鄒紫偉

（江西省水利廳，330009，南昌）

河道采砂管理的目標(biāo)是依法、科學(xué)、有序。當(dāng)相關(guān)法律法規(guī)賦予水行政主管部門(mén)監(jiān)督管理河道采砂的職責(zé)后，要確保后兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，務(wù)必要做好三方面工作：一是要編制好河道采砂專項(xiàng)規(guī)劃，二是要做好規(guī)劃可采區(qū)許可管理工作，三是要加強(qiáng)采砂執(zhí)法監(jiān)督。而可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管（即六大核心要素的控制與管理）是保障科學(xué)、有序目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是檢驗(yàn)水行政主管部門(mén)采砂管理能力和工作水平的試金石。結(jié)合江西省近年加強(qiáng)可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的工作實(shí)踐，概述做好這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、幾個(gè)基本概念

1.六大核心要素的含義

六大核心要素是指可采區(qū)作業(yè)范圍、作業(yè)時(shí)間、可采量、作業(yè)船只數(shù)、作業(yè)船控制功率、控制開(kāi)采高程。簡(jiǎn)稱為“定點(diǎn)、定時(shí)、定量、定船、定功率”的“五定一控”。

2.采砂規(guī)劃的含義

采砂規(guī)劃是指依據(jù)河道管理相關(guān)法律法規(guī)和《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》的要求，由有資質(zhì)的規(guī)劃編制單位制定的對(duì)河道采砂活動(dòng)加以控制和引導(dǎo)的規(guī)劃方案，其內(nèi)容主要包括禁采區(qū)、可采區(qū)和保留區(qū)規(guī)劃。其中可采區(qū)規(guī)劃主要對(duì)“五定一控”提出管理要求。采砂規(guī)劃是水利規(guī)劃的一項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃。

3.采砂許可的含義

采砂許可是指水行政主管部門(mén)依據(jù)行政許可法和采砂規(guī)劃要求，對(duì)申請(qǐng)人提出的采砂申請(qǐng)依法進(jìn)行審查、核準(zhǔn)的過(guò)程。采砂許可方式主要有直接許可和招標(biāo)、拍賣許可兩大類。其中，招標(biāo)、拍賣許可是依據(jù)許可法第五十三條規(guī)定，對(duì)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。理論上又分為招標(biāo)和拍賣許可兩種，實(shí)際工作中以拍賣方式居多。

4.可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的含義

可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是指水行政主管部門(mén)作出采砂許可后，按照許可法第六十一條規(guī)定，依照相關(guān)法律法規(guī)賦予的職責(zé)，對(duì)被許可人從事采砂作業(yè)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督檢查。其目的是為了監(jiān)督檢查被許可人是否按許可要求實(shí)施采砂作業(yè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理有關(guān)違法采砂行為，維護(hù)正當(dāng)?shù)牟缮爸刃?，保證采砂規(guī)劃要求的實(shí)現(xiàn)。

5.河道采砂執(zhí)法監(jiān)督的含義

河道采砂執(zhí)法監(jiān)督是指縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，依法對(duì)管理對(duì)象及所管事務(wù)采取的具體行政行為。既包括對(duì)管理相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)或者對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況直接進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為，即直接執(zhí)法監(jiān)督；也包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施采砂管理情況的監(jiān)督檢查行為，即層級(jí)執(zhí)法監(jiān)督。

二、江西省河道采砂管理及可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)踐

1.近年江西省采砂管理的主要實(shí)踐

（1）完善河道采砂管理的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件

江西省河道采砂管理在長(zhǎng)江干流主要依據(jù) 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《江西省長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《江西省長(zhǎng)江河道可采區(qū)采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，內(nèi)河采砂管理主要依據(jù)《江西省河道管理?xiàng)l例》以及2006年8月江西省政府頒布的《江西省河道采砂管理辦法》等。同時(shí)還印發(fā)了以下幾個(gè)主要規(guī)范性文件：①《江西省河道砂石采運(yùn)管理單管理辦法》，②江西省政府轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)贛江中下游以及鄱陽(yáng)湖采砂管理的意見(jiàn)》，③《江西省河道采砂開(kāi)采權(quán)招標(biāo)拍賣管理辦法》，④采砂處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則及參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。

