中共南京市委黨校課題組

關(guān)于提升南京城市應(yīng)急管理能力的調(diào)查與思考*

中共南京市委黨校課題組

城市突發(fā)性公共事件的頻發(fā)呼喚應(yīng)急管理的常態(tài)化,有效的應(yīng)急管理取決于能力建設(shè),這就使得城市應(yīng)急管理能力建設(shè)成為迫切需要解決的問(wèn)題。本文通過(guò)調(diào)研,對(duì)南京城市應(yīng)急管理能力狀況進(jìn)行了分析,并嘗試性地提出了提升城市應(yīng)急管理能力的政策建議。

南京;城市應(yīng)急管理能力;政策建議

城市突發(fā)性公共危機(jī)事件是指“突然發(fā)生在城市中,造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害,危及公共安全的急需采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件?！盵1]城市是一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心,具有人口集中、道路網(wǎng)密布、工廠商店比較密集等特點(diǎn),所以城市一旦發(fā)生突發(fā)性公共危機(jī)事件,它所造成的后果非常嚴(yán)重。南京是江蘇省的省會(huì),我國(guó)特大城市之一,近幾年南京城市化進(jìn)程加快,既給南京城市發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和新的動(dòng)力,同時(shí)也帶來(lái)了很多不確定的危險(xiǎn)源和致災(zāi)因素,城市突發(fā)性公共危機(jī)事件頻頻發(fā)生,如2002年9月湯山中毒事件、2003年非典危機(jī)、2005年2月南京漢中門(mén)天然氣爆炸事故、2008年1月的雪災(zāi)、2008年3月19日南京國(guó)際商城建筑工地重大安全責(zé)任事故、2009年6月30日張明寶醉駕特大車禍、2009年8月9日市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校游泳館消毒劑群體中毒事件、2009年11月4日南京兒童醫(yī)院“徐寶寶事件”、企業(yè)改制或征地拆遷引發(fā)的群體性事件、企業(yè)退休軍轉(zhuǎn)人員為其身份問(wèn)題不斷群訪集訪等,都對(duì)城市政府的應(yīng)急管理能力提出了挑戰(zhàn)。建立健全城市應(yīng)急管理體系,不斷提升城市政府應(yīng)急管理能力既是通往和諧南京的必由之路,也是和諧社會(huì)的價(jià)值體現(xiàn),因此當(dāng)前如何提升南京城市政府的應(yīng)急管理能力顯得尤為迫切。

一、城市應(yīng)急管理能力的構(gòu)成要素

任何突發(fā)性公共危機(jī)事件都是對(duì)城市應(yīng)急管理能力的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。城市應(yīng)急管理能力主要是指城市政府通過(guò)強(qiáng)化制度能力、行動(dòng)能力、資源能力和精神能力來(lái)優(yōu)化應(yīng)急管理結(jié)構(gòu),從而以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)公共安全的進(jìn)程。提升城市應(yīng)急管理能力旨在強(qiáng)化政府有效應(yīng)對(duì)各種潛在的公共危機(jī)的能力,實(shí)現(xiàn)城市公共安全和可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展。在此我們認(rèn)為,城市應(yīng)急管理能力主要有以下幾個(gè)方面的構(gòu)成要素:

(一)制度創(chuàng)新能力。制度是社會(huì)規(guī)則,它是組織存在和發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與邏輯形式,也是維護(hù)組織存在和發(fā)展的規(guī)范體系。在全球化、城市化、社會(huì)復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時(shí)代背景下,城市突發(fā)性公共危機(jī)事件已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā),因此建立一套完善的應(yīng)急管理制度,及時(shí)有效地治理各類公共危機(jī)事件,已成為政府不可回避的重要課題。這些制度創(chuàng)新體現(xiàn)在:一是權(quán)威的、專業(yè)的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu);二是高效的危機(jī)決策制度,以及為之服務(wù)的參謀咨詢系統(tǒng)和信息系統(tǒng);三是公開(kāi)的信息披露制度;四是完善的法制保障制度;四是督促政府部門(mén)及其官員認(rèn)真履行應(yīng)急管理職能、積極行動(dòng)的行政責(zé)任制度。制度創(chuàng)新能力是確保政府在公共危機(jī)期間采取有效率行動(dòng)的根本保證。

