羅 亮

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

新制度主義視閾下的當(dāng)代中國(guó)政治制度創(chuàng)新探析*

羅 亮

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展而言,制度創(chuàng)新是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)力,中國(guó)政治發(fā)展的關(guān)鍵是制度的發(fā)展和創(chuàng)新。新制度主義政治學(xué)作為一種新的政治學(xué)研究范式,其三個(gè)主要流派為制度變革與制度創(chuàng)新的研究提供了一些獨(dú)特的視角和看法,分別提出了制度創(chuàng)新的三大邏輯,即理性選擇制度主義的工具性邏輯、社會(huì)學(xué)制度主義的適宜性邏輯和歷史制度主義的關(guān)聯(lián)性邏輯。三大制度創(chuàng)新邏輯的提出對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政治制度創(chuàng)新具有重要的啟示意義:我們既要推進(jìn)政治理念的更新,為政治制度創(chuàng)新提供正確的方向指導(dǎo);也要理順政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,為政治制度創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境;更要規(guī)范利益相關(guān)者的政治參與,為政治制度創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的動(dòng)力基礎(chǔ)。

新制度政治學(xué);制度創(chuàng)新;工具性邏輯;社會(huì)適應(yīng)性邏輯;關(guān)聯(lián)性邏輯

縱觀整個(gè)政治學(xué)的發(fā)展史,大多數(shù)政治哲學(xué)家們都曾鐘情于制度和制度創(chuàng)新的研究。從古希臘的亞里士多德到近代的托克維爾、密爾、凡勃倫、康芒斯,再到現(xiàn)代的拉斯維爾、亨廷頓、戴維斯、諾斯等大批思想家都曾對(duì)制度變遷與制度創(chuàng)新這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行著不同的思考與回答。新制度主義政治學(xué)也不例外,作為一種新的制度研究范式,其有關(guān)制度變革與制度創(chuàng)新的研究體現(xiàn)出獨(dú)特的視角和看法。

一、新制度主義政治學(xué):流派與觀點(diǎn)

20世紀(jì)70年代以來(lái),一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家突破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,開(kāi)始采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法重新展開(kāi)對(duì)制度的研究,并取得了豐碩的成果,如科斯的交易成本理論和產(chǎn)權(quán)理論、威廉姆森的公司理論、諾斯的制度理論等,形成了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度的特殊關(guān)注以及取得的巨大了成就無(wú)疑激起政治學(xué)界的極大興趣。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)制度的系統(tǒng)闡述以及新制度分析方法的應(yīng)用對(duì)政治學(xué)的發(fā)展具有極大的鼓勵(lì)和啟迪意義,政治科學(xué)研究者開(kāi)始再度關(guān)注制度,把制度重新納入當(dāng)代政治學(xué)的分析視野之中。但是,由于不同的學(xué)者關(guān)注的具體問(wèn)題各不相同,因此,在新制度政治學(xué)內(nèi)部也造成了極大的“分化”。在新制度政治學(xué)的大家族中,流派五花八門(mén),主要可分為理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義和歷史制度主義三大流派。

(一)理性選擇制度主義

理性選擇制度主義是政治科學(xué)直接受經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義影響之后發(fā)展出來(lái)的一個(gè)流派。它最初產(chǎn)生于對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)行為的研究,國(guó)會(huì)制度安排的穩(wěn)定性直接否定了行為主義政治學(xué)的理性選擇,導(dǎo)致人們轉(zhuǎn)向國(guó)會(huì)制度的研究,關(guān)注國(guó)會(huì)規(guī)則如何影響立法者的行為。由于更多地受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響。它借用了一套經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義的“理性人”假設(shè)、產(chǎn)權(quán)、交易費(fèi)用等基本概念和框架來(lái)分析政治問(wèn)題。其基本特征是:1.像經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣,采用一套典型的行為假設(shè)。假定相關(guān)的行為者都有固定的偏好或口味,行為是偏好最大化的工具,行動(dòng)者在滿足偏好的過(guò)程中具有通過(guò)算計(jì)而產(chǎn)生的高度策略性。2.將政治過(guò)程看成是一系列從個(gè)體理性到集體非理性的集體行動(dòng)的困境。3.強(qiáng)調(diào)對(duì)政治結(jié)果起決定性作用的策略性行為的作用,認(rèn)為制度是塑造行為的方式和提供信息、減少不確定性的執(zhí)行機(jī)制,使得“從交換中獲益”得以進(jìn)行。4.建立起一套獨(dú)特的理論來(lái)解釋制度的產(chǎn)生問(wèn)題。他們通過(guò)演繹的方式推導(dǎo)出某種具有模式化規(guī)范的制度功能,并用對(duì)行動(dòng)者產(chǎn)生影響的制度功能所具有的價(jià)值來(lái)解釋制度的存在。[1]由此可見(jiàn),理性選擇制度主義就是將理性選擇和制度研究結(jié)合起來(lái)而形成的一個(gè)流派,其基本觀點(diǎn)為:一方面,個(gè)體行動(dòng)者仍然受功利最大化的動(dòng)機(jī)所驅(qū)使,另一方面行動(dòng)者的行為受制度框架的影響和控制,個(gè)體功利最大化的實(shí)現(xiàn)依賴于制度。

