楊 萌,鄭志柱

(1.暨南大學 法學院,廣東 廣州 510630;2.廣州市中級人民法院 民三庭,廣東 廣州 510030)

2008年發(fā)生的諸多社會事件中,出租車罷運事件很是引人注目。11月 3日,重慶市主城區(qū)8000多輛出租汽車全城罷工。7日,湖北省荊州市數(shù)百輛的士集體停駛。10日,上百名海南省三亞市出租車司機停止營運。同一天,甘肅省蘭州市永登縣上百輛出租汽車集體罷運。18日,部分“掛靠”在云南大理交通運輸集團的個體客車司機集體罷運,導致全州的縣際客運秩序一度瀕臨癱瘓。20日,廣東汕頭 1000多輛出租車罷運。12月 1日,廣州出租車司機集體罷運一小時。出租車司機罷運已成為影響社會穩(wěn)定的隱患。

在探究該事件的背景時,我們注意到 2005年至 2007年底經(jīng)濟持續(xù)高漲之后的全球能源短缺、金融危機在市場經(jīng)濟國家連鎖影響這樣的大背景,以及國家發(fā)改委宣布自 2008年 6月 20日起將汽油、柴油價格每噸提高 1000元這樣的小背景。當經(jīng)濟高漲時,蛋糕夠大,份大份小的問題被收入持續(xù)增長的現(xiàn)狀和期待所掩蓋;當經(jīng)濟調(diào)整周期到來時,蛋糕變小,如何分配遂成為必爭之利益。本文就是企圖挖掘出租車經(jīng)營活動中被長期掩蓋著的利益分配環(huán)節(jié)中的壟斷問題,將涉及出租車公司、司機,以及出租車行業(yè)的主管部門。如果不建立起解決該問題的長效法律機制,在經(jīng)濟周期的潮汐式?jīng)_擊過程中,該問題還將反復。

一、出租車經(jīng)營在經(jīng)濟法律中的定位

我國出租車行業(yè)的市場化始于上個世紀 90年代。由于城市道路的有限性,為避免過度競爭,目前各地政府對出租車行業(yè)進行多方面的直接管制,其核心內(nèi)容包括:一是市場準入管制,政府對獲準經(jīng)營出租車業(yè)務者頒發(fā)經(jīng)營特許狀 (“經(jīng)營指標”)。我國出租車行業(yè)有 “公司化”和 “個體化”兩種經(jīng)營模式,除了溫州等極少數(shù)城市,目前各地普遍采取的是 “公司化”的經(jīng)營模式。取得出租車業(yè)務經(jīng)營權的公司包括國有、集體、私人所有以及混合制等幾種性質(zhì)的出租車公司。取得出租車經(jīng)營權的方式在各地和各階段有不同,簡單而言,有行政審批無償讓渡和拍賣取得兩種方式;二是總量管制,政府對本地出租車運力投放量進行控制;三是租價管制,主管部門按高、中、低三個檔次為各類出租車規(guī)定租價;四是車輛更新管制,它直接關系到司機享用經(jīng)營特許權的期限。

隨著出租車公司和運營車輛數(shù)量的激增,一度出現(xiàn)了比較極端的準入管制政策,比如,北京市經(jīng)過 1992年出租車行業(yè)的大發(fā)展后,從 1993年3月起直到 1994年都停止批準新設立的出租車公司,理由是供過于求,引起無序競爭。這種極端專營保護使出租車公司擺脫了競爭的壓力和動力,出租車公司手中的經(jīng)營特許狀日益升值,變成了出租車公司的“搖錢樹”。出租車司機工作崗位的稀缺性凸現(xiàn)出來,司機在與出租車公司的談判中地位日益削弱。出租車公司可以利用主管部門對個體經(jīng)營嚴格控制的政策,憑借其特許經(jīng)營的壟斷地位,向司機收取高額“承包金”,還可通過在經(jīng)營特許權買賣中以更新車輛為由終止合同并重新將出租車高價承包給司機,從中盤剝司機。司機與出租車公司的糾紛不斷增加,長期存在。同時,出租車行業(yè)主管部門還曾對國有企業(yè)、私營企業(yè)和個體戶采取了差別待遇:出租車行業(yè)對私營企業(yè)關閉大門,私人投資設立出租車公司,只能“掛靠”一個“主管部門”;主管部門擔心個體戶不易管理,采取限制政策;出租車公司可以收購其他公司從而增加“指標”,但個體戶不得收購公司的 “指標”,其營運的車輛不得轉租或轉讓。[1]一方面是窘迫的交通狀況對更多出租車的需求,一方面是營運準入的嚴格限制以及出租車公司對司機的壟斷盤剝,道路上存在大量 “黑車”,再次蠶食著出租車司機已被收刮多次的錢袋子,罷運事件終于一觸即發(fā)。

