劉海燕 劉 蕊

(南開大學政府管理學院 天津 300071)

國外政策網(wǎng)絡研究:概念邏輯、研究內容與研究展望*

劉海燕 劉 蕊

(南開大學政府管理學院 天津 300071)

政策網(wǎng)絡是西方政策過程的重要分析工具,已經(jīng)取得了大量的研究成果。學者們基于各國不同的政治背景對政策網(wǎng)絡的定義有所不同,這些研究表明政策網(wǎng)絡研究中存在一定程度的概念混亂。政策網(wǎng)絡對政策結果的影響是整個政策網(wǎng)絡研究的重要部分,政策網(wǎng)絡作為自變量,不同的網(wǎng)絡結構(類型)會導致不同的政策后果(因變量)。為了增加政策網(wǎng)絡對政策過程的解釋力,政策網(wǎng)絡研究吸取了其他理論的合理部分。在國外研究的基礎上,分析和研討政策網(wǎng)絡理論在中國政策過程中的適用性是未來的研究方向。

政策網(wǎng)絡;概念邏輯;研究內容;研究展望

政策網(wǎng)絡(policy networks)是指在政策過程中,政策過程參與者的多個組織或個人之間相互依存形成的一種網(wǎng)絡狀結構。政策網(wǎng)絡研究源于英國,是政策過程的一種新的研究途徑,在過去的二三十年里,已取得了大量的研究成果。國內學者總結了國外政策網(wǎng)絡研究的視角和內容,朱亞鵬(2008)簡述了西方政策網(wǎng)絡的發(fā)展源流、理論流派及相關學術爭論。[1]郭巍青(2009)概述了英國和荷蘭的政策網(wǎng)絡研究,政策網(wǎng)絡與治理策略。[2]陳敬良(2009)論述并評價了西方政策網(wǎng)絡理論的最新進展。[3]這些研究為我們了解政策網(wǎng)絡提供了翔實的素材。目前為止,政策網(wǎng)絡研究面臨的重要問題是:概念定義的多元性及學者對政策網(wǎng)絡解釋力的質疑。本文基于此,從三方面梳理了政策網(wǎng)絡研究學者對這些問題的回應和探索,即政策網(wǎng)絡的概念定義,政策網(wǎng)絡對政策結果的影響及政策網(wǎng)絡與其他成熟理論的融合,希望對中國政策網(wǎng)絡研究提供一定的參考。

一、政策網(wǎng)絡的概念定義

政策網(wǎng)絡研究學者對政策網(wǎng)絡的定義各有不同。美國學者的政策網(wǎng)絡定義大多基于次級政府(sub-government)的概念,強調利益團體、官僚機構與政府的接觸。本森(J.K.Benson)從政府間關系界定政策網(wǎng)絡,他認為因為資源的互賴而使行政與利益結構形成一體,以確保共同的政策偏好被滿足,并排除其它異議團體。[4]麥克法蘭(A.McFarland)認為議題網(wǎng)絡是在政策領域中,與該政策有利害關系的團體或個人形成的持續(xù)溝通網(wǎng)絡,參與者包括行政官僚、國會議員、游說團體、學者專家與大眾傳播業(yè)者,并指出議題網(wǎng)絡不同于鐵三角關系,其是開放途徑且有多元參與者。[5]威克斯和懷特(S.Wilks,M. Wright)采用社會中心途徑(societal-centred approach)提出了政府與產業(yè)界之間的網(wǎng)絡關系(government-industry relations,簡稱GIR模型),他強調的是政策網(wǎng)絡中的人際互動關系,而非制度結構關系,并進一步提出了GIR模型特性。[6]

