王志民

(廣東司法警官職業(yè)學院,廣東 廣州 510650)

論信訪的法治化

王志民

(廣東司法警官職業(yè)學院,廣東 廣州 510650)

我國的信訪活動歷史悠久,但作為一項正式的政治制度卻是近幾十年的事。目前,信訪工作已經引起社會的廣泛關注和普遍熱議。因此,必須切實糾正現行信訪制度的弊端和缺陷,加強信訪工作的法制建設,把信訪工作引入真正的法治化軌道。

信訪制度;信訪權;法治

在現代社會,信訪也是暢通人民訴求的渠道之一。具體而言,它是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門,或各級黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院、人民團體反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由這些部門處理的活動,現實中以由行政機關處理的信訪活動為主。①2005年 1月 5日頒布的《信訪條例》僅限于規(guī)范政府及其工作部門的信訪工作,2007年 3月 10日黨中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》則擴大至黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及各人民團體。作為一種社會政治交往和社會現象,信訪活動是應社會成員和社會組織管理者的共同需要而產生的。人民通過信訪將自己的意見和訴求向統(tǒng)治者反映,以實現個人預期的目的;國家則通過信訪了解民意、解決信訪問題,以實現消除社會矛盾、鞏固政權之功效。

一、信訪權的合法性分析

中國共產黨自建黨之初就重視群眾來信來訪工作,但正式成為一項制度還是始于建國之后。1951年 5月 16日,毛澤東曾批示過 “必須重視人民的通信,要給人民來信以恰當的處理,滿足群眾的正當要求,要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度”。此后,國家開始不斷加強信訪工作。特別是 1995年 10月,國務院頒布了實施了《信訪條例》 (2005年 5月 1日重新修訂),這是我國第一部信訪法規(guī),標志著我國信訪法制建設已經步入正軌。

但隨著信訪形勢的變化和一系列保障公民權利法律的出臺,以及現實信訪制度運行過程中出現的新情況、新問題,信訪制度也引起了各方的激烈爭議,甚至出現一些人主張取消信訪制度的觀點。那些觀點比較一致的看法是,信訪并不是公民的一項法定權利,如果一定要將它作為一項權利來行使,必定會導致行政干預司法,而這并不符合法治社會的要求。

筆者則認為,作為一項法律制度,信訪制度在中國的出現并不是偶然的,既有它的歷史性必然性,更也有它的現實價值。馬克思主義認為,社會存在決定社會意識,一種事物的出現肯定有其存在的歷史必然,信訪制度的出現亦然。從其政治功能上來說,信訪制度作為中國共產黨創(chuàng)造的一種特殊的人權救濟方式,在我國政治制度架構中一直是溝通國家機關與人民群眾的制度性渠道,起著平衡社會與國家間信息和回應交換的功能。尤其在社會大變革和制度大轉型過程中,其能否有效地運行直接影響到國家與社會能否在矛盾與沖突中重建信任關系,從而在確保社會穩(wěn)定的基礎上,及時有效地解決群眾的各類問題,提高政府執(zhí)政能力和合法性,推動制度成功轉型。同時,信訪作為公民向黨委政府表達自己意見的一種方式,既是擴大人民民主,保證人民當家作主的一種形式,也是一項基本的人權,是憲法賦予公民的基本民主權利。

在我國,雖然憲法、法律和法規(guī)中并沒有“信訪權”的概念,新的《信訪條例》也沒有使用這個概念,但本人認為,對于中國這樣的社會轉型期來說,公民基本人權應當包括信訪權在內。