(二)社會(huì)學(xué)制度主義

社會(huì)學(xué)制度主義嚴(yán)格說(shuō)來(lái)應(yīng)該稱(chēng)為社會(huì)學(xué)的新制度主義,它是20世紀(jì)70年代末從社會(huì)學(xué)組織理論這一分支學(xué)科中發(fā)展出來(lái)的一個(gè)新制度主義學(xué)術(shù)流派。一般說(shuō)來(lái),社會(huì)學(xué)主要有以下三個(gè)特征:首先,它“傾向于在更為廣泛的意義上來(lái)界定制度,認(rèn)為制度不僅包括正式規(guī)則、程序、規(guī)范,而且還包括為人的行動(dòng)提供意義框架的象征系統(tǒng)、認(rèn)知模式和道德模板等。這種界定打破了制度與文化概念之間的界限?！盵2]所以,在社會(huì)學(xué)制度主義看來(lái),制度與文化是一對(duì)同義詞,這樣就把文化等非正式規(guī)則也納入了研究框架之內(nèi)。其次,社會(huì)學(xué)制度主義對(duì)制度與個(gè)人行動(dòng)之間的關(guān)系也有著自己獨(dú)特的見(jiàn)解。它強(qiáng)調(diào)制度安排賦予行動(dòng)者一定的行為規(guī)范,政治人須在此界限內(nèi)行事;“個(gè)人行動(dòng)是通過(guò)規(guī)則或日常慣例而制度化的過(guò)程;歷史積淀下來(lái)的規(guī)則對(duì)于那些不處于歷史階段的人照樣具有影響”。[3]最后,確定了文化權(quán)威的價(jià)值體現(xiàn)在能夠?yàn)槟承┲贫劝才盘峁┖戏ㄐ曰A(chǔ)。在一定社會(huì)環(huán)境下,組織之所以采用某一制度,并不是因?yàn)樗M織的目的(如效率),而是因?yàn)樗岣吡私M織的合法性?！昂谩钡闹贫炔⒉粏螁斡捎谄湫?更主要是由于它能創(chuàng)造集體價(jià)值和共同倫理,為政治認(rèn)同提供基礎(chǔ)。由此可見(jiàn),社會(huì)學(xué)制度主義試圖解釋的是為什么有些組織采用了一系列特定的制度形式,這些制度形式又是如何在組織之間或跨國(guó)界傳播的。

(三)歷史制度主義

“歷史制度主義的興起和發(fā)展是對(duì)20世紀(jì)60-70年代盛行的政治學(xué)集團(tuán)理論和結(jié)構(gòu)功能主義的一種反映。”[4]最早從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)意義上使用和闡述“歷史制度主義”的是瑟達(dá)·斯科克波、凱瑟琳·絲蓮和斯文·史泰默等人,在他們看來(lái),“廣義地說(shuō),歷史制度主義代表了這樣一種企圖,即闡明政治斗爭(zhēng)是如何受到它所得以在其中展開(kāi)的制度背景的調(diào)節(jié)和塑造的”。[5]冠之以“歷史”,因?yàn)檫@一學(xué)派認(rèn)為歷史是克服人類(lèi)理性(工具理性,手段—目的的算計(jì))局限性的一個(gè)主要途徑,他們以歷史為手段,從各國(guó)歷史發(fā)展和比較的過(guò)程中去探求制度變遷的不同過(guò)程,尋求在穩(wěn)定的制度安排下政策變化的根源,以及政治制度與政治觀念的互動(dòng)作用以解釋在特定制度局限下觀念變革如何能導(dǎo)致政策變化;之所以是“制度主義”是因?yàn)樗麄冏⒅匾灾贫葹楹诵膩?lái)來(lái)考察歷史,尤其以國(guó)家、政治制度為中心來(lái)分析歷史,強(qiáng)調(diào)制度是扎根于政體的組織結(jié)構(gòu)或政治經(jīng)濟(jì)中的正式或非正式的程序、慣例和規(guī)范等,它們包括憲法規(guī)則、官僚標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行程序等,由此可見(jiàn),與理性選擇制度主義相比,歷史制度主義是更接近于傳統(tǒng)制度政治學(xué)的流派,它更關(guān)注制度在政治過(guò)程中的作用,“它把制度看作是一定的歷史情境的產(chǎn)物,而制度塑造行為者的目標(biāo)或偏好,并影響著行為者的整個(gè)行動(dòng)過(guò)程及其對(duì)工具性行為的選擇?！盵6]根據(jù)美國(guó)學(xué)者彼得·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒的概括,歷史制度主義具有以下四個(gè)相對(duì)明顯的特征:1.它傾向于在相對(duì)寬泛的意義上來(lái)界定制度與個(gè)人行為之間的相互關(guān)系;2.它強(qiáng)調(diào)在制度的運(yùn)作和產(chǎn)生過(guò)程中權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性;3.它注重分析制度的建立和發(fā)展過(guò)程中的路徑依賴和意外后果;4.它尤其關(guān)注將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其它因素整合起來(lái)進(jìn)行研究。[7]

二、制度創(chuàng)新的三大邏輯:新制度主義的貢獻(xiàn)

