王建蓮

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001）

教育公平問題已經(jīng)成為政府、學術(shù)界和公眾共同關(guān)注的社會熱點問題?？v觀全球，教育政策的發(fā)展有兩個主要趨勢：一是多數(shù)國家加深了對教育民主化的承諾，二是對教育質(zhì)量和目的趨于采取更講求學以致用的觀點。［1］保障教育公平是各國政府至關(guān)重要的責任?！罢捌渌淼纳鐣３０迅倪M健康和教育狀況作為一種公共責任。在這方面它們得到國際社會簽署的‘千年發(fā)展目標’的支持?！保?］經(jīng)濟學給出了兩個有關(guān)公共責任的理由：第一，市場失靈，服務的產(chǎn)出總量和消費總量可能低于沒有政府干預時的社會最佳水平；第二，公平，這種責任植根于一種信念，即認為教育和健康是基本的人權(quán)。［3］教育市場化改革中維護教育公平更是政府義不容辭的責任。

一、教育市場化改革的政策思路

20世紀80年代以來，作為西方市場經(jīng)濟的最后“堡壘”——學校教育，不斷受到來自社會、家長的質(zhì)疑。人們對政府的能力越來越持懷疑的態(tài)度，不愿再相信“全能政府”的“理想之手”能有效提升教育的質(zhì)量。于是，西方教育重建運動在政府改革浪潮的直接推動下興起，它以引進市場經(jīng)濟要素為核心，提出了建立“完全面向市場的教育體制”。其中美國的做法較具代表性，主要措施是將市場的自由競爭機制逐漸引入教育體制，在很大程度上放寬對教育的統(tǒng)一管理和控制，即把財政、人員調(diào)配和政策制定等權(quán)力下放到各個教育機構(gòu)，參與市場競爭，促進教育資源配置的最優(yōu)化，為教育消費者提供最好的服務。在這場改革運動中，擇校、競爭、學校自主權(quán)和憑單制構(gòu)成了改革的幾項主要的政策思路，是把公立學校推向市場的最主要的途徑。［4］

擇校（choice）。美國的“擇?！敝瓢褳楹⒆舆x擇何種教育形式和教育場所的權(quán)利交給了家長，同時給予家長一定的資金保障。典型的公立學校體制是以地方政府壟斷的形式運作的，在這一體制下，所有的學生都必須到一個指定的學校就讀，這種體制的指導思想是政府本位，而不是學生本位，使教育更有利于學生的成長。因此，拓展人們在自主選擇學校方面的權(quán)利就被視為動搖傳統(tǒng)教育體制的杠桿，“選擇而非指派”成為這一改革運動的旗幟。［5］英、美等發(fā)達國家擇校主要表現(xiàn)為家長提供跨區(qū)域選擇學校的多元化需求，給不同類型學校間創(chuàng)造公平的競爭平臺，政府在政策上和法律上給予支持和鼓勵。在我國，擇校只是一種自發(fā)的現(xiàn)象，不是一種教育制度。但在經(jīng)濟、文化、教育等非均衡發(fā)展的前提下，擇校是義務教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的必然趨勢，是公民對高質(zhì)量義務教育需求的一種反映。

競爭（competition）。競爭是一個教育的經(jīng)濟理性主義的概念，教育被看成是一種商品，政府從過去提供教育服務的地位中擺脫出來，通過少而精的政策杠桿保持全面的策略性控制權(quán)限，更加有效地調(diào)節(jié)和分配教育機會。競爭機制將會使學習者真正獲得一種自主選擇的可能性，從而促使學校教育機構(gòu)以更為靈活的方式來滿足消費者的不同需求。在這種機制下，經(jīng)濟目標將受到最大的關(guān)注，市場將居于支配地位。競爭可以有效地降低教育成本，同時確保較高的教育質(zhì)量，提高學校的績效。［6］從世界上大多數(shù)國家利用市場機制改革教育的實踐來看，學校缺乏活力和彼此之間缺乏競爭而使教育資源利用效率偏低并導致教育質(zhì)量低下，是引發(fā)市場取向教育改革的根本動因之一。無論是美國的學校私有化、英國的學校地方化管理還是日本的國立大學法人化改革都具有這樣的一種價值追求。在我國當前的教育實踐中，學校之間、區(qū)域之間多樣化的教育競爭已經(jīng)普遍存在。

