慧,關(guān)注利益平衡問題 (特別是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的利益平衡)。

一、行政訴訟法改革需引入調(diào)解機(jī)制

行政訴訟應(yīng)該確立一種平等協(xié)商的機(jī)制——由原告與被告在法院居中協(xié)調(diào)下就雙方利益進(jìn)行平等的協(xié)商,通過協(xié)商而達(dá)到一種利益上的平衡,從而形成一種 “合意”。但是,我國《行政訴訟法》對(duì)這種 “合意”并不認(rèn)可,因?yàn)楹弦馔诜ㄔ旱恼{(diào)解而產(chǎn)生,只有在法院允許調(diào)解的情況下,原告與被告才有可能在法庭上平等自愿地進(jìn)行協(xié)商,并在互相妥協(xié)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)一種利益上的平衡,并達(dá)成一種有法律約束力的協(xié)議。而我國《行政訴訟法》第 50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解?！边@實(shí)際上也就關(guān)閉了雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、形成“合意”的大門。

為何如此規(guī)定呢?當(dāng)時(shí)有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政訴訟不適用調(diào)解,是為了更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,因?yàn)榫驮?(行政相對(duì)人)來說,提起行政訴訟的目的,是想要人民法院撤銷或適當(dāng)變更行政機(jī)關(guān)的處理決定,從而恢復(fù)自己被非法侵害的合法權(quán)益。反之,如果實(shí)行調(diào)解,等于讓雙方各退半步,從而使原告沒有真正地、完全地達(dá)到訴訟的目的,老百姓會(huì)認(rèn)為這是官官相護(hù),并最終不利于行政糾紛的解決。

其實(shí),當(dāng)時(shí)的行政訴訟法之所以如此規(guī)定,主要還是因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候人們的法律意識(shí)比較迷信“訴訟萬能”或“判決萬能”,認(rèn)為只有經(jīng)過法院判決才能切實(shí)保障自己的權(quán)益時(shí)至今日,人們的法律意識(shí)已經(jīng)比較成熟,又加之在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的氛圍中,法院調(diào)解已經(jīng)得到大眾的普遍認(rèn)可,人們 (特別是行政相對(duì)人)相信,只要法院主持公道、公正調(diào)解,自己的權(quán)益同樣會(huì)得到保護(hù),不必非要經(jīng)過判決程序,而且會(huì)省時(shí)省力。這說明,隨著法律意識(shí)的進(jìn)步與社會(huì)的發(fā)展,人們對(duì)行政訴訟與調(diào)解的關(guān)系有了更加理性的認(rèn)識(shí)。

劉善春在《行政審判與制度建構(gòu)》一書中指出：“‘行政訴訟不適用調(diào)解’這一命題缺乏足夠的理論支撐。從訴訟目的的角度分析,行政訴訟作為一種司法救濟(jì)活動(dòng),解決爭(zhēng)議和追求訴訟效益都是不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題。解決糾紛是行政訴訟的目的之一,而調(diào)解是解決糾紛的一種方式,在不破壞行政審判的特殊性質(zhì)的前提下,應(yīng)當(dāng)允許有條件地適用調(diào)解解決行政糾紛,尤其當(dāng)案情復(fù)雜,適用調(diào)解能較之判決投入成本更少,并且能達(dá)到更理想的社會(huì)效果時(shí)?！瓘脑V訟中彰顯的利益訴求來看,傳統(tǒng)的以判決為主導(dǎo)的行政訴訟結(jié)案方式在當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)無法承載多重價(jià)值訴求,缺乏足夠的張力去滿足訴訟參加人的多元利益,無法為訴訟參與者的自由選擇提供充分的制度保障?！^之于判決,調(diào)解具有靈活性、適度的柔軟性以及含有對(duì)訴訟當(dāng)事人主動(dòng)性的包容力,在行政訴訟中可以作為判決的補(bǔ)充,適應(yīng)不同類型的行政案件的結(jié)案要求。因此,在行政訴訟中引入調(diào)解,也是為了滿足訴訟中的多種利益訴求。①劉善春：《行政審判與制度建構(gòu)》,中國法制出版社 2008年版,第 182～184頁。”現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)具有多元利益訴求的社會(huì),行政訴訟中的調(diào)解機(jī)制因其具有相當(dāng)?shù)撵`活性并包含了訴訟當(dāng)事人的主動(dòng)性,從而滿足了當(dāng)事人的多元利益訴求。這也是我們主張行政訴訟法能夠與時(shí)俱進(jìn)引入調(diào)解機(jī)制的一個(gè)原因。