類似出租車經(jīng)營所在的交通行業(yè),由于其與某領域總體容量 (具體而言就是城市道路容量)密切相關,在對其進行經(jīng)濟法律分析時,我們可以將之放在自然壟斷行業(yè)中,而將出租車公司作為公用企業(yè)對待。自然壟斷行業(yè)主要分布在交通運輸、郵電、電力、自來水、天然氣等領域,其特征有:它們向社會提供的產(chǎn)品或服務都是通過固定的網(wǎng)絡 (管道或線路)進行的;它們產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售是一個不可分割的過程,基本沒有儲存能力;它們的產(chǎn)品或服務直接關系到人民生活和國民經(jīng)濟。而公用企業(yè)是指其產(chǎn)品或服務是與人們的日常生活密切相聯(lián)系、為人們現(xiàn)代生活所不可或缺的企業(yè),也稱公益企業(yè)、公用事業(yè)。公用企業(yè)分布的行業(yè)投資大、回收時間長,在絕大多數(shù)國家是由政府直接投資經(jīng)營,并頒布專門的管制法律[2]。上文提及的出租車行業(yè)的直接管制正是如此。

二、出租車經(jīng)營中的壟斷問題

在深入探究此問題時,壟斷產(chǎn)品 (“經(jīng)營指標”)的經(jīng)營者 -出租車公司的行為首當其沖,司機則是壟斷產(chǎn)品的交易相對人;再往上溯,壟斷產(chǎn)品的發(fā)放者 -出租車行業(yè)主管部門的行為也應引起注意,如果主管部門和出租車公司關系過于密切,司機的權利更有受威脅之虞。按我國現(xiàn)有的法律體系,這里邊牽涉到的有的是法律問題,有的是法律尚不直接調(diào)整的范疇。

1.政企分開之后的政企同盟

在自然壟斷行業(yè)實行政府管制一直被當作理想假定,認為其目的是通過提高資源分配效率,增進社會經(jīng)濟福利,并假定政府管制者專一地追求這一目標。可是在二十世紀七十年代,在西方國家出現(xiàn)另一種相對的理論,這就是以 “政府管制俘虜理論”(capture theory of regulation)為核心內(nèi)容的“政府管制經(jīng)濟理論” (economic theory of regulation)。該理論以完善的代議制為前提,斷言管制是一系列由產(chǎn)業(yè)所需并控制的政府 “恩賜”,產(chǎn)業(yè)集團用金錢幫助政客選舉以獲得政府的管制,從而合法地獲取壟斷租金。立法者所選擇的管制政策,不僅要滿足選票數(shù)的最大化,他的目標函數(shù)是取決于利益集團財富水平的“大多數(shù)生產(chǎn)函數(shù) (majority-generating function)”,還將使政治的邊際替代率等于企業(yè)利潤與消費者盈余之間相互轉換的邊際替代率,從而達到一種均衡。但是,企業(yè)這一利益集團規(guī)模較小 (在一些自然壟斷行業(yè)只有少數(shù)甚至一家企業(yè)),而且每個企業(yè)都能敏感地認識到可從優(yōu)惠的政府管制政策中取得大量的利益,容易采取一致的行動;而與企業(yè)相對的消費者利益集團則由數(shù)以萬計的個體構成,政府管制對其造成的不利影響由各個消費者分擔,對個人的影響不大,因此,個人往往缺乏為本集團利益積極努力的動機,這就使在眾多的利益集團中,企業(yè)對政府管制具有特殊的影響力。這樣,政府管制俘虜理論認為,政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要產(chǎn)生的 (立法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜);管制機關最終會被產(chǎn)業(yè)所控制 (執(zhí)法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜 )。[3]

正如王俊豪教授指出的,政府管制俘虜理論存在相當大的局限性 (政府管制者、企業(yè)、消費者都被假定為純粹的經(jīng)濟人;所有的利益相關者都被假定為有合理的預期;忽視政府管制成本對效率的影響)[3]。但是,該理論使我們看到政府管制目標在實踐中的偏差,其中對我國有實際意義的是,必須解決政企不分的問題。