英國是內閣制的國家,行政與立法合一,立法部門(議會)在決策過程之政治重要性不如美國立法部門。因此,英國政策網(wǎng)絡的主要參與者,通常僅包括政府官員與政策利害關系者。赫克羅(H.Heclo, 1978)是最早運用議題網(wǎng)絡概念與美國行政的鐵三角概念相比較的政治學者。他認為多數(shù)政策議題的決策方式并非鐵三角的封閉關系,而是在政黨系統(tǒng)、國會、行政系統(tǒng)等正式組織結構之外,所形成的一種非正式的、復雜的議題網(wǎng)絡型態(tài)。[7]理查德森與喬丹(J.J.Richardson,A.G.Jordan)認為政策社群是由特定利益團體與國家機關相對應部門形成的持續(xù)互動關系,指出英國政策都是在次級政府中透過政府機構與利益團體之間的協(xié)商而形成,并強調政府部門中有許多決策部分的特性。[8]羅茨(R.A.W.Rhodes)認為政策社群是政策網(wǎng)絡的一種形態(tài),政策網(wǎng)絡才是主要的概念。他根據(jù)權力依賴觀點,將政策網(wǎng)絡定義為各個組織(包括國家機關相關行政部門)基于權威、資金、正當性、信息、人員、技術、設備等資源依賴基礎,結合成一種聯(lián)盟或利益共同體,其內部運作過程是一種資源交換的過程,如同博弈(game)。[9]史密斯(M.J.Smith)認為政策網(wǎng)絡是一種團體與政府關系分類的方法,當團體與政府交換資訊并認可團體在政策領域中的利益時,就產生政策網(wǎng)絡。他的網(wǎng)絡分析焦點在于政府與團體的關系,以及這些關系對美國與英國政策結果產生的影響。他認為政策網(wǎng)絡的概念為中層概念(meso-leveal concept),是在解釋某種特定的國家部門或特定政策領域的行為。

歐洲學者的觀點以德國學者作為代表,他們的觀點與英國研究途徑有許多相似之處,主要差異在于歐洲學者視政策網(wǎng)絡為一種治理結構,英國學者視其為一種利益集團中介模型?？夏崴古c薛奈德(Patrick Kenis and Volker Schneider)認為政策網(wǎng)絡是現(xiàn)代社會功能高度分化的結果,私人部門控制許多重要的資源,在政策形成與執(zhí)行時扮演不可或缺的角色。他們認為政策的制訂相當程度地依賴參與者之間非層級節(jié)制形式的互動關系。政策網(wǎng)絡即是由一群具有自主性,且彼此之間有共同利益的相互依賴的行動者所組成的關系。[10]K ickert,K lijn與K oppenjan認為政策網(wǎng)絡指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關系形態(tài)。[11]他們認為相互依賴是網(wǎng)絡途徑的關鍵詞,網(wǎng)絡中的參與者是相互依存的,因為他們不能獨自完成目標,必須借助其他參與者的資源才能解決公共問題,公共問題的處理有賴于政府結構、準政府結構以及私人組織的互動。

從上述各國學者對政策網(wǎng)絡的定義來看,各國基于不同的政治背景對政策網(wǎng)絡有不同的解讀,共同點是:政策網(wǎng)絡可視為利害關系者與國家機關各部門之間建立的穩(wěn)定的互動模式,對關心的議題進行溝通與協(xié)商,使得參與者的政策偏好被滿足或是政策訴求獲得重視,以增進彼此的政策利益。但其研究范圍過于廣泛,解釋變量過多,忽略了國家與制度兩個關鍵因素對政策形成的作用。Waarden (1992)從7個主要維度和37個子維度確定了政策網(wǎng)絡11種不同的概念。[12]Jordan和Schubert(1992)在對20世紀80年代國家與利益集團關系的文獻綜述中,發(fā)現(xiàn)了描述政策網(wǎng)絡3個維度(部門和行動者數(shù)目、穩(wěn)定性)的11個相同術語,[13]這些研究證明在政策網(wǎng)絡研究中存在一定程度的概念混亂。羅茨和馬奇(Rhodes,Marsh)也同樣認為政策網(wǎng)絡研究面臨概念定義的危險,羅茨(Rhodes)建議政策網(wǎng)絡的定義可以先放在一邊不予考慮,而是轉向研究網(wǎng)絡本質特征。他確定了政策網(wǎng)絡的分類特征,認為未來的政策網(wǎng)絡研究不會取決于定義的共識。

