荊長嶺

(廣東警官學(xué)院 戰(zhàn)術(shù)部,廣東 廣州 510232)

中國治理跨國販運(yùn)人口的現(xiàn)狀及其發(fā)展

荊長嶺

(廣東警官學(xué)院 戰(zhàn)術(shù)部,廣東 廣州 510232)

自中國實(shí)行改革開放、開始融入全球化以來,跨國販運(yùn)人口活動就與跨國非法移民、偷渡現(xiàn)象混雜在一起,不斷蔓延。經(jīng)過長期堅(jiān)持不懈的努力,中國的綜合治理策略已取得明顯成效,跨國非法移民、偷渡和販運(yùn)人口活動已在很大程度上得到了遏制,案件總體上呈下降趨勢。中國未來還應(yīng)實(shí)施綜合治理具體化戰(zhàn)略,加強(qiáng)長效工作機(jī)制建設(shè);修訂、完善國內(nèi)立法,使之與國際接軌;深化出入境管理體制改革,提升案件偵辦力度;積極推動國際執(zhí)法合作向執(zhí)法一體化發(fā)展。

跨國;跨法區(qū);販運(yùn)人口;治理

一、中國跨國販運(yùn)人口之現(xiàn)狀

國際勞工組織移民局局長羅格·保羅在研究世界人口流動的新趨勢中,發(fā)現(xiàn)當(dāng)今移民活動涉及的國家越來越多,在地圖上己不能再用幾條簡單的粗箭頭 (從南向北、從東到西)來說明世界人口遷徙的情況,現(xiàn)在必須添上許多小箭頭來說明人口遷徙的方向,而在眾多小箭頭當(dāng)中,有一支越來越粗的箭頭指向中國。①《外客臨門》,《中國口岸》1999年第 3期。在指向中國的移民中,有合法的,也有非法的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,我國公民在國外的非法移民無論從絕對數(shù)量還是相對比例上講都不多。②《公安部通報(bào)打擊邊境地區(qū)違法犯罪活動暨反偷渡專項(xiàng)行動情況》,《法制日報(bào)》2004年 03月 25日。中國外交部估計(jì),中國在外國的非法移民有數(shù)十萬。③李偉:《全方位的黑幫侵害》,《環(huán)球人物》2007年第 16期。聯(lián)合困難民署駐華代表處報(bào)告稱,在中國國內(nèi)的非法移民有 8.5萬。④據(jù)聯(lián)合困難民署駐華代表處報(bào)告。這其中有多少中國人被販運(yùn)到外國,又有多少外國人被販運(yùn)到中國,都難以說清。在擁有十幾億人口、正處于發(fā)展中的中國,現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距,不可避免的會產(chǎn)生一些跨國非法移民、偷渡和販運(yùn)人口活動。

(一)交易性與組織化

中國的跨國販運(yùn)人口活動,除少數(shù)個(gè)人行為外,大多數(shù)呈現(xiàn)出組織化特點(diǎn)?？鐕溸\(yùn)人口活動的狹義人員構(gòu)成主要有組織者、參與者、被販運(yùn)者三部分。組織者主要是大小“蛇頭”。大“蛇頭”被認(rèn)為是擁有權(quán)力、財(cái)富、顯赫聲望和神通廣大的商人。小“蛇頭”則是被大 “蛇頭”指使組織運(yùn)送業(yè)務(wù)的人員。參與者則來自社會各個(gè)階層,有商人、律師、失業(yè)者、退體人員、政府官員甚至家庭主婦,他 (她)們的主要業(yè)務(wù)是聯(lián)系“客源”。被販運(yùn)者主要是為實(shí)現(xiàn)非法移民愿望或發(fā)財(cái)夢的偷渡者,“蛇頭”們常將其稱之為 “顧客”。在跨國跨法區(qū)販運(yùn)人口活動中,組織者、參與者、被販運(yùn)者是一種 “契約交易”。組織者、參與者利用一些人憧憬移民和發(fā)財(cái)?shù)男睦?以給他(她)們提供更好的工作和幫助移民等理由為名,招募顧客 (被販運(yùn)者)與自己簽訂 “交易契約”,并通過實(shí)際的“服務(wù)交易”實(shí)現(xiàn)盈利的目的。而一些急于移民和發(fā)財(cái)?shù)谋回溸\(yùn)者則主動尋找 “服務(wù)”而與組織者、參與者簽訂“交易契約”。

與合法的商業(yè)交易相比,跨國販運(yùn)人口活動以交易的偶然性、計(jì)劃和實(shí)施的不規(guī)則性以及收入的不確定性為基本特征。盡管販運(yùn)人口能給組織者、參與者帶來巨大利潤,但這種交易卻是非正式的,其中大部分事務(wù)都是通過口頭或因特網(wǎng)達(dá)成“交易契約”的,并且多使用現(xiàn)金支付的方式,對大家所一致認(rèn)同的支付金額也較少發(fā)生爭議。販運(yùn)人口交易的誠信是基于組織者、參與者所提供的高度專業(yè)化服務(wù)而獲得的“良好聲譽(yù)”來保證的。有時(shí),當(dāng)一個(gè)組織者、參與者無法將其“顧客”從出發(fā)地送到目的地時(shí),就會去尋找另一個(gè)在這個(gè)特殊的交易中可以成為其同伙的組織者、參與者。在這種合作中,沒有任何人可以絕對控制其他人,他們彼此間只是一種相互合作的“同行”關(guān)系。當(dāng)然,販運(yùn)人口活動組織者、參與者也有“血腥”的一面,有時(shí) “蛇頭”也會不顧偷渡者的生死,賺取滴著血的黑心錢?！吧哳^”一般要收取偷渡者巨額費(fèi)用,而這筆錢又是一般的偷渡者無法承擔(dān)的,此時(shí) “蛇頭”會借機(jī)放高利貸,從而收取利息。等到 “蛇頭”與偷渡者的交易達(dá)成后,“蛇頭”將會用各種形式和途徑把偷渡者秘密送到目的地。