學(xué)界有如下一種論點(diǎn)：“行政訴訟本質(zhì)上是一種由法院主持的公共協(xié)商機(jī)制。平等自治的利害關(guān)系人借助依法約定的程序和儀式展開對(duì)話,按照體現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治精神的一般法律原則,共同尋求個(gè)人、群體、部門、地方和國家利益能夠協(xié)調(diào)的共識(shí)與合意,以司法裁判形式最終確認(rèn)。②高家偉：《行政訴訟本質(zhì)論》,《當(dāng)代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 679頁。”該學(xué)者進(jìn)一步申說：行政訴訟本質(zhì)上是“利害關(guān)系人之間形成法律上的信任、合意和共識(shí)的一種協(xié)商平臺(tái)。按照實(shí)質(zhì)合法性的要求,利害關(guān)系人作為意思自治的主體,共同協(xié)商約定行政訴訟具體進(jìn)行的步驟、時(shí)限、方式,協(xié)商各方利益都得到實(shí)現(xiàn)的合意方案。只要不違反實(shí)質(zhì)法治的要求,法院應(yīng)當(dāng)以裁判的形式確認(rèn)利害關(guān)系人的合意和共識(shí)。③高家偉：《行政訴訟本質(zhì)論》,《當(dāng)代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 686頁。”

從法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的情況來看,其行政訴訟法規(guī)定了調(diào)解機(jī)制?！鞍凑諊馔ㄕf,行政訴訟調(diào)解兼具雙重性質(zhì),既是一種訴訟行為,又是一種公法契約。作為訴訟行為,它是行政程序的有機(jī)組成部分;作為公法契約,它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。④劉善春：《行政審判與制度建構(gòu)》,中國法制出版社 2008年版,第 177頁。”行政訴訟調(diào)解是在法院的協(xié)調(diào)下,由行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人就行政法上的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行平等協(xié)商,并形成合意,從而終結(jié)訴訟程序。經(jīng)由雙方合意而達(dá)成的協(xié)議被稱為“公法契約”。應(yīng)該說,這是一種實(shí)現(xiàn)了雙方“利益平衡”的契約,因此自然也就能達(dá)成真正的和解。

德國《行政法院法》第 106條規(guī)定：“只要參與人對(duì)和解標(biāo)的有處分權(quán),為完全或部分終結(jié)訴訟,參與人可在法院作出筆錄,或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過以法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議作出的裁定形式,以書面方式在法院達(dá)成?！睋?jù)說在德國有大約三成的一審行政案件是通過法庭和解結(jié)案的。我國臺(tái)灣地區(qū)的《行政訴訟法》第 219條也規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者,行政法院不問訴訟程度如何,得隨時(shí)進(jìn)行調(diào)解。”臺(tái)灣的“行政訴訟和解”是指在行政訴訟過程中,由行政法院法官主持進(jìn)行,并由法院制作和解書,此和解書可以作為法院強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù),對(duì)雙方均有拘束力。

基于上述,可證我國行政訴訟法禁止適用調(diào)解確實(shí)存在問題,而且也有悖于和諧社會(huì)的價(jià)值取向,是到了改革的時(shí)候了。

在行政訴訟中引入調(diào)解,是滿足訴訟中多種利益訴求的一個(gè)重要方式,它有助于平衡各方利益,并進(jìn)而有助于社會(huì)和諧。“調(diào)解”的目的是“合意”的生成。

合意性是一切糾紛解決的本質(zhì)屬性,合意是矛盾雙方和解的前提,而“合意”又是平等協(xié)商的產(chǎn)物,如果參與訴訟的雙方地位不平等,則無合意可言。另外,它也需要法官必須保持中立。如學(xué)者所言：“行政訴訟本來就是當(dāng)事人展開合作和交易的制度平臺(tái),而博弈論提出的當(dāng)事人平等自治、司法中立、公平裁判等要求,本來就是這個(gè)制度平臺(tái)的結(jié)構(gòu)要素,如果司法不獨(dú)立也不中立,如果當(dāng)事人的地位不平等,沒有意思自治的自由,沒有作出理性選擇的能力,如果具體的程序設(shè)計(jì)不符合行政訴訟作為司法制度所固有的形式理性,還談什么交易與合作呢?如果當(dāng)事人不能達(dá)成有關(guān)個(gè)人、群體、地方和國家利益的合意,以公正、效率、法治等為內(nèi)涵的行政訴訟的實(shí)質(zhì)理性怎么可能實(shí)現(xiàn)?⑤高家偉：《行政訴訟本質(zhì)論》,《當(dāng)代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 690頁?！币怨⑿实葹閮?nèi)涵的行政訴訟理性必然要求司法中立、當(dāng)事人地位平等,在司法權(quán)保持中立的前提下,當(dāng)事人雙方平等協(xié)商,意思自治,從而達(dá)成合意,實(shí)現(xiàn)和解。應(yīng)該說,這樣的行政訴訟機(jī)制是通往社會(huì)和諧的重要途徑之一。