（2）采砂規(guī)劃編制

采砂規(guī)劃按照河道分級(jí)管理權(quán)限由省、市、縣分別組織編制。省管的“五河一湖”采砂規(guī)劃編制經(jīng)歷了兩個(gè)階段，2000年開(kāi)始編制應(yīng)急采砂規(guī)劃，2005年開(kāi)始陸續(xù)編制正式的采砂規(guī)劃。尤其是2008年江西省直接列支進(jìn)行了省管河道水下地形測(cè)量，要求規(guī)劃可采區(qū)必須提供地勘資料，嚴(yán)格按采砂規(guī)劃編制規(guī)程要求，委托江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院完成了“五河一湖”采砂規(guī)劃編制工作，其中“三河一湖”采砂規(guī)劃已經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施，信江和修潦河采砂規(guī)劃已報(bào)省政府待批。

（3）采砂許可管理

從2004年開(kāi)始基本實(shí)行了拍賣許可，制定了行政許可流程圖。省管“五河”采砂許可依法委托設(shè)區(qū)市行使，制定了《江西省水行政許可委托和下放事項(xiàng)管理暫行辦法》，簽訂了委托書(shū)，并刻制了行政許可專用章，分發(fā)給受委托的設(shè)區(qū)市。江西省水利廳只負(fù)責(zé)長(zhǎng)江干流及鄱陽(yáng)湖采砂許可工作。鄱陽(yáng)湖從2009年起采取了直接許可給九江市國(guó)有砂石公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的管理模式。

（4）河道采砂執(zhí)法能力建設(shè)及執(zhí)法監(jiān)督

采砂執(zhí)法能力（即“四個(gè)專門(mén)”）建設(shè)，是水行政主管部門(mén)履行采砂管理職責(zé)的基本保障。江西省屬欠發(fā)達(dá)省份，但從2006年起，省水利廳先后為市、縣添置了110余輛水政執(zhí)法車、33艘執(zhí)法艇，投資1300余萬(wàn)元建設(shè)了鄱陽(yáng)湖星子執(zhí)法基地。江西省河道采砂管理能力建設(shè)規(guī)劃（2010—2014年），于2010年8月經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。此外江西省水利廳2010年被省法制辦列為開(kāi)展行政執(zhí)法級(jí)別管轄權(quán)限3個(gè)省級(jí)試點(diǎn)單位之一。江西省水利廳遵循合法有序、職責(zé)明確、重心下移、提高效能的原則，對(duì)包括采砂管理在內(nèi)的水行政許可、水行政監(jiān)督檢查、水行政處罰、水行政征收和水行政強(qiáng)制等省、市、縣三級(jí)的管轄權(quán)進(jìn)行了劃分，印發(fā)了《江西省水行政執(zhí)法級(jí)別管轄規(guī)定》，將有效杜絕多頭、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題，使得各級(jí)水行政主管部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)更為清楚、明確。