(二)雙向性與擴(kuò)展化

中國大陸的跨國販運(yùn)人口既有從內(nèi)向外的,也有從外向內(nèi)的,而且二者均有不斷擴(kuò)展的趨勢。

1.從內(nèi)向外。近些年來,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以及對西方國家認(rèn)知程度的加深,中國向外偷渡、販運(yùn)人口的輸出地分布也日益廣泛,已從 80年代的部分區(qū)域輻射到了全國許多地區(qū)。其發(fā)展態(tài)勢集中表現(xiàn)為以下三種走向: (1)從沿海的幾個(gè)點(diǎn)發(fā)展到許多沿海、沿邊地區(qū); (2)從沿海向內(nèi)陸省份擴(kuò)展; (3)從城市向農(nóng)村地區(qū)蔓延。由于早期的對外開放是從東南沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和城市開始的,再加上這些地區(qū)的居民歷史上有向外遷移的傳統(tǒng),對西方社會認(rèn)識較早,因此改革開放以來的向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動就在出國欲求最強(qiáng)烈、最早萌發(fā)的上述地區(qū)域出現(xiàn)。從 20世紀(jì) 80年代中后期開始,“出國熱”在中國形成高峰,向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動也進(jìn)入了活躍期,沿海各省份均陸續(xù)出現(xiàn)了向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動。至上個(gè)世紀(jì) 90年代中期,沿海 14省市均出現(xiàn)了向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動。隨著東北邊境地區(qū)開放和邊境貿(mào)易的快速增長,黑龍江、吉林、遼寧等沿海沿邊省份的向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動有較快增長。

據(jù)美國國務(wù)院《2008年度人口販運(yùn)問題報(bào)告》所述:中華人民共和國是以逼迫男性、婦女和兒童從事強(qiáng)迫勞動、對其進(jìn)行性剝削為目的的人口販運(yùn)活動的來源地、中轉(zhuǎn)地和目的地。中國的人口販運(yùn)活動大部分發(fā)生在國內(nèi),但也有大量的中國公民被販運(yùn)至非洲、亞洲其他地區(qū)、歐洲、拉丁美洲、中東和北美,這些通常都混在大批偷渡現(xiàn)象中。婦女們被那些許以合法職業(yè)的虛假承諾誘騙,來到臺灣、泰國、馬來西亞和日本,不料卻遭到商業(yè)性的性剝削。還有一些案件涉及了那些被偷渡到全世界各個(gè)目的地國家的中國男性或女性,他們付出自己的大筆財(cái)產(chǎn)進(jìn)行偷渡,卻隨即因?yàn)橐獌斶€人販子的債務(wù)而被迫接受商業(yè)性剝削或者勞動剝削。①http://chinese.usembassy-china.org.cn。

但在向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動不斷擴(kuò)展的同時(shí),仍有一些重點(diǎn)地區(qū)。在東南沿海的一些地方,如廣東、浙江、福建的一些沿海市縣,向外偷渡、非法移民、販運(yùn)人口活動仍然猖獗,其中的福建甚至在國際上有 “偷渡之鄉(xiāng)”的稱謂。只要走訪過福建的福清,就可以看到當(dāng)?shù)赝刀芍L(fēng)的盛行。在這里,人們致富的手段小部分是靠海,絕大部分收入就是依靠偷渡。這里大部分“豪宅”是成功偷渡者從國外拚命賺錢掙來的,這里的一些富裕鄉(xiāng)、富裕鎮(zhèn)儼然成了 “寡婦村”。男人們?yōu)榱烁纳萍彝ド钏?爭相偷渡出國淘金。而留在家里的女人們也習(xí)慣了孤獨(dú)寂寞的生活,她們懷著同樣的夢想,期待著有朝一日自已的夫君衣錦還鄉(xiāng)。正是這種長期以來形成的習(xí)慣,漸漸使福建形成了一種特殊的 “偷渡文化”,當(dāng)?shù)睾芏嗟厝硕荚谑⑿兄@樣一句民謠:“日本人怕福清,英國人怕連江,美國人怕長樂,整個(gè)世界怕福建”。字里行間透出的不是羞愧,反倒有些自豪。①安飛:《偷渡令中國蒙羞》,《中國船檢》2005年第 5期。

2.從外向內(nèi)。又據(jù)美國國務(wù)院《2008年度人口販運(yùn)問題報(bào)告》所述:婦女和兒童從蒙古、緬甸、朝鮮、俄羅斯和越南被販運(yùn)到中國從事勞動、被迫結(jié)婚和賣淫。大多數(shù)朝鮮人自愿設(shè)法離開朝鮮進(jìn)入中國東北,但其中一些人進(jìn)入中國后,處于危險(xiǎn)的境地,且沒有身份證件,他們被賣掉從事賣淫或強(qiáng)迫勞動或被迫與人結(jié)婚。②http://chinese.usembassy-china.org.cn。另據(jù)中國官方統(tǒng)計(jì),2003年以后,在中非貿(mào)易熱潮的帶動下,赴廣州的非洲人每年以 30%至 40%的速度遞增?！稄V州日報(bào)》在去年年底報(bào)道稱,廣州常住的外國人數(shù)已達(dá) 5萬,其中可統(tǒng)計(jì)的非洲人就有 2萬多,但這個(gè)數(shù)據(jù)不包括數(shù)量不詳?shù)?“隱居”非洲人。估計(jì)有數(shù)萬人非法居留廣州。在非官方統(tǒng)計(jì)的版本中,這個(gè)數(shù)字已經(jīng)高達(dá) 20萬之多,其中以尼日利亞人最多。有 98%的尼日利亞人簽證過期非法留在這里,警察也無法輕易找到他們。③新華網(wǎng):《非洲裔人員聚集事件調(diào)查:數(shù)萬人非法居留廣州》。但上述數(shù)字并未得到官方確認(rèn)。

(三)隱蔽性與多樣化

在過去很長時(shí)間里,中國向外販運(yùn)人口大多是從陸路、水路偷渡出境的。在東南沿海地區(qū),運(yùn)送者常使用漁業(yè)拖撈船從海路直接在外國或港澳臺地區(qū)的海岸登陸。近些年,運(yùn)送的方式和途徑越來越多樣化。如使用貨運(yùn)集裝箱運(yùn)送偷渡者。這些貨運(yùn)集裝箱一般用軟頂帆布覆蓋,大多裝備完善。販運(yùn)者在集裝箱中裝有食品、水、電池?zé)簟⒖蓴y帶便壺、手機(jī)以及梯子或爬出工具等。有的集裝箱貨柜還備有風(fēng)扇、發(fā)電器和臨時(shí)廁所,貨柜箱旁還開了幾個(gè)洞,以方便偷渡者在貨柜上岸后逃跑。運(yùn)送途徑也由過去的直接登陸目的地海岸,改為利用鄰近國家的海岸迂回到目的地海岸,或在距目的地比較偏遠(yuǎn)的外圍落腳點(diǎn)卸下偷渡者。因海運(yùn)方式幸苦且危險(xiǎn),現(xiàn)在大多為偷渡的農(nóng)民所采用。此外,由于航運(yùn)偷渡方式遠(yuǎn)比海運(yùn)偷渡方式的危險(xiǎn)低,對于那些有一定資金的偷渡者來說,航運(yùn)無疑成為他們偷渡的首選。為與此適應(yīng),一些“蛇頭”便與國內(nèi)一些腐敗官員建立 “聯(lián)系”,選擇適當(dāng)路線,通過“合法”途徑來販運(yùn)偷渡者。他們能夠?yàn)槟切┛梢灾Ц兜闷鹳M(fèi)用的偷渡者安辦理“合法”的商務(wù)或旅游簽證,或是通過與外國公民結(jié)婚的方式進(jìn)入別的國家?，F(xiàn)時(shí)最好的偷渡方式是通過“陪讀”達(dá)到偷渡的目的。只要“蛇頭”能夠得到中國留學(xué)生的合作,他們就能在中國幫人申請到簽證。那些留學(xué)生只需向“蛇頭”提供有關(guān)他們的一些資料信息。即使“陪讀者”(實(shí)為偷渡者)一句外語也不會說,外國的律師和官員一般也不會打擾這些申請者。這些申請成功的偷渡者都是采用航運(yùn)方式進(jìn)入外國的。然而,并不是所有采用航運(yùn)方式的偷渡者都能直接到達(dá)目的地的,于是 “蛇頭”只好安排他 (她)們迂回進(jìn)入目的地。如許多企圖偷渡美國的偷渡者常常在“蛇頭”的安排下,繞到加拿大、墨西哥或是簡單地通過國際運(yùn)輸?shù)姆绞降竭_(dá)美國機(jī)場。在那兒中國的乘客可以要求政治避難、人權(quán)庇護(hù)或是宗教庇護(hù)。這樣的事件在許多美國重要的入境口岸是經(jīng)常出現(xiàn)的。

