李朝志

（湖北省水利廳河道采砂管理局，430071，武漢）

一、長(zhǎng)江河道采砂管理隊(duì)伍現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

根據(jù)2008年長(zhǎng)江河道采砂管理能力建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)計(jì)資料，長(zhǎng)江干流河道各省共成立采砂管理機(jī)構(gòu)129支，但大多為合署辦公；執(zhí)法人員1223人，大部分為兼職人員；已建立26個(gè)執(zhí)法基地，標(biāo)準(zhǔn)低且大部分為租用房；配備的水政執(zhí)法監(jiān)察船67艘、執(zhí)法車(chē)86輛，絕大部分為兼用；有監(jiān)控設(shè)備2套，配有夜間取證設(shè)備20臺(tái)套。與長(zhǎng)江河道采砂管理的任務(wù)相比，目前專(zhuān)司河道采砂管理任務(wù)的人員，尤其是監(jiān)督執(zhí)法人員還較少，采砂執(zhí)法能力遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作的需要。

1.機(jī)構(gòu)不順

目前沿江各省級(jí)長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)構(gòu)大部分是以水政監(jiān)察總隊(duì)為基礎(chǔ)建立的。有的省長(zhǎng)江河道采砂管理局的牌子掛在水政監(jiān)察總隊(duì)，但采砂規(guī)劃、許可審批由其他部門(mén)負(fù)責(zé)，這種機(jī)構(gòu)模式不利于對(duì)河道采砂的統(tǒng)一管理。有的省長(zhǎng)江河道采砂管理局的牌子掛在水政監(jiān)察總隊(duì)，采砂規(guī)劃、許可審批、可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、禁采管理、行政處罰也全部由水政監(jiān)察總隊(duì)承擔(dān)，這種機(jī)構(gòu)模式有利于河道采砂的統(tǒng)一管理，但存在既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的問(wèn)題，也不符合依法行政“兩個(gè)相對(duì)集中”的基本要求。

2.身份不定

河道采砂管理工作的目的是維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定，保障防洪安全和通航安全，擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)公共資源、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要責(zé)任。按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，從事河道采砂管理工作的人員應(yīng)當(dāng)具有公務(wù)員身份或是參照公務(wù)員法管理的身份。但目前已經(jīng)成立的河道采砂管理機(jī)構(gòu)都是事業(yè)單位，其中大部分是自收自支的事業(yè)單位。有的地方編委只批河道采砂管理機(jī)構(gòu)的牌子，不批機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制，河道采砂管理人員在水利部門(mén)內(nèi)部調(diào)整。機(jī)構(gòu)性質(zhì)不定、人員身份不定，必然導(dǎo)致隊(duì)伍不穩(wěn)、管理松懈、執(zhí)法不嚴(yán)等一系列問(wèn)題。

3.裝備不強(qiáng)

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》施行以來(lái)，各地為加強(qiáng)管理配置了一些裝備，改善了工作條件，但總的來(lái)看仍不能滿足工作需要。據(jù)了解，除少數(shù)省的采砂管理執(zhí)法裝備能適應(yīng)工作要求外，大部分省市的采砂管理機(jī)構(gòu)都存在裝備不足和設(shè)備落后的問(wèn)題。長(zhǎng)江河道采砂管理，尤其是監(jiān)督執(zhí)法工作主要在江面上，面對(duì)設(shè)備先進(jìn)、反應(yīng)迅速的違法采砂分子時(shí)，限于裝備條件因素，常常束手無(wú)策。

4.經(jīng)費(fèi)不足

這是困擾河道采砂管理和監(jiān)督執(zhí)法的最大問(wèn)題。沿江一些市縣財(cái)政資金十分緊張，用于河道采砂管理的經(jīng)費(fèi)有限，加上一些地方河道采砂管理機(jī)構(gòu)屬于自收自支的事業(yè)單位，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，管理松懈、監(jiān)管不嚴(yán)、執(zhí)法不公、以罰代管、“放水養(yǎng)魚(yú)”的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