我國實行的是議行合一的人民代表大會制度。從憲政思想和理論上,人民制約政府權力,有以權力制約權力和以權利制約權力兩種方式。信訪作為公民的基本民主權利,是制約國家權力的重要方面,這在憲法中寫得相當清楚:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務”、“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。憲法規(guī)定的公民各類基本權利中,不管是哪一類權利受到侵害,都必須予以保護,都可以通過信訪的方式 (這當然不是唯一的方式)尋求法律的救濟。因此,信訪不僅是密切聯(lián)系群眾的有效方式,同時也是中國公民的一項憲法權利,并成為具有中國特色的信訪權,這種信訪權包括批評權、建議權、申訴權、控告權和檢舉權,換句話說,中國公民通過信訪這種中國式渠道來行使憲法賦予的批評權、建議權、申訴權、控告權和檢舉權。阻撓、壓制、剝奪公民的這些權利,是一種違憲行為。

由上可以看出,信訪權的法理依據和法律依據十分明確,是憲法確認并加以保障的公民基本民主權利。黨的十七大報告指出:要堅定不移發(fā)展社會主義民主政治,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。信訪的憲法性質決定了國家機關接待信訪的合法性和義務性,公民信訪是行使表達意見和民主監(jiān)督的權利,國家及其工作人員不僅不能隨便限制、干涉甚至剝奪公民的信訪權,對信訪人打擊報復,而且對公民的信訪負有履行查清事實、及時處理的義務。

綜上所述,信訪制度產生的基礎是民主自由觀念,是執(zhí)政黨以人為本執(zhí)政理念的體現。人民民主是社會主義國家的生命,尊重和保障人權是國家神圣的職責,我們必須尊重人民群眾的歷史主體地位,把人民的各種權利和自由維護好、實現好,國家才能興盛,社會才能和諧,政權才能鞏固。

二、我國信訪法治化程度不高的表現

信訪制度既是一項重要的政治制度,也是法律制度的組成部分。然而,由于傳統(tǒng)觀念、習慣的影響,體制機制的不健全以及信訪走向法制化道路的時間不長,信訪的法治化水平和程度尚不高,其主要表現有:

(一)公民的信訪權未得到有效保障

盡管在《信訪條例》第三條中規(guī)定了,“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作,認真處理來信、接待來訪,傾聽人民群眾的意見、建議和要求,接受人民群眾的監(jiān)督,努力為人民群眾服務。”“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當暢通信訪渠道,為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況,提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件?！薄叭魏谓M織和個人不得打擊報復信訪人?！笨墒?這些規(guī)定執(zhí)行得并不理想,一些地方和部門把信訪人依法行使信訪權利當作影響社會不穩(wěn)定的因素而進行防范堵截甚至打壓。特別是近年來,針對北京出現的信訪洪峰,中央要求把各種問題解決在基層,要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復上訪,許多地方就把公民信訪的人次作為考核地方黨政部門和工作人員是否稱職的重要指標,有的甚至采取“一票否決制”,給基層官員增加了壓力。這種考核方法雖然使地方黨政在一定程度上重視信訪工作,解決了一些具體問題,但也變相地引導地方黨政部門采取各種辦法對信訪群眾進行攔堵,許多地方派工作組長期駐京,截訪當地上訪人員就是實例,這在一定程度上堵塞了信訪渠道,阻礙了公民信訪權的行使。

(二)信訪受理范圍過于寬泛

《信訪條例》作為行政法規(guī),它調整的是政府及其部門的信訪工作,雖然在第十四條、第二十一條規(guī)定了哪些屬政府信訪機構受理的范圍,但實際運行卻無所不包,幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門。信訪制度承載了整個社會變革轉型及社會穩(wěn)定的重任,由此導致信訪總量連年高位運行,信訪案件大量積壓。當前的信訪活動大致可以分為三類:一是參與類,即向各級黨、政、人大、司法機關提出意見、建議和批評;二是求決類,主要是要求解決涉及自身利益的各種具體問題;三是訴訟類,指進入司法程序的案件當事人雙方的信訪?？梢哉f,一些本不應該找政府解決的事,卻事無巨細、不問緣由通過信訪渠道要求政府解決。上至老百姓的征地拆遷、社會保障,下至柴米油鹽、鄰里紛爭等生活瑣事都找到政府。本來應該或已經進入復議、訴訟渠道尋求救濟的問題,都大量涌向信訪部門。有的法院還沒判下來,當事人就已開始上訪,企圖通過信訪給法院判決施加壓力。這種 “信訪不信法”的心理,加劇了法院對民商事案件盡量采用法庭調解而不是判決的傾向。