二、國內(nèi)對策——系列化的治理措施

作為一種組織化、動態(tài)化、規(guī)模化的群體違法犯罪活動,跨國販運(yùn)人口既具有群體違法犯罪活動的一般屬性,也具有特殊的人員構(gòu)成、行為機(jī)理、行為條件和行為過程。跨國販運(yùn)人口活動的廣義人員構(gòu)成有販運(yùn)者、被販運(yùn)者、接收者、支持者四個(gè)群體構(gòu)成,大致來說,被販運(yùn)者的物質(zhì)生活條件與外國物質(zhì)生活條件的差別是跨國販運(yùn)人口活動的社會物質(zhì)基礎(chǔ)。被販運(yùn)者企圖通過非法移民途徑追求更高生活目標(biāo)的愿望和販運(yùn)者、接收者、支持者的 “私欲”是跨國販運(yùn)人口活動的社會思想基礎(chǔ)。世界各國一定程度上對非法移民、偷渡活動管制的軟弱無力或容忍,以及國家工作人員利用管理體制的漏洞參與其中,是跨國販運(yùn)人口活動的社會體制基礎(chǔ)。實(shí)施跨國販運(yùn)人口活動的人員正是在自己所處的社會生活環(huán)境中萌發(fā)行為動機(jī),利用世界范圍內(nèi)現(xiàn)實(shí)存在的有利于自己行為的社會思想和體制基礎(chǔ),按照自己的行為邏輯,自行組織、群體合成,自創(chuàng)條件、自選路線、自行實(shí)施的。全面、有效的治理體系應(yīng)建立在對跨國販運(yùn)人口活動的人員構(gòu)成、行為機(jī)理、行為條件、行為過程、行為路線的客觀、全面、深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上,并在基礎(chǔ)治理、人員治理、過程治理三個(gè)層面上采取具體的治理措施。

(一)去差別化——以人為本,科學(xué)發(fā)展,建設(shè)和諧社會

從整體看,中國向外、向內(nèi)雙向的非法移民、偷渡和販運(yùn)人口問題存在的最基本原因,都是由于世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、人口物質(zhì)生活條件的差別所致。制止、減少,乃至最終消除非法移民、偷渡和販運(yùn)人口的根本方向是去差別化。中國已確立了的以人為本、科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會的目標(biāo),其實(shí)質(zhì)就是通過正確處理效益與公平的關(guān)系,在經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)進(jìn)步、教育發(fā)展以及全面的現(xiàn)代化過程中,逐步消除以人為中心發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會公正、公平目標(biāo)的所有障礙,全面縮小教育、勞動、收入分配和人的發(fā)展在國內(nèi)、國際上的不平等程度,從根本上消除中國大陸向外非法移民、偷渡、販運(yùn)人口的推動力。

(二)去動機(jī)化——開展宣傳教育,進(jìn)行合理引導(dǎo)和疏通

中國向外非法移民、偷渡和販運(yùn)人口之所以不斷上升的一個(gè)很重要的現(xiàn)實(shí)原因,就是中國大陸勞動力人口眾多,自然資源相對不足,就業(yè)壓力大,許多人在大陸就業(yè)困難又很難通過合法途徑實(shí)現(xiàn)國際勞工移民的目的,導(dǎo)致一些急于出國致富的人只能寄希望于偷渡來實(shí)現(xiàn)其移民發(fā)財(cái)?shù)膲粝搿Υ?各級政府和新聞單位已加強(qiáng)宣傳教育力度,向人們告知偷渡的違法性質(zhì)、偷渡的危險(xiǎn)性以及偷渡者 (非法移民)在國外的艱難生活。國家也進(jìn)一步協(xié)調(diào)解決國際間人力資源流動存在的問題,減少對出國就業(yè)人員的限制,積極開發(fā)出國勞務(wù)項(xiàng)目,使過剩的勞動力盡量通過合法途徑到海外一些國家和地區(qū)就業(yè)。針對我國沿海地區(qū)尤其是福建沿海地區(qū)居民長期以來形成的向外遷徙傳統(tǒng),當(dāng)?shù)卣牙醚睾Ｓ欣牡乩韮?yōu)勢發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì),積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和條件,對受教育程度較低的人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn),解決一些勞動力過剩地區(qū)的人員就業(yè)問題。

(三)去組織化——嚴(yán)打 “蛇頭”和其他參與者

跨國非法移民、偷渡和販運(yùn)人口是一種國際性的違法犯罪活動。由于有 “蛇頭”和其他參與者的一些列組織和幫助行為,這些違法犯罪活動在長時(shí)期內(nèi)又是可能持續(xù)發(fā)展的。因此,打擊非法移民、偷渡和販運(yùn)人口活動,必須堅(jiān)持嚴(yán)厲懲治“蛇頭”和其他各種參與者。自 1999年以來,中國執(zhí)法機(jī)關(guān)每年都有針對性地開展 “抓蛇頭、打現(xiàn)行、挖團(tuán)伙”的反偷渡聯(lián)合行動。福建省公安機(jī)關(guān)在 1999至 2000年間連續(xù)開展了四次反偷渡犯罪的專項(xiàng)斗爭,每次都把追捕 “蛇頭”作為重點(diǎn),并且還實(shí)施網(wǎng)上追捕。次外,中國執(zhí)法機(jī)關(guān)還把專項(xiàng)斗爭與綜合治理并舉、口岸嚴(yán)查與邊境、沿海堵截相結(jié)合,積極開展跨省區(qū)偵查協(xié)作,對潛逃的“蛇頭”采取各種形式的追捕,對查獲的每一起偷渡案件和發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行追蹤調(diào)查。由于各執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)各警種和各省區(qū)之間積極開展協(xié)同行動,發(fā)揮整體作戰(zhàn)優(yōu)勢,取得了良好效果,在一定程度上遏制了跨國非法移民、偷渡和販運(yùn)人口活動上升的勢頭。