5.素質(zhì)不高

有的工作人員對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理工作的重要性、敏感性、風(fēng)險(xiǎn)性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足，管理工作流于形式、疲于應(yīng)付；有的沒(méi)有掌握河道采砂管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，在河道采砂的日常管理和監(jiān)督檢查中不作為或亂作為，造成管理松懈、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；有的廉潔自律意識(shí)淡薄，拒腐防變能力不強(qiáng)。

6.隊(duì)伍不穩(wěn)

河道采砂管理機(jī)構(gòu)不健全，人員身份不明確，職工工資待遇無(wú)保障，加上河道采砂管理工作的風(fēng)險(xiǎn)性、艱巨性、復(fù)雜性和危險(xiǎn)性等原因，許多從事河道采砂管理工作的同志產(chǎn)生了厭倦情緒和畏難情緒，使得原本就不強(qiáng)大的河道采砂管理隊(duì)伍更加脆弱。

二、依法加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂管理隊(duì)伍建設(shè)

1.建立河道采砂管理隊(duì)伍的依據(jù)

水利部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例〉的通知》《關(guān)于長(zhǎng)江水利委員會(huì)的三定方案》，沿江各省水行政主管部門(mén)在機(jī)構(gòu)改革的 “三定”方案中對(duì)采砂管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題的有關(guān)規(guī)定等。

2.河道采砂管理隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)

河道采砂管理隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)是：依照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》和水利部關(guān)于“四個(gè)專(zhuān)門(mén)”的有關(guān)規(guī)定，打造一支人員精、素質(zhì)高、管理強(qiáng)、執(zhí)法嚴(yán)、裝備良、經(jīng)費(fèi)足的專(zhuān)業(yè)管理隊(duì)伍。

“四個(gè)專(zhuān)門(mén)”是河道采砂管理隊(duì)伍建設(shè)的核心內(nèi)容。它源于2001年水利部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例〉的通知》要求，是指專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職管理人員、專(zhuān)用執(zhí)法裝備和專(zhuān)項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)。

3.河道采砂管理隊(duì)伍建設(shè)已具備的條件

河道采砂管理隊(duì)伍隸屬于水行政主管部門(mén)，是依據(jù)水法律法規(guī)的規(guī)定建立負(fù)責(zé)河道采砂管理和監(jiān)督檢查的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。目前河道采砂管理隊(duì)伍的建設(shè)已具有幾個(gè)方面的條件：一是有完善的管理體系。按照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》、《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》和有關(guān)文件的規(guī)定要求，各省水行政主管部門(mén)陸續(xù)組建了河道采砂管理機(jī)構(gòu)，各有關(guān)市縣也相繼成立了專(zhuān)職或兼職的河道采砂管理機(jī)構(gòu)。二是有規(guī)范的管理制度。隨著河道采砂管理工作的不斷深入，各省分別制定了一系列相應(yīng)的管理制度。三是有嚴(yán)明的組織紀(jì)律。各省都相應(yīng)制定了河道采砂管理紀(jì)律制度，如責(zé)任追究制度等。四是有甘于奉獻(xiàn)的精神。廣大采砂管理干部不畏艱險(xiǎn)，勤奮工作，頂住了各種考驗(yàn)，無(wú)怨無(wú)悔地奮斗在河道采砂管理的一線崗位上，為保障防洪安全和通航安全，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

4.建立采砂管理隊(duì)伍的基本原則

（1）依法依規(guī)原則

河道采砂管理隊(duì)伍的建立與職責(zé)界定既要符合水行政主管部門(mén)的職責(zé)規(guī)定，也要依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制要經(jīng)過(guò)有關(guān)編制機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（2）流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合原則

按照國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》和水利部《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》的規(guī)定，長(zhǎng)江水利委員會(huì)的職責(zé)是加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，做好有關(guān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作，并具體負(fù)責(zé)省際邊界重點(diǎn)河段的采砂管理和監(jiān)督檢查。沿江縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江河道采砂的管理和監(jiān)督檢查工作。各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況建立和完善河道采砂管理機(jī)構(gòu)。

