邱 熠 莫智力

黨的建設(shè)

完善黨代表任期制的幾點思考

邱 熠 莫智力

作為最早試點的單位之一，臺州在常任制20年的探索中，逐步形成了代表任期制的基本制度體系和運行機制，并在融入常任制的實踐中推進完善了常任制。作為制度性創(chuàng)新成果，黨代表任期制中的有些問題需要進行專題研究，在實踐中不斷規(guī)范和完善，使之成為推進黨內(nèi)民主建設(shè)的著力點。

黨代表；任期制；黨內(nèi)民主

臺州在黨代會常任制試點過程中，逐步形成了代表任期制的制度體系和運行機制。作為制度性創(chuàng)新成果，黨代表任期制許多方面有待進一步改進，特別是對黨代表的結(jié)構(gòu)比例、代表產(chǎn)生、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性等問題，需要結(jié)合黨代會常任制試點，循序漸進加以規(guī)范和完善。

一、解決優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)性的問題——要著眼源頭控制

黨代表比例問題既是民主問題，也是科學性問題。現(xiàn)行的黨代表構(gòu)成主要有3部分：一是同級黨委委員、候補委員、紀委委員；二是不屬上述委員會成員的黨政部門、群眾團體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府副科以上干部；三是各條戰(zhàn)線的優(yōu)秀黨員代表。第一、二部分都是領(lǐng)導干部，許多地方在實際操作中占到了代表總數(shù)的70%，第三部分僅占30%，代表結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題較為嚴重。

這樣的比例結(jié)構(gòu)更多是從工作權(quán)威上來進行選擇的，對于保證上級黨委的指示起著組織保障作用。從實際效果來說，領(lǐng)導干部黨代表多一些也無可厚非，因為黨代表的干部比例減少后，容易出現(xiàn)整體參政議政能力不足的新問題。有的代表被選上后甚至無所適從，無法表達所代表黨員群眾的意愿。但另一方面，這種比例結(jié)構(gòu)容易使“黨員代表大會”變成“黨員領(lǐng)導干部代表大會”，一定程度上妨礙了黨內(nèi)不同聲音的表達，也使黨代會決議無法體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意志。因此，合理控制各界別代表的比例，特別是適當降低黨代表中領(lǐng)導干部的比例，實現(xiàn)不同界別黨代表廣泛性和黨代表素質(zhì)的統(tǒng)一，是當前完善黨代表任期制的重要舉措之一。

1.要合理規(guī)定領(lǐng)導干部黨代表比例。盡管《黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定黨代表中領(lǐng)導干部可占70%，但應結(jié)合實際對這一制度進行細化。實踐中，領(lǐng)導干部代表的比例掌握在60%左右為宜，生產(chǎn)一線代表比例不低于20%，婦女代表的比例不少于女黨員占黨員總數(shù)的比例，換屆選舉時新代表的比例不少于代表總數(shù)的25%，代表的連任屆數(shù)不宜超過三屆。同時，考慮非公企業(yè)和外來黨員數(shù)量增多的實際，可適當增加這部分代表的名額。如路橋區(qū)第四屆黨代會確定代表結(jié)構(gòu)的指導性比例為：各級領(lǐng)導干部代表132名，占51%左右，生產(chǎn)一線代表123名，占47%左右，部隊代表5名，占2%左右；婦女代表44名，占17%左右。選舉后，領(lǐng)導干部代表比例等各項指標均符合指導性結(jié)構(gòu)比例的要求，且比上一屆有所優(yōu)化。

2.要改革候選人推薦提名制度。目前黨代表候選人推薦提名主要有縣（市、區(qū)）委推薦、界別推薦和選舉單位黨員推薦提名3種，容易增加領(lǐng)導干部在代表中的比例。改革的方向是：建立完善以黨員自薦、黨員聯(lián)名推薦、支部推薦為基礎(chǔ)的選區(qū)代表候選人推薦提名制度，縮小縣（市、區(qū)）委提名范圍。同時，要特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進行專項推薦，并調(diào)整界別提名的比例。如在2006年縣（市、區(qū)）黨委換屆中，路橋區(qū)非公企業(yè)代表、婦女代表的比例分別占代表總數(shù)6%和15%。