(四)去條件化——提升出入境證件的科技含量,嚴(yán)格出入境證件審批和管理

第一,加大科技投入,提高護(hù)照等出入境證件的防偽和加密技術(shù),讓犯罪分了難以仿造、變造。第二,統(tǒng)一出入境證件的管理,做到六個(gè)統(tǒng)一,杜絕審批工作的隨意性。六個(gè)統(tǒng)一即統(tǒng)一申請條件、統(tǒng)一審批辦法、統(tǒng)一審批程序、統(tǒng)一電腦系統(tǒng)、統(tǒng)一工作時(shí)限、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第三,嚴(yán)格規(guī)范出入境證件審批規(guī)程,提高工作效率,兌現(xiàn)服務(wù)承諾。一是分配工作時(shí)限,實(shí)行定崗計(jì)量責(zé)任制,運(yùn)行超時(shí)預(yù)警程序,保證工作人員及時(shí)處理業(yè)務(wù),做到制約與效率高度統(tǒng)一;二是簡化辦證程序,盡可能減少審批環(huán)節(jié),對一些可要可不要的環(huán)節(jié)一律取消,盡量做到一人一崗,一崗一責(zé);三是取消原始的材料審批辦法,實(shí)行電腦化審批。即申請材料一經(jīng)受理后,所有申請資料通過掃瞄錄入電腦,所有環(huán)節(jié)均在電腦上進(jìn)行操作處理,受理、審批等情況自動記錄保存,避免了原始材料和電腦同步重復(fù)審批。第四,公開出入境管理警務(wù),實(shí)行陽光操作,增強(qiáng)出入境證件審批的透明化和公開化,接受社會監(jiān)督,以公開和監(jiān)督促進(jìn)公正和公平。

(五)去路線化——加強(qiáng)邊防檢查與海防、江防與邊境的控制

1.加大對出入境口岸的控制力度。第一,重視對出入境邊防檢查人員的教育培訓(xùn),從提高對偽造證件的識別能力,嚴(yán)防持偽造出入境證件通過出入境口岸偷渡和販運(yùn)人口。第二,嚴(yán)格出入境驗(yàn)訖章的管理、使用,防止被人利用進(jìn)行偷渡和販運(yùn)人口活動。出入境驗(yàn)訖章是邊防檢查人員代表國家行使職權(quán)的重要工具,能否蓋驗(yàn)訖章是決定偷渡、販運(yùn)人口能否順利出入境的關(guān)鍵一環(huán)。為此,一些不法分了常常拉攏、腐蝕邊防檢查人員,達(dá)到為其蓋章、放行的目的。因此,管好驗(yàn)訖章同樣是防治偷偷渡、販運(yùn)人口活動的重要環(huán)節(jié)。一是加強(qiáng)對刻字業(yè)的管理,防止不法之徒刻制假的驗(yàn)訖章;二是嚴(yán)格驗(yàn)訖章管理交接制度,實(shí)行專柜存放、雙人雙鎖、統(tǒng)一保管、專人專用的管理辦法;三是要求邊檢人員在加蓋驗(yàn)訖章時(shí),對前往偷渡、販運(yùn)人口活動常見目的地的出入境人員做到人證對照,嚴(yán)格把關(guān)。第三,出入境口岸管理區(qū)和周邊安排便衣流動哨,對有偷渡、販運(yùn)人口可疑的人員進(jìn)行盤查。

2.加大對海防、江防控制力度。第一,加強(qiáng)港口管理,切實(shí)落實(shí)每日清港制度;第二,加強(qiáng)船舶管理,嚴(yán)格執(zhí)行船只分層次管理的各項(xiàng)規(guī)章制度;第三,加強(qiáng)船管站建設(shè),真正做到“人員、經(jīng)費(fèi)、站址、制度”四個(gè)落實(shí),對不稱職的船管員及時(shí)予以清理;第四,抓好人口分層次管理,突出對偷渡、販運(yùn)人口被拘捕人員、被遣返人員和偷渡嫌疑人員實(shí)施重點(diǎn)管理,建立重點(diǎn)人員的檔案管理制度,隨時(shí)掌握他們的活動動態(tài);第五,加強(qiáng)特種行業(yè)管理和重點(diǎn)部位的控制及交通要道的巡邏檢查工作;第六,公安邊防部門在充分發(fā)揮主力軍作用的同時(shí),經(jīng)常向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)工作情況,獲得政府和全社會對公安邊防部門的支持和理解;第七,政府要統(tǒng)攬全局、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行責(zé)任制并協(xié)調(diào)指揮各有關(guān)單位、部門,充分調(diào)動各方面的積極因素,同施同舉,形成合力。

3.加大陸地邊境控制力度。近些年,公安邊防部隊(duì)按照“基層第一、前方第一、士兵第一”的要求,精簡機(jī)關(guān)人員,充實(shí)基層,狠抓了邊防部隊(duì)的正規(guī)化建設(shè)、規(guī)范了執(zhí)法執(zhí)勤,有力地推動了邊防部隊(duì)各項(xiàng)工作和全面建設(shè),邊防反偷渡、緝私、緝毒、維護(hù)轄區(qū)治安及部隊(duì)管理等工作都取得了新的進(jìn)展,基礎(chǔ)工作明顯加強(qiáng)。在陸地邊境,公安機(jī)關(guān)抽調(diào)警力進(jìn)一步充實(shí)重點(diǎn)邊境地段的控制力量,加強(qiáng)對邊境地區(qū)的巡邏、控制,嚴(yán)密防范我國公民偷渡和販運(yùn)人口出境和鄰國公民偷渡和販運(yùn)人口入境并進(jìn)入內(nèi)地。2005年下半年和 2006上半年,公安邊防部隊(duì)分別查獲偷渡人數(shù)1334人、1125人,同比分別下降 15%、28%。我國公民非法出境參賭、伐木和越界捕撈活動得到有效遏制,邊境涉外事件、案件大幅下降。①www.mps.gov.cn:《2005年下半年以來中國邊境查獲偷渡人數(shù) 2459人》。