就直觀層面而言,新制度主義政治學(xué)三個(gè)流派都關(guān)注制度的變遷和創(chuàng)新,強(qiáng)調(diào)制度的作用。都將制度看作政治生活中的核心要素,以制度為中心來(lái)解釋政治現(xiàn)象,分析制度變遷與制度創(chuàng)新。盡管有著共同的研究主題,但由于依托的理論資源不同,三個(gè)流派之間關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的研究路徑和解釋邏輯卻存在著極大的差異性。

(一)結(jié)果性邏輯:理性選擇制度主義的制度創(chuàng)新邏輯

在理性制度主義看來(lái),任何制度是在“利益算計(jì)”的基礎(chǔ)建立的,因此,理性選擇制度主義的制度分析路徑是一種“算計(jì)路徑”。理性選擇制度主義堅(jiān)持把“理性的個(gè)體”作為其制度分析的基礎(chǔ),“他們假定,個(gè)人尋求最大化實(shí)現(xiàn)自己的一系列目標(biāo),而目標(biāo)又由特定的偏好所設(shè)定,他們實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段也是策略性的。也就是說(shuō),他們會(huì)徹底考慮每一種方案,并選出使自身利益最大化的方案?？傊?行動(dòng)者的目標(biāo)是既定的,并且是外生于制度分析的?！盵8]所以,理性選擇制度主義關(guān)注的是人們?cè)诓呗孕运阌?jì)基礎(chǔ)上的工具性行為,個(gè)人行為基于個(gè)人利益或效用最大化而產(chǎn)生,制度則是個(gè)人基于種種“自我利益的理性計(jì)算”的結(jié)果。

堅(jiān)持“算計(jì)途徑”,在邏輯上展開(kāi)便成為“結(jié)果性邏輯”(Logic of Consequentiality)。根據(jù)結(jié)果性邏輯,人們按照如下邏輯決定行為選擇:(1)我的選擇是什么?(2)我的價(jià)值(偏好)是什么?(3)對(duì)于我的價(jià)值(偏好)來(lái)說(shuō),我的選擇結(jié)果是什么?(4)選擇結(jié)果最好的方案。[9]這也就是說(shuō),行為者受其對(duì)于結(jié)果的偏好和預(yù)期的驅(qū)使,行為者盡可能地去實(shí)現(xiàn)自己的主觀愿望。行為者的行為與現(xiàn)實(shí)的期望保持一致性,制度是個(gè)人實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種實(shí)用工具。根據(jù)這樣的邏輯,理性選擇制度者對(duì)于制度創(chuàng)新的解釋持一種功能主義的解釋,它認(rèn)為,制度的存在是為了實(shí)現(xiàn)一定目的,也就是承擔(dān)一定的功能,其經(jīng)典的表述是:了解制度的存在須從制度所承擔(dān)的功能入手,即制度X(結(jié)果)的存在因?yàn)樗袚?dān)功能Y,功能的變化導(dǎo)致了X的出現(xiàn)。因此,行動(dòng)者是為實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值而創(chuàng)設(shè)出制度,制度創(chuàng)新是一個(gè)具有高度的目的性和工具性特征的活動(dòng)。理性制度主義首先假定了個(gè)體行為理性要素的存在,即個(gè)體利益的最大化,然而“在沒(méi)有制度規(guī)則存在的情況下,由理性的個(gè)體行動(dòng)產(chǎn)生出集體理性的努力很可能變成集體的無(wú)理性,這是理性選擇制度主義進(jìn)行制度分析時(shí)的一個(gè)核心觀點(diǎn)。”[10]而制度就是制定出規(guī)則對(duì)那些破壞集體利益的個(gè)人利益最大化行為加以限制,所以,制度是理性的行動(dòng)者之間解決集體困境的結(jié)果,它是相關(guān)的利益主體為避免兩害達(dá)到兩利而形成的一種自我約束的契約式規(guī)則?！翱紤]到行為者是理性的,因此一旦對(duì)制度產(chǎn)生了某種邏輯上的需要,它就會(huì)被創(chuàng)造出來(lái)”。[11]而之所以這套制度被創(chuàng)造出來(lái),主要是因?yàn)檩^之于其它制度而言,這種制度能夠?yàn)橄嚓P(guān)個(gè)體帶來(lái)更多的好處?；诶硇赃x擇制度主義的這種邏輯,它在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)的一個(gè)首要考慮因素就是效率,因此,評(píng)價(jià)制度好壞的主要標(biāo)準(zhǔn)是制度所產(chǎn)生的效果,最好的制度就是能夠最有效履行指定任務(wù)的制度。

由此可見(jiàn),理性選擇制度主義的制度創(chuàng)新“研究的起點(diǎn)是,通過(guò)演繹的方式推導(dǎo)出某種具有模范化規(guī)范的制度功能,然后,他們通過(guò)指出對(duì)行動(dòng)者產(chǎn)生影響的制度功能所能具有的價(jià)值,來(lái)解釋制度的產(chǎn)生和存續(xù)”。[12]在理性選擇制度主義看來(lái),制度是被“給予”的,即制度可以很容易被創(chuàng)造,而不是一種歷史的、不同過(guò)程的結(jié)果。制度的創(chuàng)新在很大程度上是理性選擇的結(jié)果,也就是說(shuō),當(dāng)現(xiàn)存的制度不能履行其形成之初被預(yù)想的功能時(shí),人們就會(huì)對(duì)制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì),可見(jiàn),制度是行動(dòng)者理性設(shè)計(jì)或在戰(zhàn)略互動(dòng)的過(guò)程達(dá)成均衡的結(jié)果,制度設(shè)計(jì)是具有高度目的性和工具性特征的活動(dòng),其過(guò)程類(lèi)似在自然狀態(tài)下,相對(duì)平等和獨(dú)立的個(gè)體之間自愿進(jìn)行的契約簽訂。因此,制度是人類(lèi)理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物,制度是可以人為設(shè)計(jì)的,也就是制度創(chuàng)新成功與否關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)的好壞。正由于此,理性選擇制度主義特別關(guān)注制度的設(shè)計(jì)問(wèn)題。