（3）精簡(jiǎn)效能原則

河道采砂管理是一項(xiàng)高投入、高成本的行政管理工作。各級(jí)水行政主管部門(mén)在建立河道采砂管理隊(duì)伍時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，既要考慮滿足河道采砂管理工作的需要，也要考慮精簡(jiǎn)效能的原則，盡量減少行政成本。

（4）權(quán)責(zé)一致原則

權(quán)責(zé)一致原則是法治社會(huì)的基本原則。依法享有多大的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任，不應(yīng)該有權(quán)無(wú)責(zé)或有責(zé)無(wú)權(quán)。河道采砂管理涉及行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政征收等多個(gè)方面，水行政主管部門(mén)在充分賦予河道采砂管理隊(duì)伍行政職權(quán)的時(shí)候，必須明確相應(yīng)的責(zé)任，做到職責(zé)明確，權(quán)責(zé)匹配。

三、關(guān)于加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)與管理的思考

1.管理隊(duì)伍專(zhuān)職化

首先要明確采砂管理隊(duì)伍的性質(zhì)與編制。河道采砂管理人員的身份應(yīng)當(dāng)依照公務(wù)員法管理，在有條件的地方應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取實(shí)行公務(wù)員管理。要改變目前很多市縣河道采砂管理隊(duì)伍自收自支事業(yè)單位的狀況，至少應(yīng)當(dāng)將河道采砂管理隊(duì)伍納入全額財(cái)政預(yù)算管理，使河道采砂管理隊(duì)伍真正成為身份明確、保障有力、管理規(guī)范的隊(duì)伍，使河道采砂管理隊(duì)伍真正走上良性運(yùn)行的道路。

2.管理目標(biāo)責(zé)任化

長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例及其實(shí)施辦法明確規(guī)定，河道采砂管理實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)既包括地方人民政府行政首長(zhǎng)，也包括有關(guān)部門(mén)行政首長(zhǎng)和采砂管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，必須將各項(xiàng)管理目標(biāo)以目標(biāo)責(zé)任的形式確定下來(lái)，簽訂管理目標(biāo)責(zé)任書(shū)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度，如湖北省已經(jīng)實(shí)施了對(duì)沿江政府的目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲。河道采砂管理隊(duì)伍的目標(biāo)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)包括許可審批管理、可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、禁采監(jiān)督管理、行政執(zhí)法監(jiān)督管理、行政征收管理、廉政建設(shè)目標(biāo)管理等內(nèi)容。

3.管理行為合法化

管理行為合法化主要是指河道采砂的管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)和規(guī)章的范圍內(nèi)，依法依程序辦事。如，河道采砂規(guī)劃實(shí)施方案必須以批準(zhǔn)的河道采砂規(guī)劃為依據(jù)；擬定許可的可采區(qū)，必須進(jìn)行可行性論證并按照規(guī)定的程序和內(nèi)容進(jìn)行審查；可采區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管必須嚴(yán)防出現(xiàn)“六超”問(wèn)題；禁采管理必須強(qiáng)化巡查檢查；對(duì)查獲違法采砂行為必須嚴(yán)格按照 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定實(shí)施處罰；長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)必須按照規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)征收入庫(kù)，并按規(guī)定用途使用；行政處罰必須做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)做到公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

4.管理措施制度化

加強(qiáng)河道采砂管理，應(yīng)當(dāng)建立一套涵蓋河道采砂管理各個(gè)方面的管理制度，如規(guī)劃管理制度、河道采砂分級(jí)管理制度、許可審批制度、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度、禁采管理制度、執(zhí)法巡查制度、部門(mén)配合協(xié)調(diào)制 度、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度、信息報(bào)告制度、廉政建設(shè)責(zé)任制度、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度等。真正做到按制度辦事，用制度管人。