在司法權(quán)力協(xié)調(diào)下的調(diào)解致力于當(dāng)事人之間“合意”的生成,而合意是平等協(xié)商的結(jié)果。目前,行政訴訟法學(xué)界正是將調(diào)解視為解決利益沖突、化解社會(huì)矛盾的良方。在有關(guān)學(xué)者看來,“國家、部門、地方、群體和個(gè)人利益的沖突是行政爭(zhēng)議發(fā)生的起源,因而也是行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)。解決這種利益沖突的有效辦法不是對(duì)抗,而是協(xié)商;不是法院一廂情愿的單方判決,而應(yīng)當(dāng)是共識(shí)和合意的形成和執(zhí)行。這是行政訴訟本質(zhì)的當(dāng)然要求?！姓V訟程序的改革方向應(yīng)當(dāng)是從對(duì)抗轉(zhuǎn)向合作,從裁判走向合意。為此,應(yīng)當(dāng)賦予利害關(guān)系人以程序的選擇權(quán)和設(shè)計(jì)權(quán),增加當(dāng)事人意思自治的效力,允許參加人在不違反實(shí)質(zhì)法治要求的范圍內(nèi)約定調(diào)查舉證、質(zhì)證、認(rèn)證的范圍、時(shí)間、步驟、方式等事項(xiàng) (所謂的訴訟契約)。程序的進(jìn)行應(yīng)當(dāng)促進(jìn)參加人就有關(guān)的事實(shí)和法律問題達(dá)成共識(shí),而裁判應(yīng)當(dāng)是各方訴訟主體共識(shí)的確認(rèn)。法官的角色應(yīng)當(dāng)定位為中立的協(xié)調(diào)人,著重指揮、協(xié)調(diào)、闡明,使參加人在理解并且遵從實(shí)質(zhì)法治要求的前提下,就個(gè)案的事實(shí)和法律問題展開協(xié)商。只要參加人不違反平等、比例、誠信、均衡等實(shí)質(zhì)法治的要求,法官就不要干預(yù)。這意味著,行政訴訟程序的主導(dǎo)者不是法官,而是參加人;裁判內(nèi)容的決定者也不是法官,而是參加人。⑥高家偉：《行政訴訟本質(zhì)論》,《當(dāng)代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 693～694頁?！?/p>

上述看法值得我們深思。在行政訴訟中,司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持中立,法官只是中立的協(xié)調(diào)人,他負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)當(dāng)事人之間的對(duì)話與協(xié)商,而當(dāng)事人各方本著均衡與平等的原則處理相互間的利益關(guān)系,經(jīng)過協(xié)商而達(dá)成合意。這樣一來,行政訴訟程序的主導(dǎo)者不再是法官,而是當(dāng)事人了。這種從對(duì)抗轉(zhuǎn)向協(xié)商、從裁判轉(zhuǎn)向合意的變化,代表了當(dāng)前行政程序改革的一個(gè)方向。

二、行政訴訟法改革需關(guān)注“類型化”問題

最近幾年,學(xué)界還提出了行政訴訟的類型化問題。訴訟法學(xué)中的類型化是一種研究方法,它要求“按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)糾紛進(jìn)行歸類總結(jié),以為相應(yīng)訴訟救濟(jì)途徑的設(shè)計(jì)或者訴訟體系漏洞的彌補(bǔ)奠定社會(huì)實(shí)證基礎(chǔ)”⑦樊崇義主編：《訴訟原理》,法律出版社 2003年版,第 551頁。。所謂行政訴訟的類型實(shí)際上就是行政訴訟的種類,“立法上劃分行政訴訟類型的目的在于為行政訴訟受案范圍內(nèi)的每一種政府權(quán)力行為都設(shè)置一種相應(yīng)的訴,以期當(dāng)公民權(quán)利受其侵害時(shí),都會(huì)有一定類型的訴可供其選擇并籍此獲得法律保護(hù)。可以說,一國行政訴訟類型的多寡及其設(shè)置的科學(xué)與否直接影響到該國公民行政訴權(quán)的保護(hù)程度以及法院司法審察功能的實(shí)現(xiàn)。因此,類型化是行政訴訟制度的核心”⑧楊 海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》,北京大學(xué)出版社 2004年版,第 570頁。。

應(yīng)當(dāng)看到,對(duì)行政訴訟類型的擴(kuò)充正是基于一種“平衡”行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人利益的理念。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān),行政相對(duì)人 (往往是個(gè)人)顯然處于弱勢(shì)地位,如果后者的訴權(quán)得不到有效保障,則無疑縱容了行政權(quán)力的擴(kuò)張,其結(jié)果是,二者的利益處在一種失衡的狀態(tài)。因此,擴(kuò)充行政訴訟的類型,既是對(duì)行政權(quán)力的限制,也是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù),并最終實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的利益平衡。