(二)適宜性邏輯:社會(huì)學(xué)制度主義的制度創(chuàng)新邏輯

關(guān)于制度與行為的分析,社會(huì)學(xué)制度主義與理性選擇制度主義采取不同的分析路徑。社會(huì)學(xué)制度主義者指出,“任何人在沒(méi)有其他人在場(chǎng)的情況下,仍然老老實(shí)地等候交通指示燈,他都會(huì)同意,此時(shí)存在著一種制度與行為的關(guān)系不是高度工具性的維度,或者說(shuō)并不完全符合理性選擇理論的基本模式。社會(huì)學(xué)制度主義者就是常常突出這一維度的人:一方面,他們的理論強(qiáng)調(diào)的是制度影響基本偏好或自我認(rèn)同的具體方式,而這些東西在理性選擇制度主義者看來(lái)往往是既定的;另一方面,他們又告訴我們說(shuō),即使是一個(gè)高度工具性的行動(dòng)者,他可能會(huì)選擇某一具體情景下的特定策略,因此,應(yīng)注意到的是制度背景會(huì)影響到行動(dòng)者對(duì)策略的選擇”。[13]可見(jiàn),在社會(huì)學(xué)制度主義看來(lái),個(gè)人并不能單純視為追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”或效用最大化的“理性人”,而應(yīng)當(dāng)把個(gè)人看出是出于各種不同制度背景之下的社會(huì)人,利益和效用的確認(rèn)本身就需要有制度的存在。大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明,個(gè)人受到規(guī)制、習(xí)俗、慣例等等的制約,他們的行為也更多的是基于對(duì)規(guī)范性的適當(dāng)行為的確認(rèn),而不是基于利益計(jì)算所得的收益。

堅(jiān)持制度分析的“文化途徑”,在邏輯上展開(kāi)便成為“適宜性邏輯”。社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為,“適宜性邏輯”是政治行為的基本邏輯,人們的行為涉及到完成在某種情境之下特定角色的義務(wù)。這意味著人們?cè)跊Q定行為時(shí),將按照如下邏輯進(jìn)行:“(1)這是一個(gè)什么類(lèi)型的情境?(2)在這種情境中,我是誰(shuí)?(3)在這種情境中,對(duì)于我來(lái)說(shuō),不同行為的恰當(dāng)性如何?(4)我做什么最恰當(dāng)?”[14]適宜性邏輯是社會(huì)學(xué)制度主義解釋制度在政治生活中作用的一個(gè)核心概念,它構(gòu)成了該學(xué)派的邏輯脈絡(luò)。他們認(rèn)為,制度并不是人們簡(jiǎn)單的理性計(jì)算結(jié)果,而是主體認(rèn)知的產(chǎn)物,“被現(xiàn)代組織所使用的一些制度形式與程序,并不僅僅是因?yàn)樗鼈冊(cè)趫?zhí)行手頭任務(wù)時(shí)最有效率而被采用的,這里面有些有著某種超越“理性”的東西存在。相反,他們認(rèn)為,這些形式與程序的有不少都應(yīng)堪稱(chēng)的文化的具體時(shí)間模式,類(lèi)似于在有些社會(huì)中所設(shè)計(jì)出的神話與儀式,他們被吸收進(jìn)組織以后,并不一定會(huì)提高他們正式的手段—目的的效率,而在更大程度上,是與文化實(shí)踐模式的傳播相關(guān)聯(lián)的一系列過(guò)程模式的結(jié)果。”[15]制度之所以被創(chuàng)新,不僅是因?yàn)樗阌谶_(dá)到“帕雷托最優(yōu)”,有助于制度創(chuàng)新主體節(jié)約成本,而且有文化方面的原因,即新建立的制度在文化上是必要的和適當(dāng)?shù)?。因?制度創(chuàng)新的過(guò)程,并不是單純是一個(gè)制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題,還是、并且更是一個(gè)在正式的制度條文與外部環(huán)境之間尋找合理平衡點(diǎn)的過(guò)程,它可以被視為是一個(gè)發(fā)現(xiàn)和適應(yīng)人們之間共享的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值與觀念的過(guò)程。所以學(xué)習(xí)與適應(yīng)是制度創(chuàng)新的根本手段。“制度通過(guò)學(xué)習(xí)過(guò)程來(lái)確認(rèn)和適應(yīng)變化的環(huán)境?！盵16]制度在其演進(jìn)過(guò)程中,必須不斷適應(yīng)社會(huì)和歷史環(huán)境的變化。