(三)“人治”化的信訪處理程序

目前,對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規(guī)范,各地信訪機構的職能和權力及運作方式有較大的差異,立案和處理視領導重視程度和信訪工作人員責任心、情緒而定,隨意性較大。按照規(guī)定,各級國家機關有責任辦理信訪事項,但如何辦理,實踐中從上至下缺乏一種嚴格的操作規(guī)程。有時僅憑領導的批示,不管事大事小都得立案,人治色彩濃厚,而有時領導對同一問題又有不同的批示,造成對相同類型的信訪問題解決標準卻不一樣。更有甚者,中央對地方信訪工作實行考核制度,在 “穩(wěn)定壓倒一切”的口號下,穩(wěn)定也是政績,地方領導盡量采用息事寧人的辦法,不惜損傷法律原則,出現了明顯違反現行法律法規(guī),隨意性解決問題或無原則立案,以達到“和諧”的目的。

(四)信訪人漠視法律的義務

權利和義務是對等的關系,在當今普遍重視民主權利的社會,也有部分信訪人權利思想濃厚、義務意識淡薄。我國《信訪條例》規(guī)定了信訪人必須遵守的法律義務,其第十八條規(guī)定,“采用走訪形式提出信訪事項的,應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的,應當推選代表,代表人數不得超過 5人。”第十九條規(guī)定,“信訪人提出信訪事項,應當客觀真實,對其所提供材料內容的真實性負責,不得捏造、歪曲事實,不得誣告、陷害他人?！钡诙畻l規(guī)定,“信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規(guī),不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利,自覺維護社會公共秩序和信訪秩序?！笨墒窃趯嵺`中,有些信訪人只知道檢舉權、控告權,卻不履行信訪活動必須遵守社會公共秩序,不得損害國家利益和侵害他人合法權利的義務。如不按法定程序,不到指定地點反映問題;有的上訪人還攜帶危險物品、管制器具;有的圍堵、沖擊國家機關,甚至出現堵塞、阻斷交通等違法行為。正常到國家機關反映訴求是合法并得到法律保護的,但有一些信訪人往往為了達到轟動效應,利用管理者求和忌亂、求穩(wěn)怕變的心態(tài),專門選擇國家的敏感時期如黨代會、人大政協(xié)兩會期間到省進京上訪,或到天安門、中南海附近及領導人駐地等非正常上訪地散發(fā)傳單、披狀衣、掛狀詞,有的還不惜生命,攔截沖撞領導車輛,甚至到外國駐華使館 “告洋狀”,這種有損公共秩序和國格的事屢見不鮮,這是信訪人典型的“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的心理。

三、推進信訪制度法治化的若干建議

目前,我國信訪出現了歷史遺留與現實問題相互交織、經濟利益訴求與政治權益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數人的合理訴求與極少數人的無理取鬧相互交織的現象,這種秩序混亂的局面必須改變。信訪改革的思路應該是隨著法制建設的不斷推進,將信訪制度納入嚴格的法治軌道,并抓緊進行信訪立法,建立健全各項配套法規(guī),形成信訪法律體系,從而擴大公民的有序政治參與,理順各類信訪的處理渠道,樹立法律的權威。筆者認為,信訪的法治化建設可以從以下幾個方面著手:

(一)規(guī)范信訪的主體及其權責

長期以來,信訪機構龐大而分散,整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調的機制。為此,2005年《信訪條例》規(guī)定了以下兩項舉措:第一,建立全國信訪信息系統(tǒng),鼓勵以電子郵件等書面方式的申訴,以數碼技術等新型通訊手段來疏通信訪渠道。第二,在一定程度上賦予各級信訪機構以解決問題的實權,并建立相應的責任制,完善辦理和督辦程序,改變只轉不辦、效率低下的狀態(tài)。然而,實踐中這兩項措施很難徹底落實。因為,信訪權的實現不僅取決于信訪人,更取決于信訪機構乃至于其他機構。信訪機構改革的基本方向或出路應該是對權力機構從外部實行民主監(jiān)督。從國外的情況來看,繼瑞典首次建立申訴專員制度之后,芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效,或者建立議會體制下的監(jiān)督專員制度,或者在行政機關內部設立相對獨立的行政監(jiān)督專員機制。這一世界性的發(fā)展趨勢為我們進行制度創(chuàng)新提供了有益的啟示。根據各國實踐的經驗以及具有普遍性的基本原理,可以說改變信訪權和信訪制度頹勢的一個根本前提是重新定義國家信訪局與人大監(jiān)督功能、政府的監(jiān)察部門、審計部門之間的分工合作關系。第一,可以考慮撤銷各部門的信訪機構,把信訪全部集中到各級人民代表大會,通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達組織,以加強系統(tǒng)性和協(xié)調性。如對于一些專業(yè)性問題 (例如社會福利保障、金融證券、拆遷、攤派),可以在有關部門設立信訪派出機構。“各層級各選區(qū)的人大代表有法律賦予的言論免責權和調查權,也有義務對信訪反映的問題進行調查,并依據調查向成為信訪對象的一府兩院提出質詢,直至向嚴重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領導干部提出罷免動議。”[4]

在信訪處理方面,信訪問題的解決應當依照法律精神,按照合法程序進行。屬于行政領域可以解決不需要進入司法程序的案件,必須從程序和實體兩個方面加以具體規(guī)范。承辦單位對于信訪事項負有查清事實、依法處理的義務,承辦單位要依據法律和政策,在規(guī)定期限內做出處理,并履行書面答復義務,告知信訪人不服處理決定的救濟渠道和方式。對于推諉、拖延不辦或者徇私舞弊的行為,信訪人可以向人民法院控告其行政不作為或亂作為。特別需要指出的是,對于決策不當、行政侵權引發(fā)信訪問題并產生嚴重后果的,實際工作中很少追究責任,應有明確的法律責任,嚴格實行問責制。對于打擊報復信訪人的行為,應嚴肅追究其法律責任。對于信訪人不服承辦單位的處理意見,向有權處理的機關提出復查復核請求的,應依照規(guī)定處理,并給予答復。對于經過復核的信訪事項,各級機關應終止受理,嚴格實行“三級終結”的信訪辦理制度,這樣就可以做到案結事了,息訴罷訪。

在信訪主體和信訪人法律義務方面,作為各級黨委、政府和有關國家機關,要拓寬訴求表達渠道,尊重和保護公民的信訪權,并依法認真辦理,糾正限制和干涉群眾正常信訪的錯誤做法。作為公民在行使信訪權的同時,也要遵守相應的法律規(guī)定,履行相應的義務。要以理性合法的方式表達利益訴求;信訪內容必須客觀真實、不得誣告陷害他人;針對日益增多的非正常上訪現象,要在立法上明確加以規(guī)范和制止;對于違反國家法律法規(guī)、破壞公共利益和社會秩序、妨礙他人自由的違法行為,應通過立法做出相應的處理規(guī)定,教育和引導公民樹立良好的公共道德和守法意識,構筑和諧的信訪環(huán)境。