(二)行動(dòng)能力。行動(dòng)能力是政府在應(yīng)急管理過(guò)程中所必須具備的各種應(yīng)急能力。任何城市突發(fā)性公共危機(jī)事件都有一個(gè)發(fā)生、發(fā)展和控制的生命周期,因此城市政府需要基于這一特征,在不同階段采取對(duì)應(yīng)時(shí)期的應(yīng)急措施,致力于危機(jī)預(yù)防、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)和善后處理,提升應(yīng)急管理行動(dòng)能力,包括預(yù)防能力、快速反應(yīng)能力、決策能力、聯(lián)動(dòng)能力、溝通能力、社會(huì)動(dòng)員能力和反思學(xué)習(xí)能力等。應(yīng)急管理的行動(dòng)能力已成為衡量政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。通過(guò)提升和發(fā)展政府應(yīng)對(duì)和處理各種公共危機(jī)事件的行動(dòng)能力,以達(dá)到預(yù)防和有效減少各種災(zāi)害和危機(jī)、維護(hù)城市公共利益和確保城市公共安全的目的。

(三)資源能力。資源能力是城市應(yīng)急管理的“硬”能力,它是有效實(shí)施應(yīng)急管理的物質(zhì)保障。城市突發(fā)性公共危機(jī)事件一旦發(fā)生,對(duì)政府的考驗(yàn)之一就是政府能否在短時(shí)期內(nèi)解決危機(jī)所需的物質(zhì)資源。因此城市應(yīng)急管理能力主要體現(xiàn)在為其儲(chǔ)備和能夠調(diào)配的各種資源,包括人力資源、物質(zhì)資源和技術(shù)力量等。

(四)精神能力。精神能力是指城市政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件所具有的號(hào)召力、凝聚力、影響力和公信力等。[2]危機(jī)時(shí)刻,政府及其官員所表現(xiàn)出的責(zé)任感、快速反應(yīng)、有力的應(yīng)急措施,是政府獲得公眾理解、支持、信任與合作的基礎(chǔ);政府及其領(lǐng)導(dǎo)所具有的堅(jiān)強(qiáng)、毅力、冷靜、沉著和頑強(qiáng)的斗爭(zhēng)精神,又是凝聚人心、整合社會(huì)資源、戰(zhàn)勝危機(jī)的強(qiáng)大的精神動(dòng)力。

二、南京城市應(yīng)急管理能力狀況分析

近年來(lái),南京市委市政府高度重視城市應(yīng)急管理能力建設(shè),逐步形成了具有南京特色的應(yīng)急管理體系,為有效應(yīng)對(duì)城市突發(fā)性公共危機(jī)事件奠定了基礎(chǔ),集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是組建應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。按照中央應(yīng)急管理工作的要求,市、區(qū)、縣政府都相應(yīng)成立了應(yīng)急辦,其職能是負(fù)責(zé)危機(jī)管理的日常工作和總值班工作,履行相關(guān)危機(jī)管理方面的值班、信息總匯和綜合協(xié)調(diào)職能,為城市政府處置突發(fā)性公共危機(jī)事件提供了組織保障。二是初步形成了南京市應(yīng)急預(yù)案體系。2004年11月南京市出臺(tái)了《南京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治體系建設(shè)規(guī)劃》,市屬各部委辦局,各區(qū)、縣政府及下屬部門(mén)也都制定了應(yīng)急預(yù)案。2006年1月出臺(tái)了《南京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,形成比較完善的應(yīng)急預(yù)案體系,覆蓋自然災(zāi)害、事故、公共衛(wèi)生和公共安全四大領(lǐng)域,共35個(gè)專項(xiàng)預(yù)案,并且不定期地開(kāi)展應(yīng)急演練,對(duì)城市突發(fā)性公共危機(jī)事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)起到了很好的作用。三是逐步建立與完善應(yīng)急管理機(jī)制。2003年非典危機(jī)后,南京市在公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、社會(huì)穩(wěn)定等重點(diǎn)領(lǐng)域逐步構(gòu)建了突發(fā)性公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制,為成功化解各類突發(fā)性公共危機(jī)事件,把南京建設(shè)成“全國(guó)最安全城市”之一奠定了良好的基礎(chǔ)。盡管南京城市應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了一些成績(jī),城市政府應(yīng)急管理能力不斷提高,然而鑒于南京城市突發(fā)性公共危機(jī)事件爆發(fā)的復(fù)雜性和制度性因素,南京的應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)仍遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的需要。