由此可見(jiàn),社會(huì)學(xué)制度主義者認(rèn)為制度創(chuàng)新的成功與否,并不取決于制度的效率或其所帶來(lái)的結(jié)果,而主要考取決于一種制度的適宜性或適應(yīng)力。具體來(lái)說(shuō),“有三個(gè)因素對(duì)制度創(chuàng)新具有重要意義:一是現(xiàn)實(shí)層面上的環(huán)境適應(yīng)性,二是價(jià)值層面上的人民滿足度,三是意識(shí)層面上的政治合法性。這三個(gè)層面的要求決定了一個(gè)制度能否在特定社會(huì)環(huán)境中繼續(xù)發(fā)揮作用”。[17]在他們眼里,制度只要滿足人們的要求,使人感到滿意,且適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)環(huán)境,它就是事實(shí)上的“最優(yōu)”,能存續(xù)下去,且獲得合法性和有效性。一個(gè)好的制度就是一個(gè)既能適應(yīng)和挑戰(zhàn)環(huán)境又能創(chuàng)造公共利益和倫理價(jià)值的制度形式。

(三)關(guān)聯(lián)性邏輯:歷史制度主義的制度創(chuàng)新邏輯

與前兩種制度主義相比,歷史制度主義的制度分析框架最主要的特點(diǎn)就是其歷史觀和制度觀。在歷史制度主義者看來(lái),歷史是某種事件生發(fā)的時(shí)機(jī)和環(huán)境,任何一種政治事件的展開(kāi)都是在某一特定的歷史進(jìn)程中出現(xiàn)的,而歷史這種時(shí)機(jī)和情境又內(nèi)涵著制度的遺產(chǎn)。制度因素在這里被看作是歷史景觀中推動(dòng)歷史沿著某一路徑發(fā)展的相對(duì)穩(wěn)定和最為核心的因素。這正如保羅·皮爾森所說(shuō):“歷史制度主義是歷史的,他們認(rèn)為政治發(fā)展必須被理解為一種隨時(shí)間而展開(kāi)的進(jìn)程;同時(shí)它又是制度的,它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)時(shí)進(jìn)程的當(dāng)前含義存在于制度之中,而不管這些制度是正式的規(guī)則、政策結(jié)構(gòu)還是非正式規(guī)范?！盵18]正是從這種獨(dú)特的歷史視角出發(fā),歷史制度主義在分析制度創(chuàng)新過(guò)程時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“路徑依賴”。他們認(rèn)為,任何制度創(chuàng)新是在已經(jīng)充滿了制度的世界中進(jìn)行的,所以制度創(chuàng)新分析的最好出發(fā)點(diǎn)是導(dǎo)致某種政策產(chǎn)生的最早制度選擇。“一旦政府在某個(gè)政策領(lǐng)域做出了最初的政策和制度選擇,那么除非有足夠的力量克服最初創(chuàng)造的慣性,那么這一被創(chuàng)造的模式將持續(xù)下去。這在歷史制度主義中被稱(chēng)作‘路徑依賴’”。[19]

堅(jiān)持制度的“路徑依賴”分析,在邏輯上展開(kāi)便成為“關(guān)聯(lián)性邏輯”。歷史制度主義認(rèn)為,任何一種政治事件的展開(kāi)都是在某一特定的歷史進(jìn)程中出現(xiàn)的,而在構(gòu)成歷史進(jìn)程的因素中,制度的作用最為顯著。然而,“歷史制度主義雖然關(guān)心制度在政治生活中所扮演的角色,但是很少有歷史制度主義者認(rèn)為制度上產(chǎn)生某一政治后果的唯一因素。他們尤其傾向于將制度與其它因素一道定位于因果鏈之中,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和觀念的分布狀況也是他們重點(diǎn)考慮的因素?！盵20]這樣,制度和其他因素(如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、觀念信仰、歷史情勢(shì)的規(guī)定等)一道定位于因果鏈之中,構(gòu)成了歷史制度主義的行為分析邏輯。在歷史制度主義者看來(lái),一項(xiàng)制度一旦建立起來(lái)之后,制度運(yùn)行過(guò)程中將引起利益主體之間的相互配合,從而產(chǎn)生合作利益,同時(shí),制度創(chuàng)新過(guò)程中會(huì)導(dǎo)致一系列其他制度的產(chǎn)生,并誘發(fā)與之相聯(lián)系的組織和投資的出現(xiàn)。而且,正規(guī)制度創(chuàng)立過(guò)程中會(huì)形成大量作為其延伸的正式與非正式制度。因此,任何一項(xiàng)制度都不是單獨(dú)存在的,每一套制度的存在必然有相關(guān)制度來(lái)與之配套,制度與制度之間相互適應(yīng)、相互補(bǔ)充和相互配合,從而形成一種相互拱衛(wèi)和高度聯(lián)結(jié)的完整的體系,新的制度創(chuàng)新無(wú)疑會(huì)受到舊有的制度形塑。基于此,我們研究制度創(chuàng)新的時(shí)候,必須把它放在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的歷史時(shí)段中來(lái)理解,如果我們就不能看到某種制度安排的形成過(guò)程及其影響因素的具體展開(kāi)過(guò)程,就不能真正理解制度創(chuàng)新的整個(gè)過(guò)程。

