楊思斌

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系,北京 100048)

協(xié)調(diào)視角下的中國(guó)社會(huì)救助立法*

楊思斌

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系,北京 100048)

《社會(huì)救助法》要實(shí)現(xiàn)立法宗旨,需要體現(xiàn)協(xié)調(diào)的理念,運(yùn)用協(xié)調(diào)原則指導(dǎo)法律制度的構(gòu)建。我國(guó)社會(huì)救助立法需要協(xié)調(diào)與民事法律的關(guān)系,與勞動(dòng)法律的關(guān)系,與社會(huì)保障其他法律的關(guān)系以及《社會(huì)救助法》內(nèi)部各項(xiàng)救助制度的關(guān)系。

社會(huì)救助;民事法律;勞動(dòng)法律;社會(huì)保險(xiǎn)法;慈善法

社會(huì)救助是社會(huì)成員在陷入生存危機(jī)或無(wú)法維持最低限度的生活狀況時(shí),由國(guó)家和社會(huì)按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿(mǎn)足最低生活需求的物質(zhì)幫助和服務(wù)援助的社會(huì)保障制度。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》,標(biāo)志著我國(guó)城市低保制度走上了法制化道路。2007年 7月,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,最低生活保障制度在農(nóng)村全面展開(kāi),我國(guó)社會(huì)救助進(jìn)入了一個(gè)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)的制度化、體系化發(fā)展的新階段。為了有效地保護(hù)公民的社會(huì)救助權(quán),實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作的有法可依,我國(guó)開(kāi)始制定社會(huì)救助法。2008年 8月 15日,國(guó)務(wù)院法制辦公室將《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》 (草案)公之于眾,征求社會(huì)各界意見(jiàn)?！渡鐣?huì)救助法》是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中非常重要的一部法律,該法要實(shí)現(xiàn)立法宗旨,具有科學(xué)性和可操作性,需要體現(xiàn)協(xié)調(diào)的理念,運(yùn)用協(xié)調(diào)原則指導(dǎo)社會(huì)救助法律體系的構(gòu)建。

從語(yǔ)義上講,“協(xié)調(diào)”中的“協(xié)”和“調(diào)”同義,都具有和諧、統(tǒng)籌、均衡等富有理想色彩的哲學(xué)含義?！皡f(xié)調(diào)”即“配合得適當(dāng)”,即尊重客觀規(guī)律,強(qiáng)調(diào)事物間的聯(lián)系,堅(jiān)持對(duì)立統(tǒng)一。“協(xié)調(diào)”既包括事物間關(guān)系的理想狀態(tài),也包括實(shí)現(xiàn)這種理想狀態(tài)的過(guò)程。在系統(tǒng)論中,協(xié)調(diào)是為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)總體演進(jìn)的目標(biāo),兩種或兩種以上相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)或系統(tǒng)要素之間相互協(xié)作、配合得當(dāng)、互為促進(jìn)的一種良性循環(huán)態(tài)勢(shì)及其控制過(guò)程。借用系統(tǒng)論中協(xié)調(diào)的含義,社會(huì)救助立法的協(xié)調(diào)問(wèn)題是指社會(huì)救助法律體系內(nèi)部及其與國(guó)家整個(gè)法律體系之間的相互依存、相互支持和相互配合的關(guān)系,社會(huì)救助立法需要堅(jiān)持協(xié)調(diào)原則,以確保社會(huì)救助法律體系內(nèi)部及其與國(guó)家法律體系之間的有序性與和諧性。

社會(huì)救助立法首先要以憲法為基礎(chǔ),體現(xiàn)憲法的原則和精神。平等原則是我國(guó)憲法確立的一項(xiàng)基本原則,平等權(quán)利是公民的基本權(quán)利。這就要求我國(guó)社會(huì)救助立法體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一體平等保護(hù)的原則,以法律的權(quán)威打破固有的城鄉(xiāng)分割,將最低生活保障等社會(huì)救助制度擴(kuò)展到農(nóng)村,使保障范圍覆蓋于所有生活在最低生活水平線以下的城鄉(xiāng)貧困人口,健全和完善全國(guó)統(tǒng)一的居民最低生活救助制度,從法律上保障所有的公民在陷入貧困時(shí),有獲得國(guó)家提供的社會(huì)救助的權(quán)利。在體現(xiàn)憲法原則的同時(shí),社會(huì)救助立法還需協(xié)調(diào)好與民事法律的關(guān)系,與勞動(dòng)法律的關(guān)系,與社會(huì)保障其他法律的關(guān)系以及《社會(huì)救助法》內(nèi)部各項(xiàng)救助制度的關(guān)系。