(一)應(yīng)急管理制度能力不足。有效制度安排和創(chuàng)新是城市應(yīng)急管理的保障和基礎(chǔ),也是實(shí)施各項(xiàng)應(yīng)急措施的依據(jù)。當(dāng)前人們所擔(dān)心的并不是危機(jī)本身,而是制度的缺失,或制度對(duì)危機(jī)的反應(yīng)遲鈍,制度能力的不足可能導(dǎo)致公共危機(jī)的蔓延或升級(jí)。結(jié)合南京市的應(yīng)急管理實(shí)踐,制度缺陷主要體現(xiàn)在:一是缺乏高效統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合指揮機(jī)構(gòu)。南京市在公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中明確了市政府應(yīng)急辦設(shè)在總值班室,副局級(jí)單位,履行危機(jī)管理方面的值班、信息總匯和綜合協(xié)調(diào)職能,但缺乏危機(jī)決策權(quán)、資源整合、調(diào)撥權(quán)。各部門(mén)成立的各類公共突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)大多為虛設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)(協(xié)調(diào))小組,下設(shè)辦公室掛靠某個(gè)部門(mén),很明顯都是臨時(shí)性、松散型的機(jī)構(gòu),雖然這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)能夠起到一定的作用,但是其缺點(diǎn)非常明顯:1.平時(shí)對(duì)公共突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)分析和預(yù)警缺位,無(wú)人對(duì)潛在的公共危機(jī)作分析預(yù)警;2.工作不具有延續(xù)性,經(jīng)驗(yàn)不能有效保留;3.需要處理政府各部門(mén)的合作,大量時(shí)間浪費(fèi)在部門(mén)間的協(xié)調(diào)上;4.由于事先沒(méi)有專業(yè)人員研究政策和組織專家進(jìn)行預(yù)警和預(yù)測(cè),領(lǐng)導(dǎo)小組很難在短期內(nèi)獲取所需信息。在這種體制下的應(yīng)急管理容易形成多中心、多環(huán)節(jié),不利于統(tǒng)一指揮。二是應(yīng)急管理的法制建設(shè)不完備。無(wú)論是常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài),依法行政是政府實(shí)施有效治理的基本原則,尤其在危機(jī)狀態(tài)下,必須建立健全應(yīng)急管理法律體系,防止行政權(quán)力的濫用。目前,能夠適用于城市應(yīng)急管理的國(guó)家層面的法律法規(guī)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《傳染病防治法》、《防震減災(zāi)法》、等,同時(shí)南京市結(jié)合實(shí)際也制定了一些相關(guān)的行政法規(guī),如2009年出臺(tái)了《南京市重大險(xiǎn)源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》等,但與南京城市應(yīng)急管理實(shí)際需要相比很不完善,如南京市《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施細(xì)則、《南京市突發(fā)性公共危機(jī)事件的責(zé)任追究辦法》、《南京市應(yīng)急物資管理辦法》等應(yīng)急管理法規(guī)都沒(méi)有出臺(tái)。正因?yàn)槿绱?在城市應(yīng)急管理過(guò)程中,政策和行政手段起著重要作用,法制雖發(fā)揮了作用,但并沒(méi)有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架。三是缺乏綜合性的應(yīng)急管理決策制度。不僅缺乏起核心作用的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和輔助性的研究機(jī)構(gòu),而且缺乏輔助危機(jī)決策所需的專家?guī)旌凸参C(jī)事件案例庫(kù)。四是缺乏有效的行政問(wèn)責(zé)制。由于缺乏剛性的行政問(wèn)責(zé)制度,使得有些政府職能部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)不能很好地履行危機(jī)管理的職責(zé),有的甚至在事件發(fā)生后相互推諉責(zé)任。五是信息公開(kāi)披露制度仍有待完善。近幾年南京市加快信息公開(kāi)披露制度建設(shè)步伐,在各級(jí)黨委、政府部門(mén)都設(shè)立新聞發(fā)言人制度,并在全國(guó)率先建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度,但如何確保政府公布的信息快速、客觀、公正,避免類似2009年南京徐寶寶網(wǎng)絡(luò)公共事件的發(fā)生,仍需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