由此可見(jiàn),與理性選擇制度主義者把目光定在當(dāng)下不同,歷史制度主義者把注意力集中在歷史上,歷史制度主義特別重視歷史情境,尤其是既存制度與新制度的關(guān)聯(lián)性,強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新在既有的制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新,而對(duì)制度反對(duì)全面地、理性地設(shè)計(jì)。在他們看來(lái),制度的變遷是一個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程而非設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。制度雖然是人為的,但并非任意設(shè)計(jì)或隨意執(zhí)行的產(chǎn)物。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。否則,精心設(shè)計(jì)的制度很可能高度不穩(wěn)定?！盵21]任何一種既存的制度都是歷史上無(wú)數(shù)個(gè)體智慧的積累和載體,包含了制度成功與失敗的經(jīng)驗(yàn),整個(gè)社會(huì)只有在此基礎(chǔ)上才能有更多的機(jī)會(huì)選擇和建立更好的制度形式。

毫無(wú)疑問(wèn),新制度主義政治學(xué)關(guān)于制度創(chuàng)新的三種研究路徑和解釋邏輯都表現(xiàn)出某些真知灼見(jiàn)?！懊恳粋€(gè)流派的文獻(xiàn)都真實(shí)的揭示了人類(lèi)行為的不同維度,以及制度對(duì)人類(lèi)行為所產(chǎn)生的不同影響。沒(méi)有一個(gè)流派的文獻(xiàn)看起來(lái)是錯(cuò)誤的或不真實(shí)的。而且,每一流派都對(duì)既定制度下的作用力提供了部分解釋,或者說(shuō)都抓住了人類(lèi)行為及相應(yīng)制度影響的不同維度”。[22]的確,任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn),既會(huì)受到相關(guān)參與者可能出現(xiàn)的利益算計(jì)的影響,也可能受到類(lèi)似于文化或觀念的影響,而具體受到何種影響又往往依賴于既定的制度。利益驅(qū)動(dòng)下的理性、文化形態(tài)中的觀念和作為歷史集裝器的制度在制度創(chuàng)新過(guò)程中發(fā)揮著一定的作用,都有自己的位置。但是我們也應(yīng)注意的是,這三種要素并不是在單獨(dú)地起作用,它們?cè)谔囟〞r(shí)空背景之下的出現(xiàn)順序和組合狀況的差異,才是決定政治后果的真正原因。[23]因此,我們?cè)趯?duì)制度創(chuàng)新進(jìn)行分析時(shí),就不但要看到這三種要素各自所起到的作用,而且還要看到它們?cè)谔囟ǖ臍v史時(shí)空之中的出場(chǎng)順序和組合狀況。如果我們能以這種綜合的觀點(diǎn)、組合性的視角去看待制度及制度創(chuàng)新,那么我們對(duì)于制度創(chuàng)新的研究便有了新的思考起點(diǎn)。

三、當(dāng)代中國(guó)政治制度創(chuàng)新:新制度主義的啟示

作為一種新興的政治學(xué)理論,新制度主義政治學(xué)的制度創(chuàng)新理論對(duì)中國(guó)政治發(fā)展研究的啟示在于,政治發(fā)展可以看作是一個(gè)政治制度創(chuàng)新的過(guò)程,人類(lèi)社會(huì)就是在不斷的制度創(chuàng)新過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的,中國(guó)政治發(fā)展的關(guān)鍵是制度的發(fā)展和創(chuàng)新。但要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的成功,我們必須注重利益驅(qū)動(dòng)下的理性、文化形態(tài)中的觀念和作為歷史集裝器的制度在制度創(chuàng)新過(guò)程中的重要作用。與經(jīng)濟(jì)制度相比,政治制度的創(chuàng)新有著更強(qiáng)的路徑依賴,而只有開(kāi)明的強(qiáng)有力的政治權(quán)威才能克服路徑依賴的阻力,通過(guò)制度變革來(lái)推動(dòng)政治體系漸進(jìn)發(fā)展,但是由于政治權(quán)威本身是原有體制的受益者,所以公民社會(huì)必須施加強(qiáng)大的制度需求壓力,但又不至于對(duì)現(xiàn)存制度構(gòu)成威脅,使政治權(quán)威確信制度變革的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí),政治權(quán)威才會(huì)有足夠的動(dòng)力去進(jìn)行制度創(chuàng)新以供給新制度。由此可見(jiàn),制度創(chuàng)新還需要具備一系列相關(guān)的重要條件,在重大的制度轉(zhuǎn)型之前必須為之創(chuàng)設(shè)相關(guān)的制度環(huán)境。因此,我們應(yīng)該運(yùn)用制度創(chuàng)新的三大邏輯,即理性、文化與歷史邏輯來(lái)指導(dǎo)當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程中的制度創(chuàng)新。具體說(shuō)來(lái),我們可以以三個(gè)維度來(lái)推動(dòng)制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。

(一)推進(jìn)政治理念的更新,為政治制度創(chuàng)新提供正確的方向指導(dǎo)