一、《社會(huì)救助法》與民事法律的協(xié)調(diào)

民法是調(diào)整平等主體之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系的法律,社會(huì)救助法與民法關(guān)聯(lián)最緊密的是民事法律中的婚姻制度及監(jiān)護(hù)制度。社會(huì)救助立法需要通過(guò)與婚姻法、民法等民事法律的銜接,協(xié)調(diào)家庭保障、監(jiān)護(hù)制度與社會(huì)救助的關(guān)系。

國(guó)外的社會(huì)救助法律充分考慮了社會(huì)救助法與其他與被救助人撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)有關(guān)法律 (即民事法律)的協(xié)調(diào)。如日本的《生活保護(hù)法》第 4條第 1項(xiàng)規(guī)定:“保護(hù)措施是在生活貧困者滿(mǎn)足了有效地運(yùn)用其所有的財(cái)產(chǎn)、擁有的勞動(dòng)能力的前提下予以實(shí)施的?！钡?4條第 2項(xiàng)規(guī)定:“民法規(guī)定的撫養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)和其他法律所規(guī)定的扶助措施必須在此法律執(zhí)行前優(yōu)先執(zhí)行?！币簿褪钦f(shuō)日本的生活保護(hù)法強(qiáng)調(diào)有撫養(yǎng)義務(wù)的撫養(yǎng)或其他法律所規(guī)定的扶助措施必須優(yōu)先執(zhí)行。在執(zhí)行了該項(xiàng)措施后,仍不能保障生活貧困者基本生活需要的,國(guó)家才承擔(dān)生活保護(hù)的責(zé)任。我國(guó)的民法有關(guān)于監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定,而關(guān)于家庭成員之間撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定則體現(xiàn)于《婚姻法》中。按照我國(guó)現(xiàn)行《婚姻法》的規(guī)定,家庭成員之間有相互撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的責(zé)任和義務(wù),當(dāng)家庭成員有撫養(yǎng)或贍養(yǎng)能力時(shí),應(yīng)當(dāng)由家庭成員來(lái)承擔(dān)無(wú)生活來(lái)源者的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)義務(wù),家庭承擔(dān)的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)是首要的,只有當(dāng)有撫養(yǎng)能力或贍養(yǎng)義務(wù)的人失去負(fù)擔(dān)能力時(shí),才由國(guó)家或社會(huì)承擔(dān)責(zé)任,實(shí)行社會(huì)救助。這種“家庭保障”優(yōu)先的制度安排,有其合理性,既體現(xiàn)了中華民族的傳統(tǒng)美德,又兼顧了家庭保障的親情性、情感性、個(gè)性化,容易滿(mǎn)足被保障人的情感和心理需求。中國(guó)的社會(huì)救助法需要繼續(xù)堅(jiān)持家庭保障的合理性。但是,隨著家庭結(jié)構(gòu)的變遷,家庭社會(huì)保障功能也呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢(shì)。家庭保障也需要社會(huì)救助進(jìn)行彌補(bǔ)甚至需要以社會(huì)保障為基礎(chǔ)。