3.要嚴格黨代表的任職資格。在強調(diào)改善和優(yōu)化黨代表結(jié)構(gòu)的同時，不能為實現(xiàn)構(gòu)成比例而降低代表的基本條件。因此，要嚴格黨代表的任職資格，比如要有良好的政治素質(zhì)、積極的工作熱情、較強的參政議政能力等，更加突出黨代表的利益表達能力、利益綜合能力和溝通協(xié)調(diào)能力，尤其是不能讓不按黨性原則辦事、不嚴守黨的紀律，以及參政議政能力不強的黨員進入黨代表隊伍。

二、解決提高代表產(chǎn)生競爭性的問題——要突出制度設(shè)計

在“黨員(選舉)—黨代表(選舉)—黨的代表大會(選舉)—黨委會(選舉)—常委會”授權(quán)鏈中，黨員與黨代表之間的授權(quán)關(guān)系，是理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系的邏輯起點。黨代表任期制一方面使黨代表的權(quán)力和影響力擴大，代表選舉的吸引力增加；另一方面對代表的素質(zhì)提出了更高要求，必須在選舉中得到篩選驗證，這就需要提高代表產(chǎn)生的競爭性。因此，要改進代表產(chǎn)生方式，從制度設(shè)計和程序安排上充分保障黨員的意愿，強化代表選舉的群眾基礎(chǔ)。

1.要合理劃分選舉單位。改變大選舉單位中產(chǎn)生黨代表的做法，根據(jù)黨員數(shù)量、行業(yè)特點、居住區(qū)域、黨組織設(shè)置情況劃分選舉單位，如縣（市、區(qū)）直屬部門可將選舉單位劃小到部門基層黨組織，農(nóng)村可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為單位。具體實踐中，每個選舉單位正式黨員數(shù)100—300名為宜，分配的黨代表名額一般不多于5名，每增加100名黨員可考慮增加1名代表名額。選舉單位規(guī)模相對劃小后，便于黨員對代表的了解監(jiān)督，以及代表與黨員群眾的聯(lián)系。

2.要保持必要的差額比例?！饵h地方組織選舉工作條例》要求候選人差額比例不少于20%，最高差額比例沒有規(guī)定。一般認為，差額越大越有競爭性，但差額比例過大可能導致選舉分散，候選人均得不到法定的得票數(shù)。結(jié)合臺州實踐，黨代表候選人的差額比例為30%-50%比較合適。如路橋區(qū)兩次黨代表直選的平均差額比例分別達到33.7%和45.6%，較好提高了選舉的競爭性。

3.要組織開展競職演說。在正式選舉時，可組織黨代表候選人進行競選演說，黨員就組織推薦、候選人自我鑒定和競職演說等方面提出問題，由代表候選人作出回答。候選人競選承諾，事前應由選舉單位對承諾內(nèi)容進行審查。競職演說有利于加深對候選人的了解，提高選舉的競爭性，也有利于增強黨代表的代表意識。路橋區(qū)在直選中，全部區(qū)級黨員領(lǐng)導干部均到基層選舉單位參加選舉，與其他候選人一起上臺進行競選承諾，黨員群眾普遍反映較好。

4.要積極引入直選制度。黨代表直選是指黨代表由廣大黨員以“差額選舉”的辦法，直接投票選舉產(chǎn)生。2005年以來，路橋區(qū)按照自主參選、平等競選、差額直選、公開運作的方式，兩次試行了黨代表直選，并進行了屆中直選補選。直選既解決了代表產(chǎn)生的合法性問題，建立了黨代會的權(quán)威，也增強了候選人的競爭意識，激發(fā)了黨員的參與熱情，同時還優(yōu)化了代表結(jié)構(gòu)。當前，一要進一步完善直選制度。對直選進行科學的制度安排和合理的程序設(shè)計，不斷完善具體做法。如規(guī)范不計入應到會黨員對象的確認程序，制定黨員要求改變候選人的處理辦法，建立選舉監(jiān)督制度以規(guī)范競選人、選舉人和選舉工作人員的行為等，妥善處理出現(xiàn)的新問題，做到科學、民主、依法、穩(wěn)妥。二要進一步擴大直選范圍。在直選、直選+確認、確認三種黨代表產(chǎn)生模式中，直選符合民主改革的基本價值取向，是完善黨代表任期制的重要突破口，在市、縣（市、區(qū)）層面推行具有可行性，尤其是在黨代會常任制試點的縣（市、區(qū)），能夠保證民主進程在可調(diào)控的范圍內(nèi)，理應大膽實踐。一則相對全黨及省一級而言，層面較低、難度較小。從技術(shù)操作的層面看，具有可操作性。二則在黨組織領(lǐng)導下進行有序選舉。從減少風險的角度看，具有可控性。第三，黨員和黨代表的權(quán)力授受關(guān)系在授權(quán)鏈中處于基礎(chǔ)地位，從直選黨代表開始并逐步推進，有利于代表任期制的順利實施。從黨代會常任制試點的進程看，也具有延續(xù)性。