(六)去隱匿化——嚴(yán)厲查處 “三非”外國人

“三非”外國人,即非法入境外國人、非法居留外國人、非法就業(yè)外國人的合稱。非法入境外國人是指未持有效護(hù)照或旅行證件入境、未持中國主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的有效入境簽證或其他合法證件入境、未從簽證機(jī)關(guān)指定的口岸入境、未經(jīng)邊防檢查機(jī)關(guān)檢查入境等情形的外國人。非法居留外國人是指無有效中國簽證、證件在華停留;持有D、Z、X、J一 1簽證入境后,未在 3O天內(nèi)申辦居留證件;根據(jù)有關(guān)協(xié)議免簽證入境后,未在 30天內(nèi)申辦居留證件,超過簽證、證件指定范圍居留等情形的外國人。非法就業(yè)外國人是指未持有《外國人居留證》、《外國人臨時(shí)居留證》和 Z簽證 (互免簽證人員除外)、《外國人就業(yè)證》《外國專家證》、《海上石油作業(yè)工作準(zhǔn)證》或《臨時(shí)營業(yè)演出許可證》,在中國就業(yè)、任職等情形的外國人。

改革開放以來,非法入境、非法滯留、非法就業(yè)的外國人逐漸增多,其中相當(dāng)一部分是偷渡、被販運(yùn)入境的。公安部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,外國人在我國境內(nèi)從事走私、搶劫、詐騙、盜竊、拐賣婦女、組織偷渡等等違法犯罪活動呈上升態(tài)勢、治安問題增多。①莊會寧:《中國的魅力:外國人紛至沓來》,載《人民公安》2007年第 5期。針對上述情況,公安部要求各地公安機(jī)關(guān)嚴(yán)密防范、嚴(yán)厲打擊外國人非法入境活動,集中清理遣返一批非法入境、非法滯留、非法就業(yè)的外國人。各地公安機(jī)關(guān)聯(lián)同工商、衛(wèi)生、勞動、稅務(wù)等有關(guān)職能部門,普遍對轄區(qū)內(nèi)的旅店、出租房屋、邊境生產(chǎn)作業(yè)點(diǎn)、宗教場所、公共娛樂場所等重點(diǎn)部位進(jìn)行了統(tǒng)一清理清查。僅2003年 9月至 2004年 1月,各地公安機(jī)關(guān)共清理遣返“三非”外國人 16282名。此間,江蘇省公安機(jī)關(guān)破獲一起組織越南婦女非法入境,在我 10余個(gè)省份實(shí)施婚姻詐騙的案件,抓獲犯罪嫌疑人21名,查獲非法入境的越南婦女 100余人,繳獲涉案金額 60余萬元人民幣。②新華網(wǎng):《公安部通報(bào)打擊邊境地區(qū)違法犯罪活動暨反偷渡專項(xiàng)行動情況 >》。據(jù)廣東警方提供的數(shù)字顯示,每年經(jīng)廣東省口岸入出境的外國人近 900萬人次,2007年全省辦理臨時(shí)住宿登記外國人達(dá)182萬人次,辦理了居留許可的常住外國人 57316人。來粵外國人大進(jìn)大出、快進(jìn)快出特點(diǎn)明顯,據(jù)統(tǒng)計(jì),日均從口岸進(jìn)出全省的外國人達(dá) 2.4萬人次。廣東省公安廳出入境管理局表示,對于這種非法入境的外國人,公安部門一直采取“發(fā)現(xiàn)一個(gè),查處一個(gè),遣送一個(gè)”的措施。2007年廣東省省共查處 “三非”外國人 7940人。③2008年 8月 4日《廣州日報(bào)》。

三、國際對策——多方面多層次的合作

針對日益突出的全球性跨國販賣人口問題,國際社會有必要建立共同打擊跨國販運(yùn)人口的國際合作機(jī)制。中國政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)已充分認(rèn)識到這一點(diǎn),并開展了如下行動。

(一)締結(jié)國際合作協(xié)議

1.加入專項(xiàng)國際公約。在 2000年第 55屆聯(lián)合國大會上,中國政府積極與世界其他國家共同締結(jié)了《聯(lián)合國打擊跨國犯罪公約》及《打擊陸地、海上、空中偷運(yùn)非法移民議定書》、《預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書》,為與世界各國開展多方位的國際合作奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

2.締結(jié)政府間合作協(xié)議和司法協(xié)助條約、協(xié)定。中國政府十分重視加強(qiáng)國際合作,打擊跨國有組織犯罪、偷渡和販賣人口工作,并將其視為推進(jìn)中國與世界各國雙邊合作或多邊合作的重要內(nèi)容之一。中國領(lǐng)導(dǎo)人與美國、法國、澳大利亞、加拿大、西班牙、意大利等國家領(lǐng)導(dǎo)人會談時(shí),都種反復(fù)談到這一問題,經(jīng)過協(xié)商,相繼同一些國家簽署了國家間合作協(xié)議。1997年中法兩國政府發(fā)表護(hù)法《聯(lián)合聲明》,表示雙方將針對非法移民和偷渡網(wǎng)絡(luò)等有組織跨國犯罪方而展開合作。1999年 4月,中國和加拿大兩國代表簽署了《中華人民共和國政府和加拿大政府關(guān)于打擊犯罪的合作涼解備忘錄》,規(guī)范并加強(qiáng)了兩國執(zhí)法部門的全面合作。2004年中國與荷蘭簽署了進(jìn)一步深化合作以共同打擊非法移民活動的會談紀(jì)要,雙方將形成情報(bào)信急交換機(jī)制,防止和打擊非法移民活動。2000年中美雙方在北京簽署《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》。根據(jù)協(xié)定規(guī)定,兩國執(zhí)法部門將進(jìn)一步開展積極的合作,共同打擊跨國犯罪,特別是有組織犯罪、非法移民和偷渡。目前,中國已與近 50多個(gè)國家簽訂了 60個(gè)司法協(xié)助、引渡和移管被判刑人員條約,為共同打擊包括偷渡和販賣人口在內(nèi)的跨國犯罪奠定了基礎(chǔ)。

3.簽訂部門間合作協(xié)議。打擊跨國偷渡和販賣人口,離不開各國警察機(jī)關(guān)的合作。為此,公安部先后與加拿大、西班牙、日本、韓國、泰國、澳大利亞、俄羅斯、德國等約 60個(gè)國家的內(nèi)務(wù)部門、移民事務(wù)部門簽署了共同打擊跨國犯罪和偷渡犯罪的部級雙邊協(xié)議。