(二)應(yīng)急管理行動(dòng)能力不足。城市突發(fā)性公共危機(jī)的突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性、危害性,對(duì)政府的應(yīng)急行動(dòng)能力提出了非常高的要求,需要政府具有超前的預(yù)防能力、快速的反應(yīng)能力、有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力、強(qiáng)有力的社會(huì)動(dòng)員能力和科學(xué)的反思能力等,但綜觀南京市近幾年突發(fā)性公共危機(jī)事件的治理來(lái)看,政府應(yīng)急行動(dòng)能力明顯欠缺,主要體現(xiàn)在:一是預(yù)防能力不足。一方面部分政府行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)應(yīng)急管理的重要性和緊迫性。個(gè)別部門(mén)對(duì)公共突發(fā)事件認(rèn)識(shí)不足,對(duì)事件產(chǎn)生的后果存在僥幸心理,政府對(duì)市民的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)基本知識(shí)的教育普及欠缺,廣大市民普遍缺乏公共危機(jī)意識(shí)。另一方面應(yīng)急預(yù)案不很完善。現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案是由政府各部門(mén)分頭做的,缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和綜合管理,各部門(mén)所作的預(yù)案無(wú)法對(duì)接,造成預(yù)案無(wú)法落實(shí),而且多數(shù)部門(mén)的預(yù)案,缺乏科學(xué)的論證和專家指導(dǎo),造成很多預(yù)案制定得過(guò)于粗糙,操作性不強(qiáng)。二是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力不足。鑒于各種公共危機(jī)事件的交叉和邊界外溢效應(yīng),因此突發(fā)性公共危機(jī)事件的治理并不僅僅限于某一政府部門(mén)或領(lǐng)域,應(yīng)急管理具有系統(tǒng)性,需要各部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào),但由于南京應(yīng)急管理體系建設(shè)基本是以部門(mén)為主,造成一些部門(mén)各自為戰(zhàn),“條條分割”現(xiàn)象嚴(yán)重,設(shè)施、設(shè)備、信息不能共享,重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。如南京市的應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)大致包括:公安系統(tǒng)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心、衛(wèi)生系統(tǒng)的公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急指揮中心、人防系統(tǒng)的應(yīng)急指揮中心、南京市應(yīng)急辦正在建設(shè)的應(yīng)急指揮平臺(tái)等,應(yīng)急指揮系統(tǒng)互不隸屬,網(wǎng)絡(luò)不能互聯(lián)互通,資源不能共享,這種以部門(mén)為主,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)不僅投資大而且效率不高。三是社會(huì)動(dòng)員能力不足。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下主要依靠政治優(yōu)勢(shì)和組織保證,確保了危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)動(dòng)員?，F(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,隨著國(guó)有企業(yè)改制、基層組織建設(shè)面臨種種問(wèn)題,危機(jī)社會(huì)動(dòng)員的難度加大,政府對(duì)各類非政府組織、基層單位、民營(yíng)個(gè)私組織和市民個(gè)人的動(dòng)員能力明顯下降,緊急狀況下征用企業(yè)的車輛、物資時(shí),少數(shù)民營(yíng)企業(yè)往往以影響生產(chǎn)等理由搪塞。四是善后處理能力不足。對(duì)如何治療各種危機(jī)后遺癥,撫平受害民眾的心理創(chuàng)傷,盡快恢復(fù)其生理和心理健康;如何對(duì)公共危機(jī)事件發(fā)生的原因、應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制作出評(píng)估,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,加以修正等,重視不夠。