在行政訴訟的類型化有助于保障公民行政訴權(quán)方面,學(xué)界的如下觀點(diǎn)值得注意：“行政訴訟的類型化能夠?yàn)樾姓V權(quán)提供全方位的保護(hù)。雖然訴訟法學(xué)學(xué)理對(duì)‘訴權(quán)’這一概念的理解還存在諸多分歧,但基于‘無救濟(jì)即無權(quán)利’的基本理念,人們無不承認(rèn)訴權(quán)的重要價(jià)值。訴權(quán)實(shí)際上是政治國家為了保證憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)而設(shè)定的‘權(quán)利救濟(jì)權(quán)’,離開了訴權(quán),憲法和法律所規(guī)定的其他權(quán)利終將淪為‘紙面上的權(quán)利’。正是從這個(gè)意義上來說,訴權(quán)完全可以被視為‘現(xiàn)代法治社會(huì)中的第一制度性人權(quán)’。眾多國家的憲法及一些國際公約對(duì)訴權(quán)的明確認(rèn)可即表明了訴權(quán)存在的獨(dú)立價(jià)值。行政訴訟中的訴權(quán)是特定主體按照法律的預(yù)定程序,請(qǐng)求法院對(duì)有關(guān)行政爭(zhēng)議作出公正裁判的程序性權(quán)利。其中,起訴權(quán)或訴訟請(qǐng)求權(quán)被公認(rèn)為是最基本的訴權(quán),其他形式的訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)都離不開起訴權(quán)。因此,對(duì)起訴權(quán)進(jìn)行限制無疑就是對(duì)訴權(quán)的實(shí)質(zhì)限制。為了切實(shí)保障起訴權(quán)的行使以及其他訴權(quán)的實(shí)現(xiàn),法律上就必須盡可能地拓寬行政訴訟的類型,竭力滿足公民權(quán)利保護(hù)的要求。鑒于行政糾紛的特殊性,可以說行政訴訟種類的多寡將直接決定著民眾的權(quán)利能否獲得全面、有效而及時(shí)的保護(hù)。⑨楊 海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》,北京大學(xué)出版社 2004年版,第 572頁?！睙o救濟(jì)則無權(quán)利,行政訴權(quán)就是對(duì)公民的一種權(quán)利救濟(jì),正是對(duì)弱者的權(quán)利救濟(jì)才使其與強(qiáng)者 (行政機(jī)關(guān))處于一種平等的地位,并進(jìn)而達(dá)到一種利益上的平衡。

從目前的情況看,我國行政訴訟類型的數(shù)量不容樂觀,可以說過少的行政訴訟類型不利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。學(xué)者指出：“如果行政訴訟的類型是多樣化的,那么當(dāng)公民的合法權(quán)益遭到行政權(quán)力行為的侵害時(shí),就能夠從容地選擇相應(yīng)類型的行政訴訟來尋求切實(shí)可行的法律保護(hù)。就我國現(xiàn)有的行政訴訟類型而言,其數(shù)量無疑是極為有限的。例如,現(xiàn)有的撤銷之訴僅僅是針對(duì)所謂的具體行政行為而提起的,對(duì)于行政機(jī)關(guān)所制定的違法的行政規(guī)范則不能提起相應(yīng)的撤銷之訴……。由此可見,正是由于行政訴訟類型數(shù)量少、范圍窄,導(dǎo)致了行政相對(duì)人的合法權(quán)益往往得不到較為全面和有效的保護(hù)。⑩楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》,北京大學(xué)出版社 2004年版,第 575頁。”正是基于上述考慮,學(xué)者們提出了增加行政訴訟種類的設(shè)想,如提出增加“規(guī)范性文件審查訴訟”、“預(yù)防性訴訟”、“行政公益訴訟”等訴訟種類。所謂 “規(guī)范性文件審查訴訟”,是指“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件侵犯其合法權(quán)益而請(qǐng)求法院對(duì)其予以審查的訴訟。……此類案件的標(biāo)的是規(guī)范性文件,因而法院的判決具有廣泛的適用力,一旦法院作出撤銷或違法確認(rèn)的判決,被訴的規(guī)范性文件即對(duì)任何人都喪失拘束力”?楊 海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》,北京大學(xué)出版社 2004年版,第 580頁。。所謂“預(yù)防性訴訟”是指“為了避免即刻執(zhí)行的違法行政行為給當(dāng)事人造成無法彌補(bǔ)的損害,由行政相對(duì)人在行政行為付諸強(qiáng)制執(zhí)行之前提請(qǐng)法院審查并阻止該違法行政行為實(shí)際執(zhí)行的訴訟”楊 海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》,北京大學(xué)出版社 2004年版,第 580頁。?。所謂“行政公益訴訟”是指公民、法人或其他組織針對(duì)損害公共利益的違法行政行為所提起的行政訴訟,從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)控?？傊?上述擴(kuò)充行政訴訟類型的設(shè)想將有助于保障公民權(quán)利和抑制行政權(quán)力,從而達(dá)到公權(quán)力與私權(quán)利的平衡,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧。