在我國,很多公用企業(yè)目前仍受政府直接控制,是政企高度合一的特殊企業(yè)。由于它們在一定的范圍內(nèi)擁有行政壟斷經(jīng)營權,實際上是 “政府壟斷企業(yè)”。立法者與管制者不用追求選票的最大化,他們追求的目標與企業(yè)是一致的,就是效用和稅收的最大化。在出租車行業(yè),雖然出租車公司準入制度已形式上建立,政府不直接經(jīng)營出租車營運,但是,是從主管公司對出租車公司嚴格管制,我們可以看到,正是由于 “俘虜”與“管制”的雙向需求,兩者這種管制者與被管制者的政企同盟仍然存在。在這種條件下,裁判加入到對手的行列中,作為交易相對人的司機則永遠是管制博弈的輸家,管制者無疑要偏向作為同盟者的企業(yè)利益集團。就法律關系而言,出租車罷運事件反映的本是司機與出租車公司的糾紛。然而,只有主管機關深度介入,事件才能得以解決,可見問題不單存在于司機與出租車公司之間,不僅僅源于出租車公司的內(nèi)部管理和運營模式的缺陷。

2.出租車公司濫用市場支配地位、形成壟斷協(xié)議

出租車經(jīng)營中出租車公司的壟斷行為其實“非一日之寒”,早在上世紀末,他們已以同樣手段管理 (按照學者的批評實為盤剝)著司機,上文提及的北京的例子就是這樣。然而,與政府全方位管制形成鮮明對比的是,1999年 4月至 5月,北京市高級人民法院經(jīng)濟庭電話通知各中級人民法院和區(qū)縣法院:有關出租車的訴訟案件,未受理的,不予受理;已受理未審結的,停止審理。同年 9月 1日,北京高院正式下達《關于人民法院不受理出租汽車司機與出租汽車公司承包合同糾紛的通知》,指出:“承包合同是勞動合同的附件,即出租汽車經(jīng)營者與司機訂立的承包合同是內(nèi)部承包性質(zhì),二者是管理者與被管理者的關系,不是平等的民事主體。今后出租汽車經(jīng)營者與司機僅因承包合同產(chǎn)生糾紛訴至法院的,法院依法不予受理?！睂W者提出的質(zhì)詢是,即使 “承包合同是勞動合同的附件”,那么承包合同產(chǎn)生的糾紛也屬于勞動爭議,根據(jù)《勞動法》第七十七條的規(guī)定,用人單位與勞動者發(fā)生的勞動爭議,當事人可以依法申請調(diào)解、仲裁、提起訴訟。法院拒絕受理剝奪了當事人的訴權,是在逃避司法職責,再次淪為行政權的附庸。[2]

自 2008年 8月 1日起,我國已實施《反壟斷法》,出租車公司的行為實際上可適用該法予以制裁。出租車公司在具體地域的出租車行業(yè)中具有能夠控制商品價格或者其他交易條件的市場地位,應當認定為具有市場支配地位的經(jīng)營者,其以不公平的低價購買出租車司機的服務,應當認定為濫用市場支配地位的行為,反壟斷執(zhí)法機構應當介入規(guī)制,為解決糾紛亮出反壟斷之劍。

此外,我們還注意到,出租車公司不但對上(主管部門)存在政企同盟,對旁 (其他出租車公司)也是“鐵板一塊”。在高度管制的體制中,出租車公司之間顯然無需談判以達成 “卡特爾”,只要接受主管部門的規(guī)定,壟斷協(xié)議作為一種必然導致的結果便形成了。這是一種中國特色的 “卡特爾”,實際上使我國《反壟斷法》中 “壟斷協(xié)議”一章失去了在出租車行業(yè)適用的現(xiàn)實土壤。

3.自由資本對低效管制體制的沖擊

經(jīng)濟學上將政府提供的物品分為純公共物品和準公共物品。政府提供的國防、外交、環(huán)保、司法等是典型的純公共物品;公用企業(yè)的服務對象不象一般性產(chǎn)品那樣能夠加以自由選擇或排斥,或實現(xiàn)這種排斥的成本過高;其產(chǎn)品在經(jīng)濟效益價值更多地轉移到下游產(chǎn)業(yè)部門和消費者身上的同時,自身也可以從收取服務費或產(chǎn)品銷售中獲得補償,因此其產(chǎn)品屬于準公共物品。我們可以將出租車提供的服務視為準公共物品,當然,在公共物品與非公共物品的動態(tài)數(shù)軸上,這種服務無疑是弱性的準公共物品,但它仍帶有公共物品的一般特性。