(三)應(yīng)急管理資源能力不足。就人力資源而言,目前我市形成了以公安、消防、武警、衛(wèi)生為主體及各職能部門(mén)為補(bǔ)充的應(yīng)急救援隊(duì)伍,但這支隊(duì)伍處置一般性的危機(jī)尚能應(yīng)付,但是在處置特大規(guī)模公共危機(jī)時(shí)則顯得力量不足;對(duì)于一些特殊種類的危機(jī),缺乏處置事件所需的專業(yè)知識(shí)和技能,存在處置力量盲區(qū)。就財(cái)力資源而言,應(yīng)急管理資金投入不足。盡管每年各級(jí)政府都有財(cái)政預(yù)算用于應(yīng)急管理,但數(shù)量不足,顯然無(wú)法滿足應(yīng)急管理需要,需要建立完善的應(yīng)急財(cái)政反應(yīng)機(jī)制。就物質(zhì)資源而言,政府應(yīng)當(dāng)建立和完善各種戰(zhàn)略性資源的儲(chǔ)備,以便在關(guān)鍵時(shí)期有效地調(diào)動(dòng)。而南京還沒(méi)有建立起完善的應(yīng)急物資儲(chǔ)備和管理制度,應(yīng)急資源分散,難以整合,缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,資源能力的不足嚴(yán)重制約城市應(yīng)急管理的成效。

三、提升南京城市應(yīng)急管理能力的幾點(diǎn)政策建議

突發(fā)性公共危機(jī)事件的頻發(fā)對(duì)南京的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅,考驗(yàn)著政府應(yīng)急管理能力。當(dāng)前必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),緊緊圍繞“社會(huì)治安穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)安全、人民生活安寧”的核心目標(biāo),按照黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會(huì)和黨的十七大所提出的“全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作、提高保障公共安全和處置突發(fā)事件能力”的要求,全面提升南京城市應(yīng)急管理能力和水平,在此我們提出如下建議:

(一)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的制度能力建設(shè)。制度能力建設(shè)是加強(qiáng)城市應(yīng)急管理能力建設(shè)的關(guān)鍵,對(duì)政府來(lái)說(shuō)應(yīng)該將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市應(yīng)急管理制度構(gòu)建和創(chuàng)新。制度能力建設(shè)主要涉及到以下幾個(gè)方面:一是建立一個(gè)高效統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。從美國(guó)等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,都有一個(gè)統(tǒng)一的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),如美國(guó)在中央一級(jí)建立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局,在州、市、縣設(shè)立了應(yīng)急管理中心,擔(dān)負(fù)著應(yīng)對(duì)各種事關(guān)公共安全的突發(fā)事件和災(zāi)害的重任。從我國(guó)國(guó)內(nèi)來(lái)看,深圳成立“深圳市處置應(yīng)急事務(wù)委員會(huì)”作為全市的緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在此我們建議設(shè)置南京市突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì),其職能就是制定南京城市公共安全戰(zhàn)略與規(guī)劃,編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系、各種應(yīng)急資源的整合、儲(chǔ)備和調(diào)撥。南京市政府下屬部門(mén)包括公安、地震、衛(wèi)生、水利、交通、農(nóng)林、安監(jiān)、氣象等部門(mén)設(shè)立應(yīng)急管理辦公室,形成由南京市突發(fā)事件委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)參與、職責(zé)明確的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu),解決目前存在的部門(mén)分割、各自為政、協(xié)調(diào)困難、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力不足的問(wèn)題,從而提高快速反應(yīng)能力和危機(jī)事件的處置效率。二是建立健全應(yīng)急管理法制。非常時(shí)期需要非常法制,必須加快城市應(yīng)急立法工作,為有效處置突發(fā)性公共危機(jī)事件提供法律依據(jù),將城市應(yīng)急管理工作納入法制化軌道。根據(jù)《憲法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家安全法》等法律法規(guī),抓緊組織力量,開(kāi)展調(diào)研制定《南京市救災(zāi)工作管理?xiàng)l例》、《南京市救災(zāi)資金管理辦法》、《南京市突發(fā)性公共危機(jī)事件責(zé)任追究辦法》、《南京市〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉實(shí)施細(xì)則》等地方性法規(guī)或行政規(guī)章,進(jìn)一步明確各級(jí)政府及其職能部門(mén)的應(yīng)急管理職責(zé),用完善的法規(guī)確保城市應(yīng)急管理工作的順利開(kāi)展。三是建立健全應(yīng)急管理決策制度。南京應(yīng)該組建由減災(zāi)協(xié)會(huì)、科研單位、大專院校等領(lǐng)域的專家學(xué)者組成的應(yīng)急管理專家委員會(huì)作為專家支持系統(tǒng),展開(kāi)各種類型的突發(fā)性公共危機(jī)事件的研究,為南京市公共危機(jī)事件的有效治理提供專業(yè)、科學(xué)的智力服務(wù)。同時(shí)應(yīng)加快開(kāi)發(fā)緊急指揮決策支持系統(tǒng)軟硬件技術(shù),以提高危機(jī)事故緊急處置指揮能力。四是建立健全危機(jī)信息披露制度。信息公開(kāi)披露制度能力建設(shè)在城市應(yīng)急管理過(guò)程中也至關(guān)重要。我們應(yīng)該加強(qiáng)和創(chuàng)新應(yīng)急管理中的信息披露制度,著力構(gòu)建政府與新聞媒體之間的良性互動(dòng)關(guān)系,充分發(fā)揮媒體在應(yīng)急管理中的重要作用,在第一時(shí)間向公眾快速傳遞公共危機(jī)信息,切斷謠言滋生和蔓延的空間,確保公眾的知情權(quán)。