學校自主權(quán)（school autonomy）。為了建立和培植能有效適應市場的學校，必須實行分權(quán)制，將權(quán)力下放到學校層面上。推動學校自主權(quán)發(fā)展的原因一是教育服務有一定的技術(shù)要求。學校教育所需的大部分資源都在學校自身而不是在政府；二是科層制管理所建立的明確的行為要求、獎懲分明的紀律規(guī)范與高質(zhì)量的教育之間的沖突，教育活動很難以客觀的、量化的方式加以衡量，這種不確定性使教育管理者難以了解自己的具體工作進程和效果，結(jié)果影響到他們對于整個工作進程的控制；三是學校的首要目標是滿足客戶的要求。學校的教職員工比政府更了解他們的客戶，也更能采取靈活機動的措施改進學校的服務，提高學校質(zhì)量。在分權(quán)方面，最有創(chuàng)意的政策思路就是校本管理和教師賦權(quán)，即通過向?qū)W校乃至教師的放權(quán)為低效率的學校教育創(chuàng)設(shè)比原先更優(yōu)良的環(huán)境。［7］典型的自主管理的學校模式則是所謂“特許學校”。

憑單制（voucher）。1955年美國經(jīng)濟學家弗里德曼第一次提出了“教育憑證制度”的政策構(gòu)想，旨在教育憑單的流動中實現(xiàn)學校優(yōu)勝劣汰。教育憑單制度倡導轉(zhuǎn)變公共教育經(jīng)費的傳統(tǒng)分配方式，把政府原來對公辦學校直接分配教育經(jīng)費轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛎恳粋€家庭直接發(fā)放等量的權(quán)利憑證。即將教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券發(fā)給每位學生，家長持券可為子女自由選擇任何一所政府認可的學校，包括公立學?；蛩搅W校就讀，也不再受學區(qū)的限制。而學校把所收集的教育憑單向政府兌換公共教育經(jīng)費，用以支付辦學費用。于是，政府可以通過發(fā)放教育憑單保持對教育的投入，學校之間也會因為學生掌握充分的選擇權(quán)而增強了互相競爭，迫使它以市場和教育消費者的需求為目標，努力提高辦學效率和辦學質(zhì)量。教育憑單理論多年來一直爭議頗多，直至20世紀90年代才在世界多個國家推行，教育憑單制構(gòu)建了政府、民間、學生家庭共同投資的平衡體系，在實現(xiàn)教育投資公平的過程中提高了教育投資效率，將教育的社會公平和效率公平有機地融為一體。2001年，我國浙江省長興縣在全國首創(chuàng)教育憑單制度，此后，我國不少地方先后實施了這一制度，效果顯著。

二、教育市場化改革挑戰(zhàn)教育公平

“教育市場化”在當代中國的語境中是令人生厭的概念，但市場機制已經(jīng)在不同程度上影響著學校的發(fā)展，我國也已經(jīng)存在一個初步的教育市場。教育市場化是指將市場機制引入教育領(lǐng)域中，教育的消費者——家長（學生）和學校遵循市場法則進行選擇，市場成為教育資源配置的主要方式，通過市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)教育供求雙方在市場中的行為，使教育達到供求均衡的狀態(tài)。在這一過程中，政府對學校的管理從傳統(tǒng)的直接辦學轉(zhuǎn)化為間接調(diào)控，學校會越來越多地表現(xiàn)出分散化、多元化、自利性、自主性等市場特征。教育市場化對教育公平來說是一把雙刃劍，它可以既促進又妨礙教育公平的實現(xiàn)。

教育公平的主要內(nèi)涵，在法律上，是人人享受平等的教育權(quán)利；在教育政策領(lǐng)域，是人人平等地享有公共教育資源；在教育活動中，是人人受到平等地教育對待，人人具有同等的取得學業(yè)成就和就業(yè)前景的機會。［8］盡管市場機制介入教育領(lǐng)域是有限的，教育市場應該或只能是在政府機制強力規(guī)制下的“準市場”，但市場機制對教育公平仍然構(gòu)成以下威脅：

第一，資本的尋利性可能嚴重損害教育公平和公共利益。在市場經(jīng)濟條件下，更多的教育權(quán)力從政府轉(zhuǎn)移到具體學校和個人手中，民間資本進入公共教育領(lǐng)域，顯然，教育分權(quán)與教育放權(quán)在提供給學校和個人更多的選擇性、靈活度的同時，也加大了差異性和多樣性；民間資本的介入在緩解教育投入不足的同時，也因為資本的尋利性而不可避免地帶來對利潤最大化的追逐。市場與教育的沖突表現(xiàn)為市場的尋利性與教育公益性之間的沖突。資本的尋利性將會使社會的教育資源流向那些能夠給教育服務提供者帶來最大化利潤的地區(qū)、群體和個人，從而造成教育資源配置的不公平和區(qū)域、校際教育發(fā)展的不均衡。在市場條件下，作為“理性經(jīng)濟人”的民間資本可能會利用“信息不對稱”等市場機制運作的特點來降低教育的標準或質(zhì)量，甚至產(chǎn)生教育欺詐行為。資本的尋利性也會滋生“權(quán)力尋租”等教育腐敗現(xiàn)象，最終損害公眾的利益。某些地方教育主管部門干部“入股”民辦學?；蚪逃鞴懿块T舉辦或變相舉辦民辦學校就是變相的“權(quán)力尋租”。