社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為,推動(dòng)制度創(chuàng)新的動(dòng)力之一就是這些政治理念與現(xiàn)有政治制度之間的摩擦。當(dāng)兩者之間的距離非常大的時(shí)候,它就能推動(dòng)制度創(chuàng)新,向政治理念所倡導(dǎo)的方向發(fā)展。因此,政治理念更新是政治制度創(chuàng)新的重要基礎(chǔ),也是政治制度創(chuàng)新的理論先導(dǎo),它為制度創(chuàng)新提供了理想的“藍(lán)圖”,能夠推動(dòng)人們嘗試變革,并且實(shí)現(xiàn)變革。

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì),大一統(tǒng)觀念和君權(quán)思想長(zhǎng)期居于政治生活的主導(dǎo)地位,在此基礎(chǔ)上形成了相當(dāng)穩(wěn)定的價(jià)值體系和政治思維模式,正由于此,中國(guó)歷史上雖朝代更替頻繁,專(zhuān)制政體卻未有改變。辛亥革命后,雖推翻了封建統(tǒng)治,引進(jìn)民主共和的政治理念,但卻并未能對(duì)社會(huì)形成很大的沖擊,封建社會(huì)的很多殘余糟粕依舊在社會(huì)中普遍存在。新中國(guó)成立后,由于各種因素的限制,在我國(guó)建立起來(lái)的是一種國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的進(jìn)行全面的控制和壟斷的高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制,在這樣的體制之下,很多消極的因素不僅沒(méi)有清除,甚至還得到了強(qiáng)化。如特權(quán)思想、等級(jí)觀念、人治現(xiàn)象、官僚主義和家長(zhǎng)作風(fēng)等封建主義的陳腐政治觀念不僅得不到批判、抵制和糾正,甚至還日益強(qiáng)化。更可悲的是,一些諸如民主、平等、自由、人權(quán)、公平、正義等反映人類(lèi)優(yōu)秀政治文明成果的政治觀念,卻被簡(jiǎn)單定性為資產(chǎn)階級(jí)的腐朽政治觀念加以批判和抵制。

直到黨的十一屆三中全會(huì)以后,中國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程,并提出了“解放思想、實(shí)事求是”的號(hào)召。在思想解放的旗幟下,我們黨借鑒人類(lèi)政治文明的發(fā)展成果,提出了許多既符合人類(lèi)政治發(fā)展一般原理又符合中國(guó)政治實(shí)際的先進(jìn)的政治理念,如“依法治國(guó)”、“建設(shè)法治國(guó)家”、“三個(gè)代表”、“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”等,使得中國(guó)的政治觀念有了很大的更新與發(fā)展。最近,溫家寶總理在各種場(chǎng)合多次講到要使正義成為社會(huì)主義國(guó)家制度的首要價(jià)值;胡錦濤主席更是在黨的十七大報(bào)告明確提出:“加強(qiáng)公民意識(shí)教育,樹(shù)立民主法治、自由平等、公平正義理念”。這三大政治理念,是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)主義政治理論的重大突破。隨著三大政治理念的提出,中國(guó)的政治理念將實(shí)現(xiàn)歷史性的重大更新,這給現(xiàn)行的政治制度提出新的要求和挑戰(zhàn),同時(shí)也指明了政治制度創(chuàng)新的基本原則和前進(jìn)方向。

(二)理順政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,為政治制度創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境

歷史制度主義認(rèn)為,任何現(xiàn)實(shí)世界中的制度創(chuàng)新都是在既有的制度框架內(nèi)進(jìn)行的。制度的創(chuàng)新過(guò)程是在既有的制度基礎(chǔ)上展開(kāi),既存制度的差別對(duì)新制度的建立有著重大的影響。而當(dāng)代中國(guó)的制度創(chuàng)新是在中國(guó)既存政治制度環(huán)境中進(jìn)行的。審視當(dāng)代中國(guó),經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)60年的發(fā)展,特別是改革開(kāi)放以來(lái)30年的發(fā)展,已經(jīng)建立起了比較完善的社會(huì)主義基本政治制度,而且這套政治制度基本上是先進(jìn)的,是能夠適應(yīng)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求的,它能夠?yàn)橹贫葎?chuàng)新提供一個(gè)基本的制度平臺(tái)。但是我們也應(yīng)該看到,在國(guó)家基本政治制度之中,我們還有很多政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系還沒(méi)有理順。因此,如果理順政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,為制度創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境也就成為當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)制定了憲法和一系列法律,明確了各種政治主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,但是在具體的政治實(shí)踐中,這些結(jié)構(gòu)關(guān)系還是經(jīng)常被弄亂甚至顛倒,而其中又以黨政關(guān)系最為嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái),在中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中嚴(yán)重存在著黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象,有些黨組織把自己混同于國(guó)家政權(quán)組織,直接包攬人大和政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。因此,理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系首要任務(wù)就是要理順黨政關(guān)系。這正如鄧小平同志所說(shuō):“改革的內(nèi)容,首先是黨政分開(kāi),解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵,要放在第一位。”[24]在國(guó)家政治生活中,黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)具有不同的性質(zhì)、職能,共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位,但主要是政治領(lǐng)導(dǎo),其重要職能是制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策,為國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)奠定政治基礎(chǔ)和確立政治目標(biāo)。而國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能則是直接決定和管理國(guó)家事務(wù)?；谶@些差異,我們要重新明確黨組織、人大、政府、司法機(jī)關(guān)的不同作用,理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。在理順黨政關(guān)系的基礎(chǔ),我們還要進(jìn)一步理順群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位等各種社會(huì)組織之間以及他們與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、黨組織之間的關(guān)系。只有這樣,我們才能建立一個(gè)各權(quán)力主體之間權(quán)力配置平衡、分工明確、相互制約、相互協(xié)作的完善的制度體系,從而為制度創(chuàng)新提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。