(二)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的行動(dòng)能力建設(shè)。突發(fā)性公共危機(jī)事件一旦發(fā)生,首先考驗(yàn)的是政府的應(yīng)急行動(dòng)能力,若應(yīng)急行動(dòng)能力不強(qiáng),就會(huì)導(dǎo)致危機(jī)失控,將會(huì)給社會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失。應(yīng)急行動(dòng)能力的強(qiáng)弱直接影響城市應(yīng)急管理成效,直接關(guān)系到城市公共安全。目前頻頻爆發(fā)的突發(fā)性公共危機(jī)事件警示政府必須以高度的責(zé)任感和使命感認(rèn)識(shí)到提高政府應(yīng)急行動(dòng)能力的重要性。為此必須做到:一是增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防能力。英國(guó)著名危機(jī)管理專家邁克爾·里杰斯特指出:“預(yù)防是解決危機(jī)的最好方法?！本影菜嘉！⑽从昃I繆、防患于未然,做好危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作是城市應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。必須構(gòu)建城市危機(jī)預(yù)警體系和危機(jī)監(jiān)測(cè)體系,特別是加強(qiáng)城市重大危險(xiǎn)源排查、監(jiān)測(cè)和管理,在關(guān)注常規(guī)的地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)害的同時(shí),要密切注意應(yīng)對(duì)城市信息災(zāi)害、城市恐怖襲擊、城市經(jīng)濟(jì)恐慌等新的危險(xiǎn)源,從城市布局和城區(qū)建設(shè)規(guī)劃發(fā)展上統(tǒng)籌考慮,并且制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案,組織有針對(duì)性的應(yīng)急演練,將應(yīng)急管理納入到政府常規(guī)工作的流程中來(lái),納入到法治軌道中來(lái),切實(shí)做危機(jī)預(yù)防工作,將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。二是完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提高處置公共危機(jī)事件的合力。有效處置公共危機(jī)事件需要政府各個(gè)部門(mén)之間實(shí)行跨界應(yīng)急聯(lián)動(dòng),實(shí)行統(tǒng)一指揮、信息共享、協(xié)同運(yùn)作,而南京目前存在的應(yīng)急管理資源分散、部門(mén)分割、各自為政、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀顯然無(wú)法做到資源共享、部門(mén)聯(lián)動(dòng)。為此南京必須改變目前公安、人防、衛(wèi)生等多個(gè)應(yīng)急指揮中心并存的離散狀態(tài),建立權(quán)威性、強(qiáng)制性的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心做為政府應(yīng)急管理的核心機(jī)構(gòu),并且制定相應(yīng)的法律對(duì)各職能部門(mén)的職權(quán)加以細(xì)化、明晰,整體上形成有法可依、有章可循的綜合制度框架。三建立健全志愿化、組織化的社會(huì)參與機(jī)制,提高社會(huì)動(dòng)員能力。應(yīng)急管理如果過(guò)分依賴政府,則不利于市民社會(huì)和有限政府的構(gòu)建,因此政府應(yīng)大力培育和發(fā)展各種非政府組織,擴(kuò)大政府應(yīng)急管理中參與主體的多元化,最大限度地吸納各種社會(huì)力量,并有責(zé)任促使社會(huì)各界的合作,發(fā)揮社會(huì)的綜合力量,從而形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和合作,實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理效能的最大化。四是建立健全危機(jī)善后處理機(jī)制,提高政府科學(xué)反思能力。一個(gè)善于學(xué)習(xí)的政府應(yīng)能夠及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并進(jìn)行制度的變革和創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)提出的要求,將危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī),因此作為政府來(lái)說(shuō),提高科學(xué)的反思能力非常重要,包括危機(jī)后的獨(dú)立調(diào)查、評(píng)估報(bào)告、問(wèn)責(zé)處理、修正錯(cuò)誤以及危機(jī)后的政策改進(jìn)、組織變革等,從而化危機(jī)為發(fā)展和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。

(三)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的資源能力建設(shè)。突發(fā)性公共危機(jī)是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必須付出的一種異常的經(jīng)濟(jì)代價(jià),危機(jī)救治需要大量的人力、物力和財(cái)力,必須加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的資源能力建設(shè)。就人力資源而言,在各專業(yè)應(yīng)急救援力量的基礎(chǔ)上,建設(shè)以專職應(yīng)急救援力量為基礎(chǔ),以駐寧部隊(duì)為支援的救援隊(duì)伍。同時(shí),廣泛發(fā)動(dòng)群眾,組成志愿者隊(duì)伍,建設(shè)社區(qū)的自救互救隊(duì)伍,形成具有廣泛基礎(chǔ)、較高專業(yè)素質(zhì)、組織相對(duì)緊密的應(yīng)急救援力量體系。關(guān)于財(cái)力資源,應(yīng)該健全由政府、社會(huì)捐助、社會(huì)保險(xiǎn)構(gòu)成的應(yīng)急管理財(cái)政支撐體系,并且制定相關(guān)法律制度加以保障。政府是應(yīng)急管理的主體責(zé)任者,因此每年市級(jí)財(cái)政應(yīng)該按G DP的總量劃撥定量的資金專門(mén)作為應(yīng)急資金。但由于政府的財(cái)力是有限的,因此除政府撥款外,必須建立健全社會(huì)捐助機(jī)制,大力鼓勵(lì)、培育和發(fā)展各種慈善基金,并且加強(qiáng)對(duì)各種社會(huì)捐款的審計(jì)監(jiān)督,保證捐款的使用效益和公開(kāi)透明度。此外,還可以利用市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn),使中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入公共風(fēng)險(xiǎn)保障領(lǐng)域,合理分擔(dān)政府財(cái)力保障責(zé)任。關(guān)于物資保障,政府首先應(yīng)該組織制定《應(yīng)急物資管理辦法》和《應(yīng)急物資儲(chǔ)備方案》等相關(guān)法律法規(guī),明確政府各部門(mén)和職責(zé)及應(yīng)急物資配置、儲(chǔ)備和使用原則,保障應(yīng)急工作的順利開(kāi)展。其次針對(duì)南京應(yīng)急物質(zhì)資源分散等問(wèn)題,市政府應(yīng)開(kāi)展充分調(diào)研,對(duì)各部門(mén)各類應(yīng)急資源,包括人力、財(cái)力、物力等情況進(jìn)行普查,摸清家底,并且加以整合,在此基礎(chǔ)上建立南京市應(yīng)急物資保障數(shù)據(jù)庫(kù)和物資儲(chǔ)備、調(diào)撥、使用管理制度,只有這樣才能確保物資保障及時(shí)。