第二，教育行政部門和學校追求績效可能影響教育公平。市場取向教育改革的一個基本目標是教育的效率和質(zhì)量。英美等西方國家在新自由主義和新管理主義指導下的市場取向教育改革中，學校在市場中的競爭力以及基于學校的競爭力而產(chǎn)生的社會評價、受教育者的擇校傾向等方面成為學校最為關(guān)注的問題。升學率、學生成績、學校排名等因素往往成為人們判斷學校競爭力的關(guān)鍵性指標。在這樣的背景下，學校往往會改變原有招生制度，更重視根據(jù)學習成績和能力高低選拔學生。弱勢學生和弱勢學校在這樣的選拔中都會處于不利地位。對學?？冃У闹匾暿菇逃芾碚哌^度依賴統(tǒng)一的評價標準來評估學校教育的質(zhì)量。而市場存在多樣化和差異性的教育需求，從終極意義上講，讓每個學生的個性和稟賦得到充分發(fā)展是最公平的，學生的發(fā)展應具有多樣性和豐富性，正視個體的差異性，放棄對教育同質(zhì)性的追求是教育公平的表現(xiàn)。而基于付費產(chǎn)生的教育選擇和需求的多樣性與相對同質(zhì)化的統(tǒng)一的績效考核標準是矛盾的。學校提供的教育服務如果不能反映人們多樣化的教育利益需求和教育選擇，不能體現(xiàn)差異原則，同樣會失去其公平性。

第三，市場機制可以復制甚至加劇現(xiàn)有的教育不公，導致教育利益分配和再分配的不公平。［9］在現(xiàn)代社會中，教育具有社會分配與社會分層的功能，現(xiàn)實教育的不公平必然導致社會成員之間教育利益分配的不公平，使一部分社會成員尤其是處境不利的社會成員享有教育利益時受到不公正的對待。市場經(jīng)濟是一種激烈的競爭經(jīng)濟，市場關(guān)注程序公正和效率，不關(guān)注結(jié)果公正。市場不同情弱者，如果不對弱者采取一種補償策略，這種選擇對弱者來說，不僅沒有提供平等的機會，而且還會再生產(chǎn)并強化著原有的社會不平等地位。教育市場化倡導自由擇校，但它的結(jié)果卻沒有保證收入不平等家庭同等地獲得公平的受教育機會。教育的不公平可能導致社會成員在參與政治、經(jīng)濟、文化與其他社會利益的分配時受到不公平對待，對處境不利社會成員的社會流動、社會分工產(chǎn)生實質(zhì)性的不利影響。美國學者埃弗里特·羅吉斯把這種現(xiàn)象稱為弱勢家庭、父母和其子女之間的一種往復循環(huán)。只有這種循環(huán)被打破，處于低社會地位的弱勢人群才能進入更高的社會階層。［10］市場環(huán)境中對于現(xiàn)有社會分層的復制，將會造成教育資源再分配的不公平，容易使弱勢人群陷入教育價值觀落后和在競爭、選擇中處境不利的惡性循環(huán)之中。

三、政府在教育市場化改革中的責任

教育市場化對教育公平的不利影響是由市場本身所引發(fā)的，所以，解決問題的關(guān)鍵也在于用政府的力量限制完全自由的市場，使之成為有限的市場。政府要尊重市場對資源配置的規(guī)律，但也必須對教育市場化施加有效的規(guī)制和干預，政府始終是保障公共教育服務提供的最終責任承擔者。

（一）在市場機制與政府機制之間尋求平衡

在人類社會的各種活動機制中，市場機制是一種能夠保障自由選擇和私人利益的制度安排，通過市場競爭可以降低成本，在提高效率的過程中可能帶來公平失衡等負效應，但并不一定必須以犧牲公平為代價，政府應盡的責任正在其中。政府機制是指有目的地通過制度安排形成的政府內(nèi)部主體之間、政府與外部主體之間相互聯(lián)系和相互作用的模式，是一種利用強制性來追求公益的機制。政府通過教育制度的有效安排來實現(xiàn)教育的公益性和教育公平，即通過教育政策與立法活動，制定教育規(guī)則，以達到重新分配教育利益并影響其他方面利益公平分配的效果。