(二)規(guī)范信訪受理內容,將涉法涉訴信訪引入司法渠道

由于《信訪條例》中涉及的信訪事項過于寬泛,所以,應當科學界定信訪事項的受理,避免信訪人無序上訪。這方面必須堅持事權與職權相統(tǒng)一的原則,首先理清信訪事項的性質,再按“誰主管,誰負責”的原則交辦和受理。信訪人對于行政機關及其工作人員提出信訪事項,法律規(guī)定對行政機關及其工作人員,依法授權具有管理公共事務職能的組織及其工作人員,提供公共服務的企事業(yè)單位及其工作人員,社會團體和其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員,村民委員會、居民委員會及其成員的職務行為反映情況,提出建議、意見,或者不服其職務行為的,可以向有關行政機關提出信訪事項,這與我國行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法的行政主體認定相符合,也與現實中行政管理和公共服務的定位相一致。這類信訪事項,必須交由行政機關和有權處理的機關辦理。

對于可以進入訴訟仲裁或行政復議的,應當引導信訪人走司法救濟的途徑解決問題;對于已經進入訴訟程序的信訪,要避免在法院判決尚未做出就出現上訪的事發(fā)生。各級綜合信訪機構必須嚴格不受理尚未做出最終裁判的案件,也不受理已經做出最終裁判的涉訟案件,并告知上訪人上訴的權利與途徑,嚴格把信訪與申訴的界限區(qū)分開來,經過終審的案件可以申訴,而不應上訪。同時,鑒于重審制度所帶來的 “濫訴”、“纏訴”,也應對再審制度進行適當改革,在對當事人申請再審與檢察院抗訴引起的再審,也應在期限與次數上做出限制。總之,對于涉訟案件,應歸口司法渠道,不能什么問題都由信訪去解決,切忌把信訪部門當成“超級法院”。要消除群眾對行政訴訟和行政復議的陌生、畏懼、不信任心理,擺脫對信訪的過渡依賴,這樣,才有利于樹立社會對法律和司法的信賴,樹立司法的裁判權威。

(三)完善信訪的聽證、復議和訴訟制度

行政機關實行聽證制度不僅有利于政府行為法治化,防止行政機關利用壟斷地位謀取不正當部門利益,而且有利于雙向溝通,消除由于信息不對稱造成的不信任。在信訪工作中引入聽證制度是依法行政、公開行政的要求。要規(guī)范聽證的主體、形式、內容和程序。要規(guī)范聽證會的參加人員,增強聽證的透明度,給予信訪人的抗辯權,在維護信訪人合法權益的前提下,實現聽證的公平、公正。

信訪制度象其他制度一樣不是萬能的,很多信訪問題應該也能夠通過行政復議和行政訴訟渠道來解決。行政復議具有方便快捷和不收費的特點,行政復議有權對具體行政行為審查其合法性和適當性,還可以對規(guī)范性文件進行附帶審查,很大程度上彌補了信訪制度的不足。而行政訴訟制度則被稱為公民權利救濟的最后一道保障,人民法院有權對行政機關的行政行為進行審查,其受理范圍基本與行政復議相同。但行政復議和行政訴訟在實踐中也存在不少問題,如行政復議只能受理對于行政機關具體行政行為不服提起的行政復議,包括行政處罰、行政強制、行政審批等,但對于黨群問題,人事糾紛等則無權管轄。而在行政訴訟中,人民法院一般只能對具體行政行為進行合法性審查,而不能進行適當性審查,也不能對規(guī)范性文件進行司法審查。行政訴訟的權益保護范圍也受限制,僅限于行政相對人的人身權和財產權這種私法權利。但對于政治權利、勞動權、受教育權等公權制度則涵蓋不了,加之訴訟要付出較高成本,信訪人望而卻步。因此,要將信訪問題引入司法渠道,必須完善現行復議、訴訟制度,降低受理門檻,減少成本費用,擴大受理范圍,延長申請時效,提高辦案效率,才能發(fā)揮其救濟功能,將矛盾糾紛引入法治軌道。