2.可采區(qū)六大核心要素控制與管理的主要措施

（1）建立健全相關(guān)管理制度，力求做到以制度管事、管人

2008年江西省水利廳聯(lián)合省交通運(yùn)輸廳、公安廳印發(fā)了《贛江中下游及鄱陽(yáng)湖河道采砂可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》。該辦法一是明確了縣級(jí)水行政主管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任主體，交通、公安按辦法要求做好現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的相關(guān)工作，屬地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)助和配合水利、交通、公安等部門(mén)具體負(fù)責(zé)采砂船只監(jiān)管和社會(huì)穩(wěn)定工作。二是可采區(qū)必須成立由水利、交通、公安等部門(mén)組成的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理隊(duì)伍，對(duì)采砂現(xiàn)場(chǎng)生產(chǎn)、交易、運(yùn)輸和水上交通秩序、安全、社會(huì)治安進(jìn)行全面旁站式監(jiān)管。三是明確了水利部門(mén)主要負(fù)責(zé)以下監(jiān)管職責(zé)：①監(jiān)督檢查進(jìn)入可采區(qū)作業(yè)的采砂船是否取得采砂許可證以及是否按照河道采砂許可證規(guī)定的要求進(jìn)行開(kāi)采。②按《船舶噸位證書(shū)》或載重線對(duì)運(yùn)砂船裝運(yùn)砂石的數(shù)量進(jìn)行查實(shí)，并核簽“江西省河道砂石采運(yùn)管理單”（以下簡(jiǎn)稱采運(yùn)管理單）；對(duì)裝運(yùn)砂石駛離可采區(qū)的運(yùn)砂船是否持有采運(yùn)管理單情況進(jìn)行檢查；運(yùn)砂船超過(guò)核定載重量裝運(yùn)砂石的，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員可以拒絕為其核簽采運(yùn)管理單，并依法予以處罰。③督促采區(qū)業(yè)主建立和落實(shí)作業(yè)臺(tái)班記錄制度，逐日統(tǒng)計(jì)采砂總量，并匯總報(bào)縣級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)。④督促采區(qū)業(yè)主維護(hù)可采區(qū)的正常作業(yè)秩序和夜間禁采。⑤督促采區(qū)業(yè)主對(duì)砂石堆放、棄料處理及環(huán)保措施進(jìn)行落實(shí)。⑥對(duì)采區(qū)業(yè)主在采區(qū)管理中遇到的問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。四是明確了交通部門(mén)主要負(fù)責(zé)以下監(jiān)管職責(zé)：①查驗(yàn)采砂船、運(yùn)砂船是否持有合格有效的船舶檢驗(yàn)證書(shū)、船舶國(guó)籍證書(shū)和按船舶最低安全配員證書(shū)配備的船員及適任證書(shū)，查驗(yàn)船名、船籍港、載重線標(biāo)志是否正確、齊全，對(duì)無(wú)證照船舶依法給予處罰。②查驗(yàn)運(yùn)砂船是否按規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理船舶進(jìn)出港口簽證，對(duì)未辦理簽證的船舶依法處罰。③查驗(yàn)運(yùn)砂船舶裝載情況，對(duì)超載船舶強(qiáng)制減載并依法予以處罰。④查驗(yàn)采砂船、運(yùn)砂船在航行、停泊和作業(yè)時(shí)，是否遵守航行、避讓和信號(hào)顯示規(guī)則，對(duì)違法者依法給予處罰。五是明確了公安部門(mén)主要負(fù)責(zé)采區(qū)治安管理，查驗(yàn)采砂船、運(yùn)砂船是否持有合格有效的船舶戶牌、船民證，對(duì)無(wú)牌證的船舶依法處罰，對(duì)違反治安管理和阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行處理。六是明確了可采區(qū)的采區(qū)業(yè)主、采砂船主以及在可采區(qū)內(nèi)從事運(yùn)砂作業(yè)的運(yùn)砂船主應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的管理，并自覺(jué)維護(hù)可采區(qū)的采砂、運(yùn)砂秩序；采區(qū)業(yè)主應(yīng)當(dāng)安排好可采區(qū)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得允許未得到許可的采砂船進(jìn)入采區(qū)作業(yè)，不得組織在采區(qū)內(nèi)超許可船數(shù)、超許可采量、超許可范圍開(kāi)采，不得允許采砂船為無(wú)營(yíng)運(yùn)證的運(yùn)砂船配載或?yàn)檫\(yùn)砂船超載量裝載，維護(hù)采區(qū)的正常管理秩序；采砂船主在未取得采砂許可的情況下，不得進(jìn)入可采區(qū)實(shí)施采砂作業(yè)，并到所在地縣級(jí)人民政府指定的地點(diǎn)集中停靠；經(jīng)許可進(jìn)入可采區(qū)作業(yè)的采砂船主必須按照許可的各項(xiàng)規(guī)定實(shí)施采砂作業(yè)，不得阻航、礙航，不得為無(wú)營(yíng)運(yùn)證的運(yùn)砂船配載，不得超過(guò)《船舶噸位證書(shū)》核定噸位或船舶載重線為運(yùn)砂船只裝砂；運(yùn)砂船主應(yīng)當(dāng)取得水路營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸?shù)暮戏ㄗC照，并按照采區(qū)業(yè)主安排次序進(jìn)入采區(qū)從事運(yùn)砂活動(dòng)。不得超載運(yùn)砂，不得影響通航安全或堵塞航道。

（2）關(guān)于可采區(qū)作業(yè)范圍的控制

可采區(qū)的設(shè)置在規(guī)劃編制時(shí)就已經(jīng)考慮了對(duì)防洪、航道設(shè)施以及跨河涉河建筑物、取水口、水生態(tài)保護(hù)等方面的影響。除一事一議的工程性采砂（航道疏浚、吹填造地）按批準(zhǔn)的防洪影響評(píng)價(jià)確定的坐標(biāo)進(jìn)行控制外，列入規(guī)劃的正規(guī)可采區(qū)一般均按規(guī)劃的坐標(biāo)點(diǎn)進(jìn)行控制，要求采砂業(yè)主設(shè)置邊界標(biāo)志。省管河道內(nèi)規(guī)劃可采區(qū)的許可權(quán)雖然委托給了設(shè)區(qū)市，但規(guī)劃的年度實(shí)施方案須經(jīng)省廳批準(zhǔn)后方可進(jìn)行拍賣。省廳批復(fù)實(shí)施方案時(shí)，包括許可方式、期限以及六大要素的控制指標(biāo)等相關(guān)管理要求。