從美國和英國的情況看,其司法審查 (類似于我們的行政訴訟,指法院對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查)的范圍相當(dāng)廣泛。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第 702條的規(guī)定,凡是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使公民或者組織的法定權(quán)利受到不法侵害或不利影響,不論其為抽象行政行為還是具體行政行為,均可納入司法審查的范圍。英國的司法審查范圍是由判例法確定的,也很廣泛,凡是有 “越權(quán)”嫌疑的行政行為,不論是具體的還是抽象的,均按“越權(quán)無效”原則被劃入司法審查的范圍之內(nèi)。可見,將“抽象行政行為”排除于司法審查范圍之外的行政訴訟制度是一種殘缺的權(quán)利救濟(jì)制度,也在很大程度上侵蝕了司法的釋法能力及司法公信力,并在一定程度上剝奪了憲法賦予公民的平等權(quán)利。

三、舉證責(zé)任的分配與行政訴訟法改革

舉證責(zé)任在行政訴訟法中具有重要地位,因其決定了不利法律后果的歸屬?！芭e證責(zé)任是指原被告等當(dāng)事人之間發(fā)生爭(zhēng)議的事實(shí),在沒有證據(jù)或證據(jù)不足以證明的情況下,由誰承擔(dān)敗訴責(zé)任,即后果責(zé)任。承擔(dān)這個(gè)責(zé)任的當(dāng)事人首先負(fù)有提供證據(jù)的責(zé)任。通常情況下,舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān),在特殊情況下或根據(jù)法律規(guī)定,原告也負(fù)有少量的舉證責(zé)任。因此,原告主張,被告舉證,是行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本原則。?劉善春：《行政審判實(shí)用理論與制度建構(gòu)》,中國法治出版社 2008年版,第 426～427頁。”

從國外的情況看,如美國,舉證責(zé)任主要由作為被告的行政機(jī)關(guān)承擔(dān),該國的判例也基本上是由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。英國、法國、日本的法律也規(guī)定由被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。但我國臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定有異,在舉證責(zé)任方面一般采用“誰主張,誰舉證”的原則,只是在特殊情況下舉證責(zé)任才能倒置。

我國行政訴訟法也規(guī)定了舉證責(zé)任倒置的原則,即由被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)舉證,若舉證不能,則承擔(dān)敗訴責(zé)任?！缎姓V訟法》第 32條：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！边@一規(guī)定的初衷應(yīng)該在舉證責(zé)任的分配上“照顧”弱勢(shì)一方即原告 (往往是個(gè)人)的利益,但片面地理解該原則會(huì)違反實(shí)質(zhì)上的“平衡”原則,因而也與行政訴訟法中的“公正”原則相悖。

對(duì)此,有的學(xué)者提出了自己的見解：“世界各國一般通行‘誰主張誰舉證’的訴訟原則。而我們?cè)趯W(xué)習(xí)我國行政訴訟法時(shí)被過多地強(qiáng)調(diào)行政訴訟與民刑訴訟的區(qū)別,強(qiáng)調(diào)舉證責(zé)任倒置。但事實(shí)上,從嚴(yán)格意義上講,原告提出訴訟請(qǐng)求,當(dāng)然應(yīng)該由原告來舉證證明訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)。所謂舉證責(zé)任倒置,僅僅指的是當(dāng)原告證明行政行為以及損害的存在后,舉證責(zé)任方始轉(zhuǎn)移,行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)證明其行為合法或該行為與原告所受損害之間無因果關(guān)系的責(zé)任,否則即要承擔(dān)舉證不能而導(dǎo)致的敗訴的結(jié)果。所以,我們首先要明確：‘誰主張誰舉證’始終是訴訟中的一個(gè)原則,不管是民刑訴訟還是行政訴訟。?關(guān) 保英：《行政法制史教程》,中國政法大學(xué)出版社 2006年版,第 537頁。”