(二)積極、廣泛地開展國際合作

1.注重與國際組織的合作。對于己發(fā)生的跨國拐賣案件,我國公安部門通過外交途徑或國際刑警組織渠道偵破了一批案件,解救了一批被拐賣的中外婦女兒童。1998年,公安部與聯(lián)合國兒童基金會又開展了打擊拐賣婦女兒童犯罪合作項(xiàng)目,通過雙方兩年來的共同努力和卓有成效的工作,項(xiàng)目合作取得了良好的社會效益。為此,聯(lián)合國兒童基金會執(zhí)行主席貝拉米女上給子了高度評價(jià):“在中國開展打拐合作項(xiàng)目,對聯(lián)合國兒童基金會而言是項(xiàng)全新的工作,即便在全球范圍內(nèi),兒童基金會與警察或司法部門的合作也不多見,中國公安部門在保護(hù)婦女兒童方而起了表率作用?！雹僮Ｑ酀?、孫勁峰:《國際拐賣犯罪新動向》,《人民公安》2000年第 12期。此外,中國有關(guān)部門還與歐盟、東盟、國際民航組織、國際移民組織、國際難民等國際組織就預(yù)防、控制、打擊非法移民活動、偷渡、販賣人口進(jìn)行了廣泛的交流與合作。

2.互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。1998年 5月,公安部首次向我駐美國使館派駐警務(wù)聯(lián)絡(luò)官 (時(shí)稱緝毒聯(lián)絡(luò)官)。截至目前,我國已向 19個(gè)國家 (地區(qū))派駐了 30名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。②www.mps.gov.cn:《中國外派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官十年工作回顧》。

3.開展接收被遣返非法移民的雙邊合作。2008年,僅北京出入境邊檢總站接收的遣返人員(被外國遣返的偷渡人員)則達(dá)到了 8000人左右,比上一年增加了 12%。這固然是由于我國加強(qiáng)了打擊非法出入境行為的力度,而更為重要的原因是,由于受到全球性金融危機(jī)的影響,自 2008年下半年開始,世界各國紛紛嚴(yán)查和清理非法滯留在本國打工的外國人。③space.tv.cctv.com:《海上偷渡調(diào)查》。因而,中國公安部門接收被遣返非法移民的數(shù)量也在增加。

4.開展國際偵查合作。第一,交流情報(bào)信息。在國際偵查合作中,公安機(jī)關(guān)經(jīng)常與外國警方交流情報(bào)信息,成功地破獲了一批組織跨國偷渡案件。第二,協(xié)助跨國調(diào)查取證,引渡“蛇頭”。近年來,中韓兩國警察機(jī)關(guān)通過國際刑警組織,開展了多次成功的調(diào)查取證合作,中國警方國先后向韓國警方移交了數(shù)名韓國“蛇頭”。第三,實(shí)施“控制下通關(guān)”技術(shù)。例如,1998年 10月,上海公安機(jī)關(guān)和日本警方合作,破獲了一起跨國偷渡集團(tuán)案。在日本大阪、奈良等地搜查有關(guān)場所 35處,逮捕了日本“蛇頭”和提供日本護(hù)照者 27人,中國偷渡人員 10人。④向黨:《國際黑社會組織對中國偷渡活動的滲透及控制對策》,公安大學(xué)學(xué)報(bào),2001年第 3期。

四、進(jìn)一步的建議

(一)應(yīng)對長期性、艱巨性——實(shí)施綜合治理具體化戰(zhàn)略,加強(qiáng)長效工作機(jī)制建設(shè)

跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口問題是由極其復(fù)雜的國內(nèi)、國際因素綜合作用形成的。治理跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口也是一個(gè)復(fù)雜性、長期性、艱巨性的系統(tǒng)工程。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,這些復(fù)雜的國內(nèi)、國際因素不會在短時(shí)期內(nèi)消失,治理系統(tǒng)工程在短時(shí)期內(nèi)也很難完全到位。跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動的總量、規(guī)模、方式只會隨著治理力度的加強(qiáng)和減弱而上下浮動而不會絕跡。中國應(yīng)牢固堅(jiān)持邊發(fā)展邊治理原則,實(shí)施綜合治理具體化戰(zhàn)略,細(xì)化各部門、各行業(yè)的具體職責(zé)和任務(wù),全面落實(shí)綜合治理的各項(xiàng)舉措,建立長效工作機(jī)制,打一場治理跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口的持久戰(zhàn)。

(二)應(yīng)對法律障礙——修訂、完善國內(nèi)立法,使之與國際接軌

1.基本原則。懲治跨國偷渡、販運(yùn)人口的法律障礙主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是國內(nèi)法與國際法存在的不協(xié)調(diào)問題,二是國內(nèi)法自身的不協(xié)調(diào)問題。解決雙重不協(xié)調(diào)之道是確立國內(nèi)法的國際化與本土化互相兼容原則。

首先,對國際社會已經(jīng)存在的與非法移民、偷渡、販運(yùn)人口有關(guān)的國際條約、協(xié)定,進(jìn)行認(rèn)真的具體分析。凡是對中國國家主權(quán)、安全、利益和社會秩序無破壞性的國際條約、協(xié)定,中國都應(yīng)當(dāng)加入;凡是嚴(yán)重有悖于中國國情,對中國家主權(quán)、安全、利益和社會秩序有重大破壞性的,可拒絕加入。其次,對中國已經(jīng)締結(jié)的國際條約、協(xié)定,立法機(jī)關(guān)應(yīng)在把握中國基本國情的前提下將其引入到新的國內(nèi)立法中;中國原有的國內(nèi)法與中國已加入的國際條約、協(xié)定的基本原則、規(guī)則有對沖突的則應(yīng)通過立法程序予以修訂,以保持囯內(nèi)法與國際法的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。再次,某些中國需要加入但暫時(shí)尚未加入的國際條約、協(xié)定,中國則可先借鑒其基本精神進(jìn)行國內(nèi)立法,此后后再選擇機(jī)會加入。最后,中國加入的國際條約、協(xié)定沒有規(guī)定的也沒有限制的內(nèi)容,中國則可應(yīng)根據(jù)本國國情進(jìn)行自主性的立法。