政府對這兩類公共物品在資金收入、供給方式和管理機制等方面有相同之處,但兩者也有明顯的區(qū)別,純公共物品為政府所壟斷;對準公共物品,雖然絕大多數(shù)國家也采用政府壟斷的形式來提供,但它不具有壟斷性。準公共物品在政府供給和私人供給之間有不斷變化的平衡。[4]當公營企業(yè)供給的準公共物品由于官僚機構的頑疾出現(xiàn)低質(zhì)量,以致出現(xiàn)公營企業(yè)的低效率時,私營企業(yè)供給的準公共物品需求會呈上升趨勢;當私營企業(yè)供給的準公共物品由于私人資本永不滿足的利潤沖動出現(xiàn)低質(zhì)量時,就會刺激對公營企業(yè)準公共物品的需求。出租車行業(yè)中 “黑車”的出現(xiàn)正是這種分析邏輯的結果:當由于主管部門與出租車公司政企同盟、出租車公司濫用市場支配地位等問題導致出租車經(jīng)營管制體制低效率時,道路上更多的 “打的”需求將與自由的 (同時也是違法的)私營車輛結合,無情地沖擊現(xiàn)有管制體制,并使體制內(nèi)的司機的盈利狀況進一步惡化。

三、解決出租車經(jīng)營壟斷問題的法律路徑

要解決出租車經(jīng)營的壟斷問題,最根本的,是要對目前我國出租車行業(yè)許可經(jīng)營制度進行深度改革。然而,國外對出租車行業(yè)進行有效規(guī)制的摸索和經(jīng)驗告訴我們,要找到適合本國國情的規(guī)制制度極其不易。從我國現(xiàn)有的出租車行業(yè)規(guī)制制度出發(fā),要解決出租車罷運事件,尚需依賴現(xiàn)存路徑。與三鹿奶粉事件一樣,行政力量在解決出租車罷運事件中發(fā)揮了不可替代的作用,這與我國政治權力架構中行政權 (以及背后的政黨執(zhí)政權)的地位相適應。當然,只要能有效解決問題,由誰解決并不重要。不過,在倡導法治的語境下,我們認為還可以有以下路徑,這是一種注重于外部制約的解決思路。

1.反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法

反壟斷法的制度系統(tǒng)包括關于市場支配地位控制的制度和關于限制競爭行為控制的制度,具體而言,則包括四項制度:一是壟斷控制制度,規(guī)范壟斷狀態(tài)、控股、營業(yè)轉讓、股份保有、壟斷化、壟斷力濫用 (如不當定價、拒絕交易、歧視、施加壓力等行為);二是經(jīng)濟力量過度集中阻卻制度;三是橫向限制和縱向限制規(guī)制;四是不公正交易方法與歧視規(guī)制,規(guī)范各種價格和非價格歧視行為 (如區(qū)別對待、共同抵制等),與各種不公正交易方法 (如附條件買賣)。[5]

基于公用企業(yè)所在產(chǎn)業(yè)的市場結構仍然是壟斷性競爭,反壟斷法對公用企業(yè)的規(guī)制主要在于禁止濫用市場支配地位、進行價格監(jiān)督等方面。禁止濫用市場支配地位上文已論及。價格監(jiān)督是防止公用企業(yè)在提供產(chǎn)品時對交易相對人進行濫用性的剝削。可以通過以下三種方法認定企業(yè)的剝削行為:一是空間比較,適用于存在可比價格的產(chǎn)品;二是時間比較,適用于不存在同類可比價格的產(chǎn)品;三是成本加合理利潤的比較,這種方法首先是確定產(chǎn)品或服務的成本,然后與價格相比較,以判斷企業(yè)所獲得的利潤是否有合理性。這種方法將導致政府直接限價而受到置疑,如果因政府限價致使企業(yè)破產(chǎn),誰為企業(yè)承擔責任?即使企業(yè)沒有破產(chǎn),誰為企業(yè)擴大再生產(chǎn)的資金負責?[6]在出租車罷運風潮中反映出來的問題是,價格監(jiān)督必須有一定的浮動空間,且必須按照經(jīng)濟周期建立敏感的反應機制,使價格干預保證出租車公司與司機的大致利益分界線。