三、解決保持代表穩(wěn)定性的問題——要堅持多管齊下

黨代表任期制的主要特征之一是黨代表的職務(wù)是常任的，黨代表在屆期內(nèi)是穩(wěn)定的。但由于黨委任期一屆五年，期間領(lǐng)導干部黨代表的交流、職務(wù)調(diào)整和崗位變動等，不可避免存在代表調(diào)離后，難以再經(jīng)常性聽取和反映原選舉單位黨員的意見及要求，造成原選舉單位代表性不足。此外，個別黨代表任期內(nèi)因違法違紀問題被查處，也不再具備黨代表資格。這些都對黨代表的結(jié)構(gòu)比例、行業(yè)分布和代表性產(chǎn)生很大影響。對此，應該采取多種措施，保持屆期內(nèi)黨代表的相對穩(wěn)定，以保證黨代表先進性、廣泛性與代表性的有機統(tǒng)一。

1.要合理調(diào)配干部，減少屆期內(nèi)黨代表的頻繁流動。要保持任期內(nèi)干部的相對穩(wěn)定，一般應當任滿5年。要科學制定屆內(nèi)干部的調(diào)整規(guī)劃，對調(diào)整比例作出若干定性和定量的限定；在對個別任期不滿3年，或一些特殊選區(qū)、單位的領(lǐng)導干部黨代表進行調(diào)配時，要充分考慮其黨代表的身份，盡量減少干部調(diào)配導致的黨代表流動性問題。

2.要建立黨代表辭職、罷免制度，暢通出口關(guān)。任期內(nèi)黨代表工作調(diào)離選舉單位的，應自動終止代表資格；任期內(nèi)黨代表因健康、工作崗位變動以及評議時不稱職票超過實際到會黨員1/3以上的，應主動提出辭去代表職務(wù)；選舉單位黨員認為黨代表不能正常履行代表職責或不再適合擔任代表職務(wù)的，有權(quán)罷免該黨代表，罷免申請應由選舉單位1/3以上黨員聯(lián)名提出，提交選舉單位黨員大會表決，半數(shù)以上黨員通過方為有效。代表辭職和罷免避免了因人事變動而出現(xiàn)的代表不足現(xiàn)象，也有利于解決“代表職務(wù)行政化”和“代表誰”等問題，應該規(guī)范化、制度化并真正執(zhí)行落實，而不僅僅是停留在書面文件上。

3.要探索實行黨代表席位制，加強代表管理。根據(jù)選舉單位黨員數(shù)量和結(jié)構(gòu)要求，劃分代表席位，每個選舉單位不少于1名。席位應保持相對穩(wěn)定，任期內(nèi)代表因職務(wù)變動或工作調(diào)動等離開原選舉單位，代表資格隨之終止，由原選舉單位及時進行補選。補選黨代表由選舉單位黨委提出，經(jīng)縣（市、區(qū)）委批準后，由所在選舉單位按規(guī)定程序選舉產(chǎn)生黨代表。如路橋區(qū)2009年底開展了屆中代表辭職、補選和述職評議工作，21名不符合代表結(jié)構(gòu)要求的對象辭去代表職務(wù)，通過差額直選補選出黨代表44名。采用代表席位制，能防止代表名額的隨意性和非代表性，也加強了代表與選舉單位黨員群眾的關(guān)聯(lián)度，從而進一步提高了代表隊伍的穩(wěn)定性和代表性。