2.修訂拐賣婦女兒童罪及其相關(guān)罪名的立法。中國 1979刑法規(guī)定有拐賣人口罪。后來由于社會上拐賣人口的犯罪集中表現(xiàn)為是對婦女兒童的拐賣,根據(jù)司法實(shí)踐的需要,為了加強(qiáng)對于拐賣婦女兒童犯罪活動的打擊,1991年 9月 4日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第 21次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)懲拐賣、綁架婦女兒童的犯罪分子的決定》對《刑法》進(jìn)行補(bǔ)充修訂,增設(shè)了拐賣婦女兒童罪,同時(shí)還增設(shè)了收買被拐賣的婦女兒童罪,聚眾阻礙解救被收買的婦女兒童罪,綁架婦女兒童罪和綁架勒索罪等罪名。1997年修訂《刑法》時(shí)將上述《決定》中所規(guī)定的幾個(gè)罪名進(jìn)行了調(diào)整,形成了綁架婦女兒童罪、拐賣婦女兒童罪、收買被拐賣的婦女兒童罪、聚眾解救被收買的婦女兒童罪等罪名。婦女兒童作為社會的弱勢群體,需要給予特殊的保護(hù),新修訂的《刑法》關(guān)于拐賣婦女兒童犯罪的規(guī)定,體現(xiàn)了對婦女兒童這一特殊群體的人文關(guān)懷,其出發(fā)點(diǎn)以及實(shí)際效果均是無可厚非的。問題是在 1997年刑法修訂過程中,立法者只看到司法實(shí)踐中拐賣婦女兒童的情況較為嚴(yán)重,而忽視了社會上同樣可能有拐賣除婦女兒童以外的其他“人口”情況存在。如果跨國拐賣的是婦女兒童以外的其他 “人口”,根據(jù) 1997刑法則無法認(rèn)定為拐賣婦女兒童罪。因此,應(yīng)根據(jù)國際化與本土化互相兼容的原則,對現(xiàn)有拐賣婦女兒童罪修改為拐賣人口罪或販運(yùn)人口罪,其他與拐賣婦女兒童罪相關(guān)的罪名也隨之而修改。

3.完善有關(guān)懲治偷越國 (邊)境 (偷渡)等違法犯罪的立法。中國懲治偷越國 (邊)境等違法犯罪的法律條文,既存在與其他罪名交合、處罰偏輕、自相矛盾的問題,也存在著與行政處罰與刑事處罰不協(xié)調(diào)的問題。因此,建議進(jìn)一步完善有關(guān)懲治偷越國 (邊)境的立法,嚴(yán)密偷渡者和組織偷渡者罪與非罪的認(rèn)定、量刑和處罰等有關(guān)規(guī)定,通過強(qiáng)有力的法律武器,嚴(yán)懲偷渡和組織偷渡者。

如 1979刑法對偷越國 (邊)境罪規(guī)定的法定刑僅為 1年以下有期徒刑、拘役或者管制,可以并處罰金;對組織、運(yùn)送他人偷越國 (邊)境罪的法定刑僅為 5年以下有期徒刑、拘役或者管制,可以并處罰金,卻沒有規(guī)定騙取出境證件罪、提供偽造變造出入境證件罪、出售出入境證件罪、辦理偷越國 (邊)境出入境證件罪和放行偷越國(邊)境人員罪及其法定刑。1994年 3月 5日第 8屆全國人大常委會第 6次會議通過的《關(guān)于嚴(yán)懲組織運(yùn)送他人偷越國 (邊)境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》(以下簡稱《補(bǔ)充規(guī)定》)把偷越國 (邊)境罪的法定刑提高到 2年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金。但 1997刑法又把該罪的法定刑減為 1年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處罰金。

又如基于拐賣目的而組織婦女、兒童偷越國(邊)境的,應(yīng)定一罪還是數(shù)罪?從 1997刑法第三百一十八條第二款的規(guī)定來看,顯然應(yīng)以組織他人偷越國 (邊)境罪與拐賣婦女、兒童罪兩罪,實(shí)行并罰。而 1997刑法第二百四十條卻又明確規(guī)定,對于將婦女、兒童賣往境外的,應(yīng)按拐賣婦女、兒童罪的情節(jié)加重犯處罰。相同的行為,依照同一部刑法的不同法條文處罰,結(jié)論居然大相徑庭。這不僅嚴(yán)重破壞了刑法內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,而目在根本上背離了罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的精神實(shí)質(zhì)。因而筆者建議,在將來修訂刑法時(shí),應(yīng)將1997刑法第三百一十八條第二款中的 “拐賣”予以刪除。

(三)應(yīng)對國內(nèi)執(zhí)法不力——深化出入境管理體制改革,提升案件偵辦力度

出入境管理中的腐敗行為給非法獲取出入境證件和跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動提供可乘之機(jī)和方便條件。一些從事出入境證件審批、出入境檢查、邊防巡邏部門的公職人員,為了滿足本部門或者個(gè)人私利,置國家法律、法規(guī)予不顧,放棄職責(zé),執(zhí)法犯法。他們對弄虛作假,騙取出入境證件或簽注的行為,在接受賄賂后,睜一只眼閉一只眼,違法審批發(fā)證;個(gè)別單位還暗地高額出售出入境證件;個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部被腐蝕后,利用職權(quán),打招呼或暗示下級私放偷渡者,少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至親自護(hù)送偷渡者出境。近年來,從出入境證件審批、出入境檢查、邊防部門暴露出的一些嚴(yán)重犯罪案件,再次警示世人,腐敗一日不除,就一日難以制止跨國跨法區(qū)偷渡、販運(yùn)人口活動的蔓延。

此外,一些地方的執(zhí)法部門常將偷越國 (邊)境罪降低為偷越國 (邊)境行為 (行政違法)來處罰;或者對犯辦理偷越國 (邊)境人員出入境證件罪、放行偷越國 (邊)境人員罪的國家工作人員給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分,而較少移交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任;再加上一些妨害出入境管理犯罪的隱蔽性較強(qiáng),尤其是騙取出境證件罪、提供偽造變造的出入境證件罪和出售出入境證件罪的偵查取證難度較大,對組織、運(yùn)送他人偷越國(邊)境的 “蛇頭”捕獲率較低,致使對此類犯罪長期存在打擊不力的現(xiàn)象。因此,經(jīng)過處罰的偷渡人員甚至“蛇頭”多有再犯,一些偷渡人員甚至被處罰后仍滯留在口岸周圍,伺機(jī)再次偷渡。