5.學(xué)習(xí)培訓(xùn)經(jīng)?；?/h3>

提高采砂管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)，必須強(qiáng)化管理干部的后續(xù)培訓(xùn)，要因地制宜，采取形式多樣的方式強(qiáng)化對(duì)河道采砂管理人員的培訓(xùn)教育。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)主要包括：按照準(zhǔn)軍事化的要求組織軍事訓(xùn)練，提高身體素質(zhì)和防衛(wèi)技能。結(jié)合采砂管理工作實(shí)際，有針對(duì)性地開(kāi)展相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，如：河道采砂規(guī)劃的內(nèi)容和實(shí)施方案，可行性論證報(bào)告基本內(nèi)容和編制要求，采砂許可申請(qǐng)的前置條件和審查內(nèi)容，許可審批方式的確定與實(shí)施辦法，可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的制度體系與實(shí)施，巡查檢查現(xiàn)場(chǎng)處置的方法，行政處罰自由裁量權(quán)的把握，廉潔自律和廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等。

6.監(jiān)督管理現(xiàn)代化

要加強(qiáng)河道采砂管理和監(jiān)督檢查的現(xiàn)代化建設(shè)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和高科技的視頻設(shè)備，建立規(guī)劃管理、許可審批、可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、禁采區(qū)監(jiān)管、行政執(zhí)法、日常管理和預(yù)防腐敗等的信息系統(tǒng)，形成覆蓋全江、涵蓋長(zhǎng)江河道采砂管理各個(gè)方面的網(wǎng)絡(luò)體系。為加強(qiáng)依法行政、降低行政成本、提高行政效能提供技術(shù)支撐。

7.保障措施標(biāo)準(zhǔn)化

要制定統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督設(shè)備設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)。如沿江各省應(yīng)當(dāng)設(shè)立采砂管理基地及其房屋、執(zhí)法車(chē)船、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的取證設(shè)備等，以此推動(dòng)沿江各省河道采砂管理隊(duì)伍能力建設(shè)工作。

8.廉政教育常態(tài)化

河道采砂管理既涉及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也涉及采砂企業(yè)和個(gè)人等利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益，采砂管理干部尤其是一線同志毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)面對(duì)來(lái)自各方面的壓力和誘惑。必須加強(qiáng)對(duì)河道采砂管理干部的廉政教育，尤其是要增強(qiáng)河道采砂管理干部的廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。河道采砂管理工作崗位的廉政風(fēng)險(xiǎn)主要分布在6個(gè)環(huán)節(jié)：一是許可審批環(huán)節(jié)，二是招標(biāo)拍賣(mài)環(huán)節(jié)，三是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，四是巡查檢查環(huán)節(jié)，五是行政處罰環(huán)節(jié)，六是河道砂石資源費(fèi)征收環(huán)節(jié)。

要教育河道采砂管理干部在日常工作和生活中切實(shí)做到“八慎”。一是“慎始”。廉政風(fēng)險(xiǎn)在于第一次，把好了第一次，就掌握了主動(dòng)權(quán)，就能在各種腐蝕誘惑面前立于不敗之地。二是“慎微”。必須防微杜漸，重視小節(jié)問(wèn)題。三是“慎獨(dú)”。要教育干部必須注意在缺少監(jiān)督的情況下自覺(jué)地管住管好自己。四是“慎權(quán)”。河道采砂管理干部手中或多或少都掌握著一定的權(quán)力，如何正確對(duì)待和運(yùn)用權(quán)力，是檢驗(yàn)干部黨性強(qiáng)弱、道德好壞的試金石。五是“慎欲”。做到節(jié)而不過(guò)，遂而不縱，把“維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定，保障兩個(gè)安全”作為應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。六是“慎平”。越是工作事業(yè)順利的時(shí)候，越要保持清醒頭腦，不能見(jiàn)喜忘憂，自松其綁。要有主動(dòng)接受監(jiān)督的愿望，靠監(jiān)督及時(shí)修正自己的錯(cuò)誤。七是“慎友”。河道采砂管理干部在結(jié)交朋友時(shí)要慎之又慎。八是“慎終”。做到一身正氣，善始善終。