二、政策網(wǎng)絡對政策結果的影響

政策網(wǎng)絡對政策結果(output)或政策績效(performance)的影響是整個政策網(wǎng)絡研究的重要部分。政策網(wǎng)絡作為自變量,不同的網(wǎng)絡結構(類型)會導致不同的政策后果(因變量)。政策網(wǎng)絡結構與政策后果的因果關系為解釋復雜的政策過程提供了一個重要的分析模型。

Kondoh(2002)比較研究了民主化過程對韓國和臺灣政策網(wǎng)絡的影響,以及政策網(wǎng)絡的變化對經(jīng)濟發(fā)展的影響。這是為數(shù)不多的運用政策網(wǎng)絡解釋非西方國家政策過程的成果。[14]政策網(wǎng)絡是兩國發(fā)展主義(developmentalism)的核心機制,但是民主化(democratic)對兩國政策網(wǎng)絡的影響是不同的。比較結果顯示:在民主化進程中,韓國沒有成功地繼續(xù)保持自己的政策網(wǎng)絡,它的經(jīng)濟政策變得前后矛盾,呈現(xiàn)短期傾向,并且過度政治化,很難監(jiān)控,從而阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。而臺灣進一步推動了政策網(wǎng)絡的發(fā)展,經(jīng)濟相對發(fā)達。Howlett(2002)針對政策網(wǎng)絡與政策結果關系的長期爭論,收集了1990到2000年加拿大4個聯(lián)邦主要政策部門的數(shù)據(jù)并建立了模型,認為政策網(wǎng)絡結構例如成員分配和互動類型與政策結果的理念和利益是有直接關系的。[15]Sandstrom和Carlsson(2008)運用社會網(wǎng)絡分析方法(SNA)闡釋了政策網(wǎng)絡結構和網(wǎng)絡績效之間的關系,在制度主義和社會資本理論的基礎上,作者建立了一系列假設,通過瑞典高等教育政策部門中4個政策網(wǎng)絡經(jīng)驗數(shù)據(jù)的比較案例分析,檢驗了提出的假設。[16]

馬奇和史密斯(Marsh,Smith,2001)針對政策網(wǎng)絡研究僅重視結構(structure)或者僅重視行動(agent)的傾向,提出了政策網(wǎng)絡與政策結果的辯證模型:重視結構與行動、網(wǎng)絡與情境、網(wǎng)絡與結構之間的辯證關系,[17]并運用模型分析了英國19世紀30年代以來農業(yè)政策的持續(xù)與變遷。政策網(wǎng)絡辯證模型的最大貢獻是:改變了傳統(tǒng)的靜態(tài)的政策網(wǎng)絡研究,從動態(tài)的角度建立了政策網(wǎng)絡和政策結果之間的動態(tài)模型,但是,辯證模型如何開展研究,無論是從概念化還是方法論上仍需探討。盡管英國農業(yè)政策的例子表明了模型如何運作,但正如作者所言,僅僅通過一個案例驗證模型的有效性是遠遠不夠的。藍伯(Raab,2001)認為辯證模型中的各個要素有些“堆積”的痕跡,任何2個變量之間雙向的箭頭表示的辯證關系表明變量間關系都具有同樣的重要性,但事實上并不是每個變量都具有同等的重要性。[18]“辯證”在文中的意思是任何兩個變量之間的相互關系,那為什么不是多個變量之間的關系?伊文思(Evans)認為沒有在細節(jié)上解釋“辯證”一詞,導致辯證模型的應用不廣。[19]與唐丁認為政策網(wǎng)絡模型不能解釋政策網(wǎng)絡變遷的觀點相反,與藍伯認為辯證模型沒有增加任何價值的觀點相反,T oke和Marsh(2003)通過分析英國轉基因作物政策(G M)的變遷,驗證了馬奇和史密斯的辯證模型具有較強的解釋力。[20]但他沒有對干擾變量進行解釋,例如轉基因食品從超市下架這一事件對轉基因作物政策網(wǎng)絡變化的重要影響,但它不在政策網(wǎng)絡范圍之內。因為如果沒有轉基因食品市場,在市場供求規(guī)律的作用下,轉基因作物種植會逐漸消失,不再需要政府的管制,從而也就不存在政策網(wǎng)絡,所以,政策網(wǎng)絡分析容易陷入盲點:外部的壓力和政策網(wǎng)絡變化一起影響政策結果(policy outcomes)。