另有學(xué)者指出：“被告負(fù)舉證責(zé)任,并不意味著原告不負(fù)舉證責(zé)任。‘誰主張,誰舉證’是行政訴訟舉證責(zé)任的規(guī)律性分擔(dān)規(guī)則。當(dāng)事人只要提出某種訴訟主張,依訴訟原理,就應(yīng)該提出證據(jù)來證明,否則,當(dāng)事人提出主張而舉證不能,即意味著當(dāng)事人的主張得不到法庭的支持,或是要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)?！嬖谙率鲆饬x上負(fù)相應(yīng)的舉證責(zé)任。原告由于自身原因,根據(jù)法律規(guī)定,在行政程序中應(yīng)當(dāng)提供的證據(jù),若沒有提供,在行政訴訟中,原告承擔(dān)與之相應(yīng)的不利后果,如法院可以不采納原告首次在訴訟中拋出的證據(jù),或根據(jù)法律規(guī)定,依法認(rèn)定行政行為證據(jù)充分。對(duì)此,一般不能要求行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)未調(diào)取證據(jù)的責(zé)任?！热?原告在行政程序中負(fù)有舉證責(zé)任,或者說有舉證義務(wù),當(dāng)其不正確行使舉證權(quán)利或者說不正當(dāng)履行舉證義務(wù)時(shí),在行政訴訟中,原告理所當(dāng)然順延承擔(dān)舉證責(zé)任。?劉 善春：《行政審判實(shí)用理論與制度建構(gòu)》,中國法治出版社 2008年版,第 428～429頁。”該學(xué)者又說：“在行政機(jī)關(guān)應(yīng)原告的申請(qǐng)而從事一定的行政行為時(shí),此時(shí)行政活動(dòng)與原告的申請(qǐng)行為緊密相關(guān),只強(qiáng)調(diào)一方舉證責(zé)任失之公允,應(yīng)視不同的情形來分配舉證責(zé)任。?劉 善春：《行政審判實(shí)用理論與制度建構(gòu)》,中國法治出版社 2008年版,第 430頁?！?/p>

上述說法頗有道理。所謂“只強(qiáng)調(diào)一方舉證責(zé)任失之公允”恰恰是說違反了“平衡”的原則,不利于原告與被告之間的和解。應(yīng)該說,“平衡”原則的內(nèi)核是“公正”原則。學(xué)者指出：“行政訴訟法中公正原則具體而言,指的是在訴訟過程中要注意維護(hù)當(dāng)事人之間對(duì)抗能力的均衡,給與雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位、均等的申辯機(jī)會(huì)以及實(shí)質(zhì)對(duì)等的程序性權(quán)利等等。?劉善春：《行政審判實(shí)用理論與制度建構(gòu)》,中國法治出版社 2008年版,第 172頁。”而這一表述也正是筆者所謂 “平衡”原則的內(nèi)容。

四、行政訴訟法改革的著力點(diǎn)：行政權(quán)與公民權(quán)的平衡

“行政訴訟是由司法機(jī)關(guān)主持的對(duì)相對(duì)人受行政侵害的合法權(quán)益予以救濟(jì)的活動(dòng),它是一種依照嚴(yán)格的司法程序進(jìn)行的有效的最終的救濟(jì)手段?！薄霸谛姓V訟中,訴訟法律關(guān)系是在行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)和人民法院三大主體之間展開的。其中,行政相對(duì)人是原告,行政機(jī)關(guān)是被告,人民法院則是行政訴訟的裁判者,他們圍繞著作為行政訴訟對(duì)象的被控行政行為的合法性進(jìn)行指控、辯論和裁決活動(dòng)。?李乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 264～265頁?！比嗣穹ㄔ和ㄟ^裁判行為,致力于行政權(quán)與公民權(quán) (行政相對(duì)人的權(quán)利)之間的平衡,這種“平衡”的實(shí)現(xiàn)基于以下的途徑：以審查行政權(quán)是否合法行使來限制行政權(quán),以保障公民權(quán)來抗衡行政權(quán)。這樣一來,在行政訴訟的法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)了一種社會(huì)和諧。

如下的觀點(diǎn)值得注意：“行政訴訟雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的平等性是通過一種特定的不對(duì)等關(guān)系實(shí)現(xiàn)的。行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在行政管理中的管理者與被管理者地位,使行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在行政法上具有不對(duì)等關(guān)系。這種不對(duì)等關(guān)系是以行政機(jī)關(guān)優(yōu)越于行政相對(duì)人為特征的。如果在行政訴訟中仍維持此種關(guān)系特征,則不可能實(shí)現(xiàn)行政訴訟的救濟(jì)目的。要保障相對(duì)人在訴訟中有與行政機(jī)關(guān)平等的地位并保證訴訟結(jié)果對(duì)其公正,就必須在訴訟中采取某些偏向于處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人的措施,以一種與實(shí)體法律關(guān)系中的不對(duì)等相反的一種新的不對(duì)等關(guān)系,使雙方當(dāng)事人達(dá)到平等。因而,行政訴訟制度專門賦予行政相對(duì)人以起訴權(quán),而不賦予行政機(jī)關(guān)以反訴權(quán);專門讓行政機(jī)關(guān)對(duì)其所實(shí)施的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任等等。這種不對(duì)等關(guān)系,體現(xiàn)了行政訴訟制度對(duì)相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)功能,也體現(xiàn)了行政訴訟制度實(shí)現(xiàn)法律平等性、公正性的作用。?李乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 265頁?！?/p>