(三)規(guī)范利益相關(guān)者的政治參與,為政治制度創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的動(dòng)力基礎(chǔ)

理性選擇制度主義認(rèn)為,制度創(chuàng)新是制度創(chuàng)新主體根據(jù)成本效益分析進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果,制度創(chuàng)新發(fā)生的前提條件,在于制度創(chuàng)新主體的利益計(jì)算,一項(xiàng)新的制度安排之所以能夠出現(xiàn),是因?yàn)槿藗儗?duì)它的預(yù)期收益超過(guò)預(yù)期成本。不管是哪一層次上的制度創(chuàng)新,其預(yù)期的制度創(chuàng)新收益都必須大于預(yù)期成本;否則,制度創(chuàng)新就缺乏經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī),因而不可能實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。從發(fā)生學(xué)的角度說(shuō),“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期成本,一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新”。[25]盡管這種觀點(diǎn)不一定完全正確,但其對(duì)制度創(chuàng)新的動(dòng)力無(wú)疑提供了部分的解釋。與制度創(chuàng)新具有密切利益相關(guān)的公民和組織(利益相關(guān)者),應(yīng)該成為當(dāng)下中國(guó)制度創(chuàng)新的一個(gè)主要推動(dòng)力。

然而,從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,我國(guó)的制度創(chuàng)新很多都是通過(guò)自上而下的權(quán)力體系來(lái)推動(dòng)的,上層通過(guò)試點(diǎn)新的方案來(lái)尋求合理的制度設(shè)計(jì),然后加以推廣,這種制度創(chuàng)新方式重視了在制度創(chuàng)新過(guò)程中政治精英的理性設(shè)計(jì)作用,這本無(wú)可厚非,但它卻有個(gè)致命的缺陷,即忽視了那些與該制度具有密切利益相關(guān)的公民和組織(利益相關(guān)者)在制度創(chuàng)新過(guò)程中的作用。這個(gè)缺陷使得這種制度創(chuàng)新方式在邏輯上是存在嚴(yán)重的悖論的,因?yàn)橹贫葎?chuàng)新本質(zhì)上是一種利益的再分配,如果缺乏利益相關(guān)者的參與,這種制度創(chuàng)新遲早會(huì)因?yàn)閯?dòng)力不足而面臨困境,當(dāng)前很多制度創(chuàng)新失敗的原因也正基于此。比1999年深圳大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革。在制度創(chuàng)新過(guò)程中,學(xué)者、媒體、地方政府甚至像民政部這樣的中央部委都帶有極大的熱情來(lái)關(guān)注試點(diǎn),對(duì)其非常推崇,但最終還是失敗了(2002年在“壓力”下最終被取消),這次創(chuàng)新的失敗這與其說(shuō)“上面”不讓搞,倒不如說(shuō)缺乏行動(dòng)者的推動(dòng)。如果改革是來(lái)自于大鵬鎮(zhèn)選民的推動(dòng),那么設(shè)計(jì)的制度和運(yùn)行的規(guī)則不是想“收”就能“收”的。由此可見(jiàn),公民社會(huì)的參與,尤其是利益相關(guān)者在制度創(chuàng)新中的參與,是推動(dòng)制度創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿υ慈?/p>

一般來(lái)說(shuō),公民為表達(dá)利益進(jìn)行的政治參與主要有兩種方式:一種是原子化的無(wú)序表達(dá),另一種是組織化的集體表達(dá)。現(xiàn)代政治理論告訴我們,我們應(yīng)該積極促進(jìn)組織化的利益表達(dá),防止原子化的無(wú)序表達(dá),否則就有可能出現(xiàn)“街頭政治”、無(wú)序博弈和直接對(duì)抗。反觀現(xiàn)實(shí),我們發(fā)現(xiàn),盡管我國(guó)在立法層次上規(guī)定了公民擁有相當(dāng)廣泛的政治權(quán)利,但在操作層面卻限制很多。這使得公民的很多利益表達(dá)由于參與途徑不暢通或制度運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,出現(xiàn)了許多“激進(jìn)”并帶有“街頭政治”特點(diǎn)的堵路、游行、大規(guī)模上訪、攔訪等行為,[26]因此,如何通過(guò)制度化渠道將公民參與吸納到制度創(chuàng)新過(guò)程中來(lái),轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新的推動(dòng)力,是當(dāng)前中國(guó)政治發(fā)展面臨的一個(gè)新課題。

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(責(zé)任編輯:玉 東)

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D621

A

1672-1071(2010)05-0040-07

武漢大學(xué)博士研究生科研自主基金項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)背景下的中國(guó)政治發(fā)展研究”(項(xiàng)目編號(hào):20081150202000130)。

2010-09-13

羅亮(1984-),男,江西吉安人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2008級(jí)博士研究生,主要研究當(dāng)代中國(guó)政府與政治、網(wǎng)絡(luò)政治與政治發(fā)展。