三、政策網(wǎng)絡研究與其他理論的融合

為了增加政策網(wǎng)絡對政策過程的解釋力,政策網(wǎng)絡研究學者吸取、借鑒了其他理論的合理部分,彌補和豐富了政策網(wǎng)絡分析途徑,從而使政策網(wǎng)絡能夠作為一個獨立變量來解釋其對網(wǎng)絡主體的制約和對決策過程與最終政策后果的影響。例如與宏觀的國家理論,微觀的理性選擇理論等結合。Henson (1997)從理性選擇制度主義的角度解釋了政策網(wǎng)絡為什么會出現(xiàn)?為什么持續(xù)?為什么會改變三個問題。[21]Hensen認為政策網(wǎng)絡是一種制度,為網(wǎng)絡中的行動者提供了規(guī)則。他以丹麥政府間政策網(wǎng)絡——州政府與地方政府歷年預算談判為例,認為政策網(wǎng)絡的出現(xiàn)是行動者“討價還價”的結果,政策網(wǎng)絡的變化則源于行動者之間“討價還價”力量的相對變化導致的分配效應的變化。政策網(wǎng)絡的持續(xù)則源于制度具備能夠為網(wǎng)絡中有能力的行動者提供分配利益(Distributional advantage)的能力。Hansen結合經(jīng)濟制度來解釋丹麥府際網(wǎng)絡的變動與存在的目的是要讓政策網(wǎng)絡在解釋政策結果時更具有解釋力,然而分析上卻明確避開了權力在網(wǎng)絡中展現(xiàn)的問題,僅僅回應了制度論所關心的議題,中央政府的權力在正式制度中被展現(xiàn),而不是透過非正式制度的網(wǎng)絡位置所展現(xiàn),例如,文中說明了中央政府的權力來自于其掌握了修訂財政法案的權力、中央政府讓制度存在的目的是為了降低交易成本的考慮,其實這些論述方式并不需要透過網(wǎng)絡的概念,直接從制度的分析角度來解釋就可以了。再者,Henson借用了經(jīng)濟學中界定行動者會追求效用最大化的假定。然而就政策網(wǎng)絡的思維而言,行動者處于關系網(wǎng)絡的結構限制中,僅能有限理性地去計算其所能運用的策略,這樣的理性是社會性的理性。相對來說,在解釋行動者運用何種策略之前,政策網(wǎng)絡必須要去解釋行動者所處的社會是什么?處在什么樣的網(wǎng)絡關系之中?位置如何?網(wǎng)絡連帶又為何?是否位居網(wǎng)絡的中心?還是邊陲?各個省政府的代表與中央政府間財政分配的網(wǎng)絡關系,在距離與互動頻率上不見得等距,相較而言,正式制度與非正式制度對于每個行動者的限制,也會因為各省政府代表與中央政府網(wǎng)絡距離與強度的不同而不同,有些省代表也許可以在財政的輔助中取得較多的輔助款,有些可能不行。換言之,同樣的正式制度下,即使毫無權力的行動者,在非正式制度的網(wǎng)絡關系中,不見得位居邊陲。缺乏對網(wǎng)絡結構中,行動者呈現(xiàn)何種資源依賴關系的解釋,這是Hansen運用制度觀點對網(wǎng)絡進行分析的最大問題。