流浪兒童救助是《社會(huì)救助法》需要直面的問(wèn)題,兒童流浪的一個(gè)重要原因是失去監(jiān)護(hù)的未成年人往往無(wú)人關(guān)心和照顧,致使其流浪乞討度日。我國(guó)《民法通則》對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)規(guī)定得比較完備。依據(jù)法律規(guī)定,未成年人在法定監(jiān)護(hù)人缺失的情況下,其所在單位、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)以及民政部門(mén)都可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,單位與職工的關(guān)系僅僅為勞動(dòng)關(guān)系,其擔(dān)任監(jiān)護(hù)人已經(jīng)不切實(shí)際,居民委員會(huì)和村民委員會(huì)由于經(jīng)費(fèi)和人員等所限,也很難履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。民政部門(mén)特別是兒童福利機(jī)構(gòu)應(yīng)該而且可以成為適格的監(jiān)護(hù)人。但是,我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定民政部門(mén)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的具體條件,也沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于流浪兒童,如果社會(huì)救助機(jī)構(gòu)能夠找到其父母或監(jiān)護(hù)人并將其送回其父母或監(jiān)護(hù)人處,而監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)或侵犯被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的,應(yīng)該將兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移至兒童福利機(jī)構(gòu)。這就需要社會(huì)救助在立法時(shí)與民事法律中的監(jiān)護(hù)制度等做好對(duì)接,增加對(duì)兒童監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的具體規(guī)定,在遵循其一般法律原則和制度的前提下,彌補(bǔ)其制度缺失。

二、《社會(huì)救助法》與勞動(dòng)法律的協(xié)調(diào)

勞動(dòng)就業(yè)是公民的生存之本,《社會(huì)救助法》作為公民生存權(quán)保障的法律,自然要處理好與勞動(dòng)就業(yè)法律法規(guī)的關(guān)系。近年來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度變革的一個(gè)重要趨勢(shì)是《社會(huì)救助法》與促進(jìn)就業(yè)的法律與政策緊密結(jié)合。英國(guó)規(guī)定,不滿(mǎn) 60歲者,除殘疾或有不滿(mǎn) 16歲子女的單親父母外,必須正在尋找工作,才能申請(qǐng)救助。在美國(guó),政府倡導(dǎo)“誰(shuí)有勞動(dòng)能力,誰(shuí)就有義務(wù)工作”。1996年,克林頓總統(tǒng)簽署一項(xiàng)社會(huì)法案,把聯(lián)邦政府從幫助窮人的義務(wù)中解脫出來(lái)。同時(shí)規(guī)定,發(fā)給社會(huì)救助期限為 2年,幾乎毫無(wú)例外地取決于窮人的良好表現(xiàn)和從事工作的誠(chéng)意。布什政府通過(guò)《為自立而工作法案》,該法案確立的基本目標(biāo)是幫助每一個(gè)家庭達(dá)到最高程度的自立和自足。為此,新法案一方面對(duì)福利救濟(jì)金領(lǐng)取者采取了嚴(yán)格的時(shí)間和工作小時(shí)等限制,要求成年領(lǐng)受者在獲益兩年內(nèi)須積極工作,而領(lǐng)受期限也限定為 5年。這使社會(huì)救助從原先的無(wú)限制終身福利轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有限制的臨時(shí)福利;另一方面,大幅度減少用于直接資助貧困家庭的資金補(bǔ)助的比例,同時(shí)大力增加鼓勵(lì)和幫助人們參加工作,自謀生路的資金比例[1]。發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)救助立法方面總的趨勢(shì)是,讓社會(huì)救助對(duì)象與勞動(dòng)力市場(chǎng)保持緊密聯(lián)系,即把勞動(dòng)與享受待遇結(jié)合起來(lái),促進(jìn)救助對(duì)象盡快就業(yè),鼓勵(lì)參加非全日制工作,并允許在一定時(shí)期內(nèi),參加工作仍能領(lǐng)取一定數(shù)額的救濟(jì)金,鼓勵(lì)通過(guò)就業(yè)改善收入狀況,幫助被救助者融入社會(huì),實(shí)現(xiàn)自立。“最好的福祉政策就是提供就業(yè)機(jī)會(huì),創(chuàng)造社會(huì)雇傭”。[2]社會(huì)貧困群體的社會(huì)救助歸根結(jié)底還是一種收入保障,而使有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者通過(guò)就業(yè)獲得必要的勞動(dòng)收入是收入保障的最有效途徑。同時(shí),勞動(dòng)就業(yè)活動(dòng)還有幫助被救助者提高自立能力、融入主流社會(huì)的功能。我國(guó)社會(huì)救助立法中需要適當(dāng)引入促進(jìn)被救助人員就業(yè)的機(jī)制,為有意愿有能力就業(yè)的人員提供必要的條件。社會(huì)救助立法需要考慮與《勞動(dòng)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》等勞動(dòng)法律的協(xié)調(diào)。