針對出租車經(jīng)營中的壟斷問題,反壟斷執(zhí)法機構還可以規(guī)制主管部門濫用行政權力排除、限制競爭,這是我們常說的“行政壟斷”問題,上文提及的政企同盟屬于此類。比如,出租車行業(yè)主管部門部不得濫用行政權力強制出租車公司從事壟斷行為;不得制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。同時,如果現(xiàn)實存在,還應禁止出租車公司之間形成的固定服務價格或聯(lián)合抵制交易等壟斷協(xié)議。

2.法院的反壟斷司法。

在我國,法院對案件的受理 “入口”較窄,以至于能否對公用企業(yè)進行卓有成效的反壟斷規(guī)制受到質(zhì)疑。這主要體現(xiàn)在訴訟法對行使訴權的主體及資格、被訴對象限制過嚴。我國《民事訴訟法》第 108條規(guī)定,“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”強調(diào)的起訴資格是“與本案有直接利害關系”;《行政訴訟法》第二條規(guī)定,“公民、法人、其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依本法向人民法院提起訴訟。”該法關于起訴資格的規(guī)定比《民事訴訟法》略為寬松,沒有以直接利害關系為條件,但是范圍有限,僅限于當事人對行政處罰或行政處理決定不服的訴訟。也就是說,即使有關行政機關怠于行使反壟斷職責,公民、法人和其他組織沒有受到壟斷企業(yè)直接損害的,是不能到法院尋求司法救濟的。尤其在普遍存在政府管制的公用企業(yè)行業(yè),與公用企業(yè)無“直接利害關系”的人是不能對公用企業(yè)說三道四的。

在維系競爭秩序的過程中,一個獨立的、強有力的、具有公信力的裁判體系是不可缺少的,法院無疑在這一體系中居于首要地位。因此,應該對我國的司法體系進行深層次的改革。建議擴大案件的受理范圍。隨著政府權力從市場內(nèi)部退出,需要法院在市場外部設防。建立完善的司法手段是保障法院完成其職責的條件。到目前為止,法院僅在知識產(chǎn)權訴訟中擁有簽發(fā)禁止令的權力,對壟斷案件的審理尚處于起步階段。

針對上述問題,本文提出這樣的改革設想:可借鑒美國的作法,賦予個人直接起訴的權力。如果有關行政機關對公用企業(yè)的壟斷行為不予立案和查處,任何個人和組織都有權代表國家作為原告,直接向法院提起訴訟,要求法院追究其民事、行政和刑事責任?？紤]到這三種法律責任的追究需要通過不同的程序,為解決訴訟經(jīng)濟問題,法院在受理專門反壟斷機關或個人的訴訟后,可“一攬子”處理完畢。因為只要事實清楚,就可以依法追究責任,而且有些案件中,只有界定清楚當事人的民事責任,才能進一步追究其行政和刑事責任。如果是無直接利害關系人提起的訴訟,民事責任的追究不以補償為目的,法院可作出停止違法行為、消除影響、罰款的處理?？紤]到這種“公益訴訟”涉及面廣,訴訟費數(shù)目可觀,非普通個人力量可以負擔,而且訴訟并不一定關系到原告的直接利益,為使之成行,應改革現(xiàn)有的訴訟費預交及分擔制度。如果是提起反壟斷的公益訴訟,法院可只收象征性的費用;訴訟成功,應判令由被告支付,并從對被告的罰款中劃出?？?作為對原告的獎勵。公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務遍布在民眾的日常生活中,實行這種制度可提高人們反對壟斷的自覺性,更好地保護消費者利益,同時,也是對行政機關履行職責的督促,對于公用企業(yè)的反壟斷規(guī)制有現(xiàn)實意義。

［1］王軍.政府管制的經(jīng)濟和法律問題 [N].南方周末,2000-12-24(A21).

［2］王曉曄.規(guī)范公用企業(yè)的市場行為需要反壟斷法[A].競爭法研究 [C].北京:中國法制出版社,1999.

［3］王俊豪.中國政府管制體制改革研究.北京:經(jīng)濟科學出版社,1999.

［4］約瑟夫.斯蒂格里茲.政府經(jīng)濟學 [M].曾強,何志雄,等,譯.烏家培,高正琦,校.北京:春秋出版社,1988.

［5］曹士兵.反壟斷法研究.北京:法律出版社,1996.

［6］王曉曄.規(guī)范公用企業(yè)的市場行為需要反壟斷法.競爭法研究 [M].北京:中國法制出版社,1999.