Carlsson(2000)認為政策網(wǎng)絡研究缺乏理論腳手架(scaffold),網(wǎng)絡理論(network theory)的運用并不是滿意的解決途徑,為了進一步推動政策網(wǎng)絡研究,應該吸取集體行動理論的精華。[22]他認為可以將政策網(wǎng)絡中的行為看作是行動者為實現(xiàn)目標的集體行動,將政策網(wǎng)絡看作是集體行動的單元(collectively action units)。最后,他借鑒了斯梅爾塞(N.G,Smelser)的集體行動理論,構建了政策網(wǎng)絡集體行動理論的6個假設。誠然,Carlsson的確抓住了政策網(wǎng)絡的一些特征:網(wǎng)絡中行動者的集體行動。但他和Hansen一樣,沒有分析網(wǎng)絡中的相互依賴關系,所以縱觀他最后提出的6個假設,似乎不僅僅可以應用于政策網(wǎng)絡,可以應用于其他任何一切存在集體行動的組織或領域,回答的仍然是集體行動關注的問題:即集體行動出現(xiàn)的條件。

Pemberton(2000)針對政策網(wǎng)絡理論以及其分類模型缺乏內在動態(tài)性的問題,將霍爾的“社會學習”概念運用到政策網(wǎng)絡中,分析了政策網(wǎng)絡和政策學習的關系。[23]通過描述英國20世紀60年代和70年代的經(jīng)濟政策,他認為:社會學習可以動態(tài)化政策網(wǎng)絡模型,不同的網(wǎng)絡結構有不同的變遷順序。他認為,在核心決策網(wǎng)絡共同體邊緣的“外部網(wǎng)絡”有時在政策制定中扮演重要的角色。但是他的分析并沒有表明政策網(wǎng)絡是政策變遷的自變量(independent variable),而是政策變遷的中間變量(intermediate variable),理念是政策變遷的自變量,政策網(wǎng)絡根據(jù)先前政策的反饋和理念變化調整自己的結構從而產生新的政策。Pemberton的研究焦點可以確認是研究政策變遷,而不是政策網(wǎng)絡,既沒有分析網(wǎng)絡中的相互依賴關系,也沒有分析政策網(wǎng)絡結構對政策變遷的影響。

Ben(2007)在馬奇和史密斯的辯證模型中加入了另一個變量:理念(beliefs),建立了政策網(wǎng)絡和政策結果的概念模型(ideational approach),拓展了馬奇和史密斯的研究。[24]他認為Marsh和Smish的辯證模型以及其他一些政策網(wǎng)絡模型都沒有充分解釋“理念”在政策制定中的作用。馬奇和史密斯關注的是結構的重要性,行動者賴以行動的資源和能力,而沒有關注行動者的動機。理念不應該僅僅被看作是修辭工具,或者只出現(xiàn)在范式轉換的宏觀和概念層次。相反,作者認為應該將理念看作是政策過程的自變量,政策網(wǎng)絡作為中間變量,政策結果作為因變量。為了回答政策如何以及為什么形成及發(fā)展,我們需要考察理念激勵政策網(wǎng)絡成員的作用。行動者的行為不僅僅取決于他們所處的情境(circumstances/ contexts),而且取決于他們對所處情境的認識和理解——所持的觀念(ideas)。與Pemberton一樣,Ben將政策網(wǎng)絡作為中間變量,著重研究理念對政策結果的影響,脫離了政策網(wǎng)絡研究的核心。