可見,行政訴訟制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)一方——行政相對(duì)人 (一般為公民)的照顧和救濟(jì),也體現(xiàn)了對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方——行政機(jī)關(guān)的一種有意的抑制和限制,這種表面上的 “不平等”卻蘊(yùn)涵著實(shí)質(zhì)上的 “平等”,只有如此才能真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的平衡。

論者強(qiáng)調(diào)：“行政訴訟的宗旨應(yīng)該表現(xiàn)為維護(hù)公民基本權(quán)益和體現(xiàn)客觀法律價(jià)值兩者的結(jié)合。維護(hù)公民基本權(quán)益不僅僅在于提供救濟(jì)的機(jī)會(huì),更要求法院的糾紛解決功能得到強(qiáng)調(diào),法院不能僅僅提供進(jìn)入司法的途徑,而應(yīng)當(dāng)以保護(hù)公民的基本權(quán)利為宗旨,設(shè)計(jì)相應(yīng)的訴訟程序。另外,對(duì)原告主觀權(quán)利進(jìn)行較為寬泛的解釋更是法院的責(zé)任,這樣更有利于保障公民的合法權(quán)益。在體現(xiàn)客觀法律價(jià)值方面,法院要承擔(dān)監(jiān)督和推動(dòng)依法行政的功能,達(dá)到保護(hù)公民合法權(quán)益和維護(hù)公共利益的目的。?馬懷德主編：《法治政府研究報(bào)告·2007》,同心出版社 2007年版,第 121～122頁?！?/p>

確實(shí),行政訴訟制度只有以保護(hù)公民基本權(quán)利 (行政相對(duì)人的訴訟權(quán)益)為宗旨,在程序設(shè)計(jì)上偏向于原告行政相對(duì)人而不利于被告行政機(jī)關(guān),以一種程序上的不平衡達(dá)到實(shí)質(zhì)上 (訴訟結(jié)果)的平衡。更為重要的是,通過司法介入,提高政府官員依法行政的意識(shí),推進(jìn)依法行政的進(jìn)程,并進(jìn)而有助于法治國家的實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上說,強(qiáng)調(diào)保護(hù)行政相對(duì)人或公民合法利益的行政訴訟制度實(shí)施的結(jié)果恰恰是公民合法利益與公共利益的平衡,顯然,這有助于社會(huì)和諧。

五、行政訴訟法的改革方向

關(guān)于行政訴訟法的改革方向,學(xué)界提出了如下主張：“首先,為了回應(yīng)行政訴訟權(quán)利保護(hù)功能的強(qiáng)化,必須將人權(quán)保護(hù)作為行政訴訟的根本目的;其次,深入研究行政訴訟類型化的問題,并將其提上訴訟修改日程;再次,擴(kuò)大法院的裁判權(quán)限,縮小不受司法審查的范圍;最后建立獨(dú)立的司法審判系統(tǒng)。”并特別呼吁“要旗幟鮮明地將‘保護(hù)公民權(quán)益’作為行政訴訟制度的根本目的,并以此作為行政訴訟法典修訂的靈魂”章志遠(yuǎn)：《行政訴訟法修改三題》,《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第 1期。?。

另有學(xué)者主張：“內(nèi)部行政行為也被廣泛納入行政訴訟的司法審查范圍內(nèi)。公務(wù)員被行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處分理應(yīng)得到相應(yīng)的司法救濟(jì),如果把這種救濟(jì)僅僅限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部,而且行政裁決是終局性的,則就是對(duì)公務(wù)員訴權(quán)的貶損,對(duì)公民基本憲法權(quán)利的侵犯。而所有對(duì)公民權(quán)利的侵犯的行為中,以剝奪公民訴權(quán)后果為最嚴(yán)重,因?yàn)樵V權(quán)是公民權(quán)利受損后的最后救濟(jì)手段,一旦被剝奪,就會(huì)使 ‘被侮辱與被損害的人’鋌而走險(xiǎn),危害社會(huì)秩序和穩(wěn)定。?關(guān) 保英主編：《行政法制史教程》,中國政法大學(xué)出版社 2006年版,第 531～532頁?！?/p>