三、《社會(huì)救助法》與社會(huì)保障其他法律的協(xié)調(diào)

《社會(huì)救助法》與其他社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)是保障社會(huì)救助法律有效運(yùn)行的重要條件?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度主要由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三大制度構(gòu)成。其中社會(huì)救助是居于基礎(chǔ)地位的子系統(tǒng),旨在保障社會(huì)貧困群體的最基本生活,其功能在于維護(hù)社會(huì)成員的最低生活需要和社會(huì)安全;社會(huì)保險(xiǎn)是居于主體地位的子系統(tǒng),旨在化解勞動(dòng)者面臨的各種風(fēng)險(xiǎn),其功能在于對(duì)于勞動(dòng)者基本生活的保障和勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范;社會(huì)福利則是更高層次的子系統(tǒng),旨在提升全體國(guó)民的生活質(zhì)量。這三大系統(tǒng)應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展,不能顧此失彼,也不能厚此薄彼,否則會(huì)影響社會(huì)保障體系整體功能的發(fā)揮,甚至?xí)ぐl(fā)社會(huì)成員的矛盾。[3]

首先是《社會(huì)救助法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的協(xié)調(diào)。社會(huì)救助是最早的社會(huì)保障形式,其他社會(huì)保障形式是社會(huì)救助發(fā)展的結(jié)果或者從社會(huì)救助中衍生而出的。二戰(zhàn)結(jié)束后,西方發(fā)達(dá)國(guó)家都把社會(huì)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的主體地位加以突出。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和就業(yè)率的提高,當(dāng)時(shí)甚至有人預(yù)言,社會(huì)救助將會(huì)被社會(huì)保險(xiǎn)完全替代。但是,很快人們就認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助制度的不可替代性,因?yàn)?就人們的保障需求而言,社會(huì)保險(xiǎn)畢竟有它鞭長(zhǎng)莫及的邊緣區(qū)域,在這些地方它的長(zhǎng)處恰恰成了短處。如一個(gè)人如果終身無(wú)勞動(dòng)能力,那么他就不可能參加社會(huì)保險(xiǎn);又如,在養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃開(kāi)始實(shí)施時(shí),總有那么一部分人已經(jīng)或者即將進(jìn)入老齡階段,已經(jīng)無(wú)法達(dá)到最低的投保年限;還有,由于通貨膨脹的影響可能有部分人光靠社會(huì)保險(xiǎn)津貼仍不敷家用。因此,社會(huì)救助作為社會(huì)保障制度體系中最穩(wěn)定的組成部分,雖然隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展其歷史地位有所下降,但因其擔(dān)負(fù)著解決特別脆弱社會(huì)成員的基本生存權(quán)利的重任,在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎(chǔ)性地位。1965年美國(guó)出版的《社會(huì)工作百科全書(shū)》指出:“社會(huì)救助是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充,當(dāng)個(gè)人或家庭生計(jì)斷絕急需救助時(shí),乃給予生活上的扶助,是在整個(gè)社會(huì)保障制度體系中,最富有彈性而不受拘束的一種計(jì)劃。”社會(huì)救助是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充,但是不可取代社會(huì)保險(xiǎn)。那種認(rèn)為社會(huì)救助可以將有限的資源集中用到最需要的人身上,中國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)救助,沒(méi)有必要也沒(méi)有能力發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)的觀點(diǎn),其實(shí)是沒(méi)有從協(xié)調(diào)的原則考慮社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系?！皬纳鐣?huì)保障的發(fā)展看,社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)具有互補(bǔ)性,當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展完善后,社會(huì)救助的功能相對(duì)減弱,各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度日益發(fā)展和擴(kuò)充時(shí),社會(huì)救助的范圍和經(jīng)費(fèi)有減少的趨勢(shì)。也就是說(shuō)越來(lái)越多的人已經(jīng)被納入到社會(huì)保險(xiǎn)的范圍,由社會(huì)保險(xiǎn)提供了更多的保障,這部分人對(duì)社會(huì)救助的需求就會(huì)降低”[4]。反之,如果沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展,勞動(dòng)者面臨的老齡、疾病、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到有效化解,越來(lái)越多的人會(huì)因此而會(huì)陷入需要社會(huì)救助的境地,社會(huì)救助將不堪重負(fù),難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所以,社會(huì)救助立法必須妥善處理社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的關(guān)系。比如,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的日益健全,農(nóng)村的五保供養(yǎng)將會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題?！半S著城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋,實(shí)行醫(yī)療救助和醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接,醫(yī)療救助的對(duì)象將轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)醫(yī)療保險(xiǎn)的貧困群體和有醫(yī)療保險(xiǎn)但難以承受個(gè)人費(fèi)用支出并造成暫時(shí)貧困的人群?！盵5]還有,就業(yè)援助與失業(yè)保險(xiǎn)的也應(yīng)該保持協(xié)調(diào),對(duì)于符合失業(yè)保險(xiǎn)給付條件的有勞動(dòng)能力的失業(yè)者,應(yīng)該有配套的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等勞動(dòng)與就業(yè)政策相銜接,以實(shí)現(xiàn)既有利于失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮,又有利于實(shí)現(xiàn)《社會(huì)救助法》促進(jìn)受救助者走向自立,融入社會(huì)的立法宗旨。