Toke和Marsh(2009)將Grant的內部集團和外部集團研究整合到馬奇和羅茨的政策網(wǎng)絡分類中,通過考察英國鄉(xiāng)村聯(lián)盟(CA)在政策過程中采取的策略檢驗了提出的觀點。作者認為,我們需要認識到政策網(wǎng)絡的作用,但我們也必須認識到網(wǎng)絡中不同集團采取的不同策略。Grant認為不同集團采取的策略是決定他們與政府關系的最重要因素,文中CA同時運用了內部策略和外部策略,但它仍然是外部集團,即處于邊緣的位置。實際上,正如Maloney (1994)所說的,是集團所處的位置(status)而不是其所采取的策略(strategy)決定了其是內部還是外部集團。[25]所以,我們必須明確集團采取不同策略的限制條件。首先,取決于網(wǎng)絡類型,外部策略在議題網(wǎng)絡中可能運用得比較多,而在政策共同體中運用比較少。其次,取決于集團的位置。在特定網(wǎng)絡中,邊緣集團有很大的可能性采用外部策略。該研究是值得提倡的,沒有上述幾項研究的缺憾,即借用其他理論回答了政策網(wǎng)絡中各個集團屬于中心還是邊緣集團取決于什么的問題。他們的研究結論也暗含了羅茨政策網(wǎng)絡的分類忽視了網(wǎng)絡中行動者的位置這個重要因素。

四、政策網(wǎng)絡研究的評價與展望

政策網(wǎng)絡從行動者之間的關系與結構的獨特視角審視和詮釋政策過程,突破了多元主義和統(tǒng)合主義的個體單元分析方法,深入地反映和揭示了政策過程的實質,成為了公共政策分析的新研究途徑和分析框架。政策網(wǎng)絡試圖推動一種更好的政策實踐模式,政策網(wǎng)絡的研究暗含著一種打破政策網(wǎng)絡封閉性的規(guī)范意義,與多元治理和擴大民主的方向是一致的。

但是從上述政策網(wǎng)絡研究來看,政策網(wǎng)絡概念定義還未達成一致,每個學者都基于各自對政策網(wǎng)絡的理解開展研究,這導致政策網(wǎng)絡研究保羅萬象,似乎能解釋一切政策過程的現(xiàn)象。政策網(wǎng)絡研究無法解釋網(wǎng)絡形成的原因,還缺乏分析限制網(wǎng)絡發(fā)展的結構性因素。政策網(wǎng)絡作為一種治理手段,理論上能協(xié)助政府處理政治系統(tǒng)漸增的復雜性與分歧,實際上在一定程度上卻進一步導致制度與功能的分割化,增加了方向協(xié)調的難度。例如,Greenaway等(2007)通過考察諾威奇和諾?？酸t(yī)院的重新配置,認為與政策網(wǎng)絡被描繪為豐富和促進多元民主過程相反,在多層次政府中的執(zhí)行網(wǎng)絡削弱了民主責任。[26]

我國政策網(wǎng)絡研究還處于起步階段,集中于介紹國外政策網(wǎng)絡研究成果。我國政治體制及政治實踐與國外有很多不同,許多政策執(zhí)行具有明顯的政治性特征,決策中心很明確,政策網(wǎng)絡結構相對封閉。在當前各種矛盾日益凸顯、利益沖突日趨激烈的背景下,分析和研討政策網(wǎng)絡理論在中國政策過程中的適用性,探索擴大政治參與、容納不同利益主體、打破封閉的政策網(wǎng)絡從而推動政策過程民主化的方式,無疑會對解決中國當前的各種公共問題具有重要意義。

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(責任編輯:陳 華)

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D523.31

A

1672-1071(2010)05-0059-05

2010-09-02

劉海燕(1983-),女,山西省晉中市人,天津市南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè)博士研究生,主要研究方向:公共政策分析。劉蕊(1980-),河北唐山人,河北省秦皇島市燕山大學里仁學院助教,碩士。