服務教育是我國政府公共服務職能的重要組成部分。由于政府和市場一樣在市場化運作過程中都會失靈，因此政府職能不是簡單的強化或弱化，而是應當優(yōu)化的問題，即應當尋求教育市場化運行過程中市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的最佳結(jié)合點，一方面要以政府的宏觀調(diào)控優(yōu)勢彌補市場的盲目性缺陷，確保教育市場不以單純追求營利性為目的，政府應該對資本的尋利性做出必要的限制并進行有效的監(jiān)督，以免損害公共利益。另一方面要引入市場化機制減少政府缺陷，并且尋求兩者的最佳平衡。要通過法治化、職能轉(zhuǎn)換和機構(gòu)改革等措施，約束政府行為，避免政府干預不當，切實保證推進市場化機制。政府應從過去管理者角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷W校、學生及其家長合法教育權(quán)益的保護者，為此，要健全政府教育職責體系，提高公共教育服務效能，不斷改革完善各項教育政策和制度，為公民提供合理透明、公正公平的制度服務，其中，建立和完善教育補償和教育救助機制顯得尤為重要。政府要運用法治手段維護教育公正，治理教育腐敗，提高政府教育工作的公信力，避免教育行政活動的不確定性、隨意性、人治化現(xiàn)象，減少推諉、瀆職及侵害人民群眾教育權(quán)益現(xiàn)象發(fā)生。在公共教育資源的市場配置機制中，政府如果確保了對提供教育者準入的規(guī)則公正、對提供的教育質(zhì)量的標準有監(jiān)管、對公共教育資源流失有管制、對受教育者權(quán)益有保護，則政府就是維護和促進了教育公平，也必定會創(chuàng)造出一個非政府主體積極參與教育，提供教育資源，促進教育發(fā)展，并能夠維護教育公平的良好制度環(huán)境。

（二）擴大公民參與教育公共治理

公民社會的發(fā)展與成熟是治理得以實現(xiàn)的堅實基礎(chǔ)，我國教育管理能否實現(xiàn)治理，關(guān)鍵之一就是我國公民社會是否發(fā)育成熟。現(xiàn)階段，我國公民參與教育管理的路徑稀少，各類教育中介組織的力量也很薄弱。這就要求政府拓寬公民和相關(guān)組織參與教育治理的渠道和方式。

首先，健全教育決策機制。增加教育決策活動公開性和透明度，擴大公民的教育選擇權(quán)和教育治理的參與權(quán)，保證社會各階層、各級組織及其成員的教育利益能及時、全面地反映到教育決策活動中，從而提高教育決策的水平和質(zhì)量。教育政策活動中“受益人缺席”的狀態(tài)往往限制教育政策的利益相關(guān)者表達其多樣化的利益訴求，從而危害教育公平。應在各級教育決策系統(tǒng)特別是學校管理的決策活動中建立教育聽證制度、咨詢制度和糾偏糾錯制度，保證教師、家長、學生、公民能夠平等地參與教育的公共治理，特別要提高弱勢群體的話語權(quán)，并對公共教育權(quán)力的行使進行有效監(jiān)督。教育政策應以公平作為基礎(chǔ)性的政策價值目標，承認政府、市場、公民社會之間教育權(quán)力博弈的合法性，通過公民參與，達到價值和利益的平衡，確保教育公共政策的公正性，不僅體現(xiàn)和維護大多數(shù)人的利益，而且體現(xiàn)和遵循教育自身的規(guī)律，避免教育公共政策僅為“官場”和“市場”所左右的失誤。

其次，培育各類教育中介組織。讓公民共同參與教育治理成為一種機制，就要滲透到教育管理的各個環(huán)節(jié)，使其成為一種制度和管理方式，提高他們參與學校管理的能力。為了加強政府對公立學校和民辦學校的監(jiān)管，政府要盡快建立民辦學校的教育評估認證機制，設(shè)立統(tǒng)一的評估認證標準，使民辦教育逐步走上規(guī)范化發(fā)展的道路。有些國家借助專業(yè)化的教育中介組織——“第三部門”（指除政府和經(jīng)濟組織之外的以非營利性為惟一目標，成員自愿參加、自酬運作經(jīng)費的自治性組織）比較成功地處理政府、學校與社會之間的關(guān)系，在一定程度上提高了教育評估水平和教育資源的利用效益，這種中介組織實現(xiàn)了教育領(lǐng)域內(nèi)政府“結(jié)果控制”與學校“過程自治”的有機結(jié)合。

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