還有學(xué)者認(rèn)為,行政訴訟法在實(shí)施過程中遭遇了很大的困難,這些困難包括：公民權(quán)如何得到充分行使,行政權(quán)如何善待原告和自覺接受司法審查,司法權(quán)如何公正裁決行政權(quán)與公民權(quán)的沖突,監(jiān)督權(quán)如何真正監(jiān)督到位,等等。我國行政訴訟法的實(shí)施狀況堪憂,在已經(jīng)受理的案件中,有三分之二沒有經(jīng)過實(shí)體審理和判決,而是以原告撤回起訴、法院駁回起訴等方式了解。法院判決原告勝訴的案件還不足兩成。造成這一狀況,除了體制上的原因,也有行政訴訟法本身缺陷的原因。其主要缺陷是：一是受案范圍過窄,導(dǎo)致許多公民告狀無門;二是誰當(dāng)被告沒有很好解決;三是對(duì)法規(guī)的合法性審查尚未確立有效的機(jī)制;四是三個(gè)月的起訴期限太短;五是審理程序與證據(jù)規(guī)則存在問題;等等。因此,行政訴訟法改革必須從以上幾個(gè)方面著力?應(yīng) 松年：《修改行政訴訟法勢(shì)在必行》,《光明日?qǐng)?bào)》2002年 3月 3日。。

也有學(xué)者提出了嚴(yán)格規(guī)范抽象行政行為的主張：“抽象行政行為的合法正確性,既是具體行政行為正確的前提,也是行政應(yīng)訴勝訴的前提。規(guī)范抽象行政行為,應(yīng)著重做好三方面的工作：一是嚴(yán)格規(guī)范制定程序。要將文件的草擬、論證、協(xié)商、審核、討論、聽證、通過、公布等每一個(gè)環(huán)節(jié),都納入規(guī)范化程序。所有制定的規(guī)范性文件,都應(yīng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān),以保證抽象行政行為的質(zhì)量。二是嚴(yán)格法定依據(jù),確保抽象行政行為的合法性。特別是涉及收費(fèi)和罰款等容易引起行政訴訟的項(xiàng)目,必須嚴(yán)格遵循國家法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定,確定其幅度和范圍。三是協(xié)調(diào)好各方關(guān)系,確保抽象行政行為的可行性。?李 乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 276頁?！?/p>

應(yīng)當(dāng)指出,雖然我國行政訴訟法在實(shí)施過程中還存在這樣那樣的問題,而且其本身也存在種種缺陷,但是它在推動(dòng)依法行政方面的作用不能低估。正如學(xué)者所評(píng)：“依法治國的核心是依法行政。從我國法制的歷史發(fā)展看,正是因?yàn)樾姓V訟制度的建立,使依法行政的要求在我國得以迅速推進(jìn)。行政訴訟使遭受行政侵害的公民能夠合法地對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的違法行為,有利于受害人消除怨氣,增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。行政訴訟的推進(jìn),逐步改變了 ‘官大于民’、‘民不能告官’的傳統(tǒng)觀念,塑造了政府與人民之間的新型關(guān)系,促進(jìn)了政府機(jī)關(guān)和人員依法行政。行政訴訟的主要功能之一,就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與非法的標(biāo)準(zhǔn),法院以此對(duì)被訴行政行為進(jìn)行審查,這就極大地推動(dòng)了行政工作人員逐步樹立起依法行政的觀念。?李乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 267頁。”上述評(píng)價(jià)是中肯的。

看到成績,并不意味著回避問題。行政訴訟法及其在實(shí)施中出現(xiàn)的問題需要通過改革來解決,而改革需要我們首先確立一種 “和諧”的價(jià)值觀,它以 “平衡”為基本原則,即致力于行政權(quán)與公民權(quán)的平衡。平衡是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的前提。鑒于此,筆者認(rèn)為,行政訴訟法的改革應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面努力：(1)將“類型化”引入行政訴訟法的規(guī)定,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,將抽象行政行為納入司法審查的內(nèi)容; (2)在行政訴訟法中引入調(diào)解機(jī)制,通過調(diào)解達(dá)成“合意”,從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的和諧; (3)基于平衡觀念引入合理的舉證責(zé)任分配原則;(4)基于保護(hù)公民權(quán)利的理念在程序設(shè)計(jì)上可“偏向”行政相對(duì)人;等等。

在和諧訴訟價(jià)值觀的指引下,通過上述改革,將會(huì)使行政訴訟法相對(duì)完善,可以預(yù)見,它將對(duì)保護(hù)公民權(quán)利、限制行政權(quán)力、推進(jìn)依法行政、構(gòu)建服務(wù)型政府與建設(shè)和諧社會(huì)等發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

(責(zé)任編輯 張文靜)