(四)完善信訪監(jiān)督體制

通常而言,監(jiān)督體制包括人大監(jiān)督和黨的監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。但這些監(jiān)督大都是自上而下的或者內部性的監(jiān)督,在實踐中存在諸多局限和不足。最有效的監(jiān)督就是自下而上的、人人都能參與的監(jiān)督。信訪具有自發(fā)性、直接性、公開性,它集中體現了系統(tǒng)外監(jiān)督、自下而上監(jiān)督的諸多特點。所以,通過信訪制度建立監(jiān)督機制,能夠有效地制約政府行為,促使其依法行政,始終為廣大人民群眾謀福利。[5]

人民代表大會制度是我國的根本政治制度,人大代表作為各級人民代表大會的組成人員,都是社會各階層精英。作為人民的代言人,憲法也要求其“同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系,聽取和反映人民的意見和要求,努力為人民服務”。筆者認為,在我國目前的政治體制下,可以借鑒瑞士等國家和香港特別行政區(qū)設立的申訴專員制度的做法,通過移植和改造,在各級人大代表這支龐大隊伍中,按照一定的比例,挑選一部分素質高、責任心強的人擔任信訪監(jiān)督專員。這種制度設計,可以發(fā)揮監(jiān)督與救濟功能,彌補綜合信訪機構處理信訪矛盾的不足。

首先,人大信訪監(jiān)督專員由于是從人大代表中產生的,他從屬于國家最高權力機關,在工作中,能夠發(fā)揮其處理眾多來自不同領域、不同成因的案件。我國憲法規(guī)定了人大代表擁有對各個國家機關的監(jiān)督權,他們又是民意的代表,具有權力合法性,監(jiān)督專員可以對產生于各個國家機關的不同案件接受并處理。各級綜合信訪機構可以與監(jiān)督專員加強工作上的溝通聯(lián)系,相互通報工作情況,整合資源,優(yōu)勢互補。

其次,人大信訪監(jiān)督專員通過一定的形式任命后,可以擁有一定的權力,可以對行政不作為、亂作為或行政失當造成對公民權益的侵害進行監(jiān)督,這有利于其對各種案件的有效解決。在工作方法上,可以通過接受公民的申訴、外出視察與主動調查等多種手段,依據法律法規(guī)就國家機關的不當決定的撤銷,有關公民權益受侵害等提出處理建議,還可以通過媒體發(fā)表評價,向主體機關提交報告等形式對被監(jiān)督者施加壓力,督促信訪問題真正解決。筆者接觸一位連任三屆的知名全國人大代表,曾就群眾反映的某河流嚴重污染問題長期得不到解決出面協(xié)調,最終引起上級政府重視并徹底解決,見證了人大代表為民請命的力度和監(jiān)督效果。

第三,人大信訪監(jiān)督專員制度還可以作為一種訴訟的救濟手段。這種手段具有相對廉價、便捷、公正的優(yōu)點,它有別于訴訟、仲裁與復議的救濟手段,其比訴訟和仲裁更為廉價便捷,便于公民接近,與行政復議相比則在于它是一種來自于加害者外部的力量,其公正性更加值得信賴。當然,在一個案件受到法院的管轄之后,來自于人大信訪監(jiān)督專員的救濟便應當被排除,但他仍然具有監(jiān)督法官的違法行為的職權,對訴訟的實體內容則必須明確不能干預。

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責任編輯:馬 睿

A bstract:The activity of visits and letters has a long history.Only in recent decades it becomes a formal political system.Atpresent the work of visits and letters has arousedwide concern and discussion among the society.Therefore,the drawbacks and defects of the current system of visits and letters shall be modified and the legal construction of the work of visits and letters shall be strengthened.

Key w ords:system of visits and letters;right of visits and letters;rule of law

The Legalization of Visits and Letters

Wang Zhi-m in
(Guangdong Justice Police Vocational College,Guangzhou 510650,China)

D922

A

1009-3745(2010)02-0019-06

2010-03-12

王志民 (1963-),男,江西九江人,廣東司法警官職業(yè)學院副教授,從事憲法和行政法學研究。