四、解決增強制度系統(tǒng)性的問題——要注重配套完整

頒布制度是為運行，而運行需要相關(guān)機制的配套，并要形成機制之間環(huán)環(huán)相扣、相輔相成的協(xié)同效應。黨代表任期制縱向包括代表產(chǎn)生方式、代表權(quán)利職責、代表如何行權(quán)、代表行權(quán)保障、代表監(jiān)督管理等，橫向注重制度設(shè)計的可行性、科學性、實效性，以及外界社會對制度的評價監(jiān)督機制，形成“多維一體”的系統(tǒng)制度形態(tài)。以履職行權(quán)保障問題為例，除了《任期制暫行條例》提到的培訓黨代表、提供活動經(jīng)費、保證活動時間和成立聯(lián)絡(luò)機構(gòu)外，還可在以下方面進行探索。

1.要構(gòu)建黨代表的履職行權(quán)平臺。作為一種代議制民主方式，常任制的實現(xiàn)形式是黨代會年會制，實現(xiàn)主體是任期制下的黨代表，其合理性、合法性及功能的發(fā)揮，與代表任期制是直接銜接的。特別是年會制的實施，使黨代表作用發(fā)揮有了制度保證。臺州的實踐表明，試行黨代會常任制，更能夠發(fā)揮任期內(nèi)黨代表的民主決策和監(jiān)督作用，使黨代表任期制充滿活力。因此，應該同步構(gòu)建黨代會常任制，以之作為黨代表履行職責和實現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要平臺。未實施常任制的地區(qū)，在屆中要至少召開一次代表大會，或每年召開一次代表例會，或定期召開一些會議，并要把代表團作為代表參與黨內(nèi)事務(wù)的重要組織形式，對黨代表進行合理編組（團）。如將黨代表按專業(yè)領(lǐng)域分成若干委員會，每個委員會在1名縣（市、區(qū)）委常委領(lǐng)導下，就重大問題調(diào)研、議政，實現(xiàn)對黨內(nèi)事務(wù)和黨的工作的廣泛參與、有效管理和切實監(jiān)督。

2.要建立言論豁免和人身安全保障制度。為保證黨代表大膽履行職責，可參照《人大代表法》第29條至第39條之規(guī)定，出臺相應的黨內(nèi)條規(guī)，特別是明確代表在黨代會（年會）和黨代表會議上的發(fā)言和表決，不受黨規(guī)黨紀追究；紀委、司法機關(guān)因黨代表違紀違法而需對其采取限制人身自由的強制措施時，必須報經(jīng)同級黨委全委會批準。建立黨代表行使職權(quán)的保護機制，對于激發(fā)黨代表履行職責的積極性、主動性，防止打擊報復，都非常有必要。

3.要探索推行代表身份專任?！度纹谥茣盒袟l例》對代表身份保障作了規(guī)定：黨代表大會可以為同級代表制發(fā)代表證，這是任期制條件下黨代表活動和發(fā)揮作用的身份性和象征性要素。在此基礎(chǔ)上，為保證黨代表能夠集中精力履行好職責，應結(jié)合各級人大、政協(xié)換屆，統(tǒng)籌安排，盡量減少黨代表與人大代表、政協(xié)委員的交叉任職，除領(lǐng)導干部外，可探索試行黨代表專任，使黨代表資格專業(yè)化，讓其成為代表資格與代表職務(wù)的統(tǒng)一體，并最終形成一支優(yōu)秀黨員組成的專任黨代表隊伍。

[1]張北根.黨代表在黨代表大會常任制條件下發(fā)揮作用問題研究[J].云南行政學院學報,2009(3).

[2]張萌.黨代會常任制的黨代表問題研究綜述[J].黨政干部學刊,2007(2).

[3]中共浙江省臺州市委組織部.縣市區(qū)黨代表大會常任制工作參考讀本[M].北京:黨建讀物出版社,2008.

[4]蔡偉.區(qū)(縣)級黨代表直選制度建設(shè)的實踐與思考[J].黨建,2008(9).

責任編輯 謝培麗

2010-08-03

D262

A

1008-679（2010）05-0008-03

作者及單位：邱熠，臺州職業(yè)技術(shù)學院副教授，紀委（監(jiān)察）辦公室副主任（主持工作）。莫智力，中共臺州市路橋區(qū)委組織部綜合調(diào)研科。（浙江臺州，318050）