其次是《社會(huì)救助法》與《慈善法》等社會(huì)福利法的協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的社會(huì)福利與慈善事業(yè)和濟(jì)貧救助相同,都只是面向少數(shù)人的。20世紀(jì),社會(huì)福利才在國(guó)家干預(yù)下作為一種社會(huì)化的行為,與社會(huì)救助分開(kāi),成為面向國(guó)民的社會(huì)政策。社會(huì)福利與社會(huì)救助也存在一種相互依存、相互補(bǔ)充的關(guān)系。一個(gè)社會(huì)福利水平低、覆蓋范圍小、全體國(guó)民的生活質(zhì)量停留在一個(gè)較低的水平,抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的社會(huì)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)救助的需求就會(huì)增加。如果社會(huì)福利比較完善,國(guó)民的生活質(zhì)量得以提高,社會(huì)弱勢(shì)群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和反貧困能力增強(qiáng),他們陷入貧困的概率就會(huì)降低,進(jìn)而會(huì)緩解社會(huì)救助的壓力。因此,社會(huì)救助立法需要和慈善法、殘疾人權(quán)益保障法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法等有關(guān)社會(huì)福利的規(guī)范相銜接,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度與社會(huì)福利制度的協(xié)調(diào)發(fā)展,發(fā)揮兩者對(duì)保障國(guó)民社會(huì)福利權(quán)的整體功能。

四、《社會(huì)救助法》內(nèi)部各救助制度的協(xié)調(diào)

社會(huì)救助體系各項(xiàng)目的協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法立法宗旨、保證社會(huì)救助法律有效性的前提。社會(huì)救助的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)與人們對(duì)貧困的理解緊密相聯(lián)。而貧困是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)概念?！柏毨Р粌H僅意味著低收入和低消費(fèi),也意味著缺少受教育的機(jī)會(huì),營(yíng)養(yǎng)不良,健康狀況差;在對(duì)貧困的進(jìn)一步思考中甚至還包含了無(wú)權(quán)、‘無(wú)發(fā)言權(quán)’、脆弱和恐懼的內(nèi)容。”[6]傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的范圍是非常狹小的,僅僅限于貧困者的生活救助?，F(xiàn)代社會(huì)救助的內(nèi)容不僅包括生活救助,而且已經(jīng)延伸到生活救助之外的其他救助。不僅保障公民的生存權(quán),而且還有公民發(fā)展權(quán)的考量。根據(jù)我國(guó)社會(huì)救助的制度實(shí)踐和有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定,公民獲得社會(huì)救助至少應(yīng)保證其最低生活水準(zhǔn)。為了達(dá)到最低生活水準(zhǔn),充足的食物、適當(dāng)?shù)淖》亢歪t(yī)療服務(wù)等是必不可少的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,社會(huì)救助作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨之?dāng)U大和提高?，F(xiàn)代社會(huì)救助權(quán)利體系應(yīng)該是一個(gè)包含生活救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律救助、臨時(shí)救助等內(nèi)容豐富復(fù)雜的體系并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益豐富。