(四)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的精神能力建設(shè)。城市突發(fā)性公共危機(jī)事件不僅對(duì)社會(huì)秩序與黨和國(guó)家人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重危害,同時(shí)也對(duì)社會(huì)公眾的心理造成巨大沖擊,出現(xiàn)迷惘、悲觀、焦慮、非理性、猜疑等消極心理。危機(jī)的成功應(yīng)對(duì)需要公眾的理解、支持、參與、信任與合作,需要社會(huì)的團(tuán)結(jié)和凝聚力,只有堅(jiān)強(qiáng)、有力、負(fù)責(zé)任的政府及其領(lǐng)導(dǎo)人才能穩(wěn)定人心,凝聚民心,整合和動(dòng)員社會(huì)各種資源,戰(zhàn)勝危機(jī),因此在城市應(yīng)急管理中加強(qiáng)精神能力建設(shè)至關(guān)重要。在此我們認(rèn)為主要要做到:一是在危機(jī)時(shí)期,政府主要領(lǐng)導(dǎo)人必須深入第一線,親臨現(xiàn)場(chǎng),充當(dāng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的領(lǐng)頭羊和精神支柱。面對(duì)危機(jī),需要城市政府及其領(lǐng)導(dǎo)人挺身而出,在第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng),靠前指揮,與民眾零距離接觸,手與手相握,心與心相通,通過(guò)這種親和力增進(jìn)社會(huì)各階層的團(tuán)結(jié)和凝聚力,提升民眾戰(zhàn)勝危機(jī)的信心。二是在非危機(jī)時(shí)期,不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè),優(yōu)化政府形象,提高政府公信力。良好政府形象和政府的公信力是危機(jī)中與民眾進(jìn)行有效溝通合作的前提條件,也是政府爭(zhēng)取民眾理解、支持、合作的心理基礎(chǔ),它們決定著危機(jī)時(shí)期政府的凝聚力和社會(huì)動(dòng)員能力。因此對(duì)于南京市各級(jí)政府來(lái)說(shuō),既要重視危機(jī)時(shí)期政府部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)的行為和形象,同時(shí)又要強(qiáng)化非危機(jī)時(shí)期政府自身建設(shè),樹(shù)立責(zé)任政府和有能力政府形象,不斷提高政府的公信力。政府只有在平時(shí)致力于建設(shè)廉潔、務(wù)實(shí)、責(zé)任、高效的公共服務(wù)型政府,才能在危機(jī)時(shí)期更具有號(hào)召力和凝聚力,才能領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)勝危機(jī)。

[1]何錚等.城市突發(fā)公共事件的內(nèi)涵、類型與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究[J].公共行政,2008,(10).

[2]韓志明.政府公共危機(jī)能力的不確定性分析[J].湖北社會(huì)科學(xué),2007,(3).

(責(zé)任編輯:筱 文)

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A

1672-1071(2010)05-0108-05

2010-07-13

課題組負(fù)責(zé)人兼執(zhí)筆人:馬建珍,成員:郝繼明、王建蓮、陳華、項(xiàng)曉霞、唐雙杰、梁霖。