執(zhí)法不力和腐敗行為產(chǎn)生的原因是多方面的,就出入境管理體制來說,中央出入境管理部門與其他具有出入境管理職責(zé)的部門橫向并立,政出多門,職能、事務(wù)、權(quán)力關(guān)系復(fù)雜,協(xié)調(diào)難度大。地方出入境管理部門由上級出入境管理部門和地方公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo),極易產(chǎn)生政令抵消,導(dǎo)致出入境管理政策、法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。地方出入境管理部門的財(cái)政保障、人員配備由地方公安機(jī)關(guān)承擔(dān),導(dǎo)致一些地方出入境管理部門的財(cái)政保障不到位,人員素質(zhì)不高,工作效率低下,腐敗現(xiàn)象滋生,影響地方出入境管理部門的專業(yè)化水平和形象。因此,必須堅(jiān)持功能統(tǒng)合、上下貫通、互相配合、循序漸進(jìn)的原則,逐步建立全國統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的新型出入境管理體制。第一,盡快完成出入境邊防檢查站的全面改制工作。把尚未實(shí)行職業(yè)制的出入境邊防檢查站,由兵役制改為職業(yè)制,暫劃歸公安部出入境管理局直接領(lǐng)導(dǎo)。盡管此項(xiàng)工作難度較大,但應(yīng)抓緊進(jìn)行,盡早結(jié)束出入境邊防檢查雙軌制的局面。第二,在口岸城市設(shè)立暫由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的出入境管理局。邊防檢查站全面改制后,與口岸城市的出入境管理局合并,并擴(kuò)大職能,加強(qiáng)管理隊(duì)伍,形成出境審批、發(fā)證、簽證、驗(yàn)證一條龍的出入境管理新體制。第三,實(shí)現(xiàn)出入境管理部門的獨(dú)立化、系統(tǒng)化。建議全國人大通過立法設(shè)立獨(dú)立的中華人民共和國出入境管理總局,直接由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在省 (自治區(qū)、直轄市)、地級市和縣區(qū)三個(gè)層次上設(shè)立出入境管理局,并實(shí)行直線型的上下垂直領(lǐng)導(dǎo),使全國出入境主管部門成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)。第四,通過剛性制度、有效溝通、有效協(xié)調(diào),建立起出入境警察部門與公安部門雙方的合作機(jī)制。第五,加強(qiáng)反偷渡專業(yè)偵查隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)工作,提高對跨國跨法區(qū)偷渡、販運(yùn)人口案件的偵辦水平。要廣開線索渠道,充分調(diào)查取證,深刻揭露證實(shí)犯罪,以提高破案率、逮捕率、判刑率。為此必須堅(jiān)持內(nèi)線偵查,外線監(jiān)控;分工配合,嚴(yán)密控制;互通情報(bào),聯(lián)合作戰(zhàn);偵審結(jié)合,破案留根;積累資料,長期作戰(zhàn)的指導(dǎo)原則,研究妨害出入邊境管理犯罪的規(guī)律和特點(diǎn),提高偵審工作的科技含量,改善偵查、取證、訊問工作,不斷增強(qiáng)對跨國跨法區(qū)偷渡、販運(yùn)人口活動的打擊力度,在戰(zhàn)略上和戰(zhàn)術(shù)上對跨國跨法區(qū)偷渡、販運(yùn)人口違法犯罪分子形成強(qiáng)大威懾。

(四)應(yīng)對國際執(zhí)法合作障礙——積極推動國際執(zhí)法合作向執(zhí)法一體化發(fā)展

當(dāng)今的跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動之所以會在世界各個(gè)角落發(fā)展蔓延,其原因之一是全球經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子提供了多條國際流動鏈。一是國際物流鏈。即跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子隨著國際貿(mào)易路線而流動。二是國際金流鏈。即跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子隨著國際金融體系的不斷擴(kuò)大和深化而流動。如為實(shí)施跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動或獲取犯罪所得而進(jìn)行的跨國洗錢犯罪,就是隨著國際金融體系的不斷擴(kuò)大和深化而流動的。三是國際人流鏈。即跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子隨著國際人口流動體系的廣度、深度而流動。四是國際網(wǎng)絡(luò)鏈。即跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子隨著國際英特爾網(wǎng)絡(luò)在全球的廣泛應(yīng)用而流動。當(dāng)然,跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動的國際物流鏈、人流鏈都與日益發(fā)達(dá)的國際交通鏈有密切聯(lián)系,國際物流鏈、人流鏈與國際交通鏈?zhǔn)窍嗷ソ缓系膰H流動鏈。

上述跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子國際流動鏈的發(fā)現(xiàn),揭示出這樣一種認(rèn)識:在國際社會預(yù)防與打擊力度恒定不變的狀態(tài)下,全球經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的程度越高,跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子跨國流動的機(jī)率就越高,跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動就越猖獗。同時(shí),國際流動鏈的揭示也為治理方略提供了如下指引:阻擊跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子的國際流動鏈就可以有效治理跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動,提升懲治實(shí)施跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口犯罪分子的力度。

全球經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的并趨發(fā)展,要求現(xiàn)代國家不僅要有較高水平的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治形式,同時(shí)還應(yīng)具備應(yīng)對國際事務(wù)及他國文明的國際理性。為共同有效打擊跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動,加強(qiáng)國際人權(quán)保護(hù)、建設(shè)和諧世界,也為維護(hù)現(xiàn)代國家的安全、穩(wěn)定和發(fā)展,國際社會應(yīng)揚(yáng)棄現(xiàn)實(shí)的 “契合”范式的國際執(zhí)法合作,在全球和區(qū)域兩個(gè)層面構(gòu)建新型的“和合”范式的國際執(zhí)法合作——國際執(zhí)法一體化,以國際執(zhí)法一體化阻擊跨國非法移民、偷渡、販運(yùn)人口活動和犯罪分子的國際流動鏈。因此,現(xiàn)代國家應(yīng)具有立足于自身和全人類長遠(yuǎn)共同利益的責(zé)任感和建設(shè)性的國際敏感、國際態(tài)度、國際觀念和國際政策,在平等、規(guī)范、程序化的對話交往中,尋求共意,形成共識,不斷推動國際執(zhí)法一體化進(jìn)程。中國大陸應(yīng)為推動國際執(zhí)法一體化的發(fā)展發(fā)揮積極作用。

[1]安飛.偷渡令中國蒙羞 [J].中國船檢,2005,(5).

[2]莊會寧 .中國的魅力:外國人紛至沓來,人民公安,2007,(5).

[3]向黨 .國際黑社會組織對中國偷渡活動的滲透及控制對策 [J].公安大學(xué)學(xué)報(bào),2001,(3).

責(zé)任編輯:林 衍

A bstract:Since China’s opening-up to the outside world and becoming integrated into globalization,the issue of transnational human trafficking mixed with transnational illegal immigrating and smuggling becomes rampant.After long-time constituent efforts,China hasmade great achievements in administering transnational illegal immigrants,s muggling and human trafficking and the cases involved tend to decrease.The present writer holds that China shall adopt a comprehensive administration strategy to reinforce the long-term working mechanis m,modify and perfect legislation in line with international practice,deepen the reform of entry and exit administration mechanis m to improve the efficiency of case solving and actively accelerate international cooperation.

Key w ords:transnational;human trafficking;administration

The Status Quo of China’s Adm in istration on Transnational Human Trafficking and ItsDevelopment

Jing Chang-ling
(Dept.of Policing Tactics,Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

D035.34

A

1009-3745(2010)02-0078-10

2010-03-12

荊長嶺 (1955-),男,河南鄭州人,廣東警官學(xué)院教授、戰(zhàn)術(shù)部主任,從事公安涉外警務(wù)、危機(jī)處置警務(wù)教學(xué)和研究。