社會(huì)救助要想獲得良好的效果,必須注重各項(xiàng)目的整合與協(xié)調(diào)。比如,我國(guó)在社會(huì)救助的實(shí)踐中,就沒(méi)有處理好生活救助 (即低保)與專(zhuān)項(xiàng)救助的關(guān)系,有的地方把生活救助與專(zhuān)項(xiàng)救助捆綁實(shí)施,使得專(zhuān)項(xiàng)救助成為附加在生活救助之上,以生活救助為基礎(chǔ)的制度。這就導(dǎo)致低保的附加價(jià)值過(guò)高,造成對(duì)邊緣低保人群的相對(duì)剝奪感,當(dāng)邊緣低保人群確實(shí)需要專(zhuān)項(xiàng)救助時(shí),他們就會(huì)想方設(shè)法進(jìn)入低保制度內(nèi),于是想利用低保制度的人越來(lái)越多,低保制度設(shè)置的初衷和社會(huì)救助的公平原則受到挑戰(zhàn)。“本來(lái)旨在促進(jìn)社會(huì)公平與和諧的政策卻帶來(lái)了相對(duì)不公平和不和諧,是因?yàn)闆](méi)有考慮到各救助項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展”。[7]其實(shí),社會(huì)救助制度中的各個(gè)不同的項(xiàng)目有著不同的目的與功能,各種救助的對(duì)象不能完全重合。生活救助的目的是保障貧困人口的基本生活問(wèn)題,具有保障公民生存權(quán)的功能;醫(yī)療救助的目的是解決貧困人口的醫(yī)療救治問(wèn)題,具有保障公民生命權(quán)和健康權(quán)的功能;教育救助的目的是解決適齡貧困人口因貧失學(xué)問(wèn)題,具有保障公民受教育權(quán)的功能;住房救助的目的是解決城市低收入家庭的住房困難問(wèn)題,具有保障住房困難的低收入家庭的居住權(quán)的功能;法律救助即法律救助和司法救助是解決貧困人口利用司法資源問(wèn)題,具有保障公民的法律幫助權(quán)和訴訟權(quán)利的功能;臨時(shí)救助的目的是為了解決低收入家庭遇到的臨時(shí)性、突發(fā)性困難。根據(jù)各項(xiàng)社會(huì)救助的特點(diǎn),確定各自救助的對(duì)象,避免社會(huì)救助的重疊、無(wú)序,使各個(gè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)發(fā)展,是保證社會(huì)救助制度更加有效的前提,也是社會(huì)救助立法的重要任務(wù)。

[1]張銳 .美國(guó)式的貧困與反貧困 [J].中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊,2007,(11).

[2]何平,等 .城市貧困群體社會(huì)保障政策與措施研究[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2006:152.

[3]鄭功成 .社會(huì)保障學(xué)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2000:159.

[4]林嘉 .社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新 [M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:44.

[5]林閩綱 .中國(guó)社會(huì)救助體系的整合 [J].學(xué)海,2010,(4).

[6]穆懷中 .社會(huì)保障國(guó)際比較 [M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2001:325.

[7]張浩淼 .協(xié)調(diào)視角下的社會(huì)救助 [J].社會(huì)科學(xué)研究,2007,(2).

To View the Social Assistance Law in the Perspective of Coordination

Yang Sibin
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

We should draft the SocialAssistance Law based on the principle of coordination and polish China’s legal social relief system.China’s market economy development challenges the social assistance legislation,which must be coordinated with civil law,labor law,other social security law and each relief system in the social assistance law.

social assistance;civil law;labor law;social security law;charities act

D632.1

A

1673-2375(2010)06-0001-04

2010-10-11

楊思斌 (1967—),男,安徽六安人,法學(xué)博士,中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授,主要從事勞動(dòng)法與社會(huì)保障法的研究。

本文是教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《中國(guó)社會(huì)救助法的原則、制度和規(guī)范的研究》 (批準(zhǔn)號(hào):09YJA820078)和中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 2010年級(jí)科研項(xiàng)目《慈善事業(yè)法律制度研究》(編號(hào) 10YYA007)的階段性成果。

[責(zé)任編輯:鳳 聲]