（3）關(guān)于可采區(qū)作業(yè)時(shí)間的控制

在規(guī)劃時(shí)主要將禁漁期、候鳥(niǎo)棲息期以及超汛限水位期列為禁采期。有效可采期堅(jiān)持時(shí)間服從采量原則，即完成了許可采量，許可期未到也需停采。此外，為便于落實(shí)旁站式監(jiān)管，建立了晝采夜停的作業(yè)制度。

（4）關(guān)于可采區(qū)可采量的控制

規(guī)劃時(shí)對(duì)可采區(qū)采量控制是依據(jù)地勘資料和控制開(kāi)采高程計(jì)算出可利用總量，再除以規(guī)劃期便得出年度控制總量。年度控制總量是依據(jù)砂石采運(yùn)管理單的核簽量來(lái)控制的。規(guī)劃期可采總量到期后，要求補(bǔ)做水下地形測(cè)量，視河砂回補(bǔ)情況調(diào)整規(guī)劃。為加強(qiáng)對(duì)采運(yùn)管理單的核簽、稽查，制定了管理辦法和發(fā)放辦法，內(nèi)銷砂量要求水上簽發(fā)、岸上核銷。為加強(qiáng)外銷砂石的管理，經(jīng)江西省政府批準(zhǔn)，由省水利、交通、公安等部門(mén)聯(lián)合設(shè)立了出鄱陽(yáng)湖的運(yùn)砂流動(dòng)檢查點(diǎn)，并建立了檢查點(diǎn)工作制度，明確了各部門(mén)職責(zé)，水利部門(mén)負(fù)責(zé)查驗(yàn)采運(yùn)管理單是否與裝載量相符，對(duì)無(wú)采運(yùn)管理單或嚴(yán)重不符的依法予以處罰。

（5）關(guān)于可采區(qū)作業(yè)船的控制

規(guī)劃時(shí)對(duì)可采區(qū)作業(yè)船的控制，是依據(jù)年度控制采量和現(xiàn)有采砂船有效作業(yè)能力計(jì)算后配置。因部分河段采砂船作業(yè)能力嚴(yán)重過(guò)剩，且大多數(shù)為“三無(wú)”船只，對(duì)采砂船的控制主要建立了以下制度：一是無(wú)許可證采砂船的集中停靠制度；二是實(shí)行了“采砂船舶（機(jī)具）作業(yè)預(yù)選證”制度；三是采砂船、運(yùn)砂船候采候載制度；四是江西省水利廳與省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合印發(fā)了 《贛江中下游及鄱陽(yáng)湖采砂船舶三年過(guò)渡期管理辦法》，規(guī)定在2010年年底前可實(shí)行輪班作業(yè)制度，嚴(yán)格控制采區(qū)超許可船只數(shù)作業(yè)。

（6）關(guān)于可采區(qū)作業(yè)船功率的控制

規(guī)劃時(shí)總體上對(duì)內(nèi)河采砂船作業(yè)功率控制在750 kW以內(nèi)，鄱陽(yáng)湖控制在4000kW以內(nèi)。現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管時(shí)只計(jì)算實(shí)際采砂船作業(yè)的功率，采砂船航行和發(fā)電功率未計(jì)算在內(nèi)。

（7）關(guān)于可采區(qū)開(kāi)采高程的控制

規(guī)劃時(shí)主要對(duì)內(nèi)河河道依據(jù)河勢(shì)和航道穩(wěn)定的要求，規(guī)定了控制開(kāi)采高程。對(duì)鄱陽(yáng)湖的可采區(qū)，因湖面寬，未規(guī)定控制開(kāi)采高程。實(shí)際執(zhí)行中通過(guò)事后水下地形測(cè)量來(lái)控制。

三、可采區(qū)六大核心要素控制與管理存在的主要問(wèn)題與對(duì)策

以上對(duì)可采區(qū)六大核心要素的控制與管理，只是理想狀態(tài)的制度安排。因監(jiān)管能力（人員、裝備、經(jīng)費(fèi)）與履行監(jiān)管職責(zé)要求嚴(yán)重不相適應(yīng)，加之在處理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系、調(diào)處涉砂群體利益矛盾過(guò)程中，水行政主管部門(mén)協(xié)調(diào)權(quán)限有限，以及現(xiàn)行法律法規(guī)的缺陷和現(xiàn)有采運(yùn)砂船能力的嚴(yán)重過(guò)剩等原因，使得制度執(zhí)行大打折扣。江西省鄱陽(yáng)湖九江水域的可采區(qū)由市政府統(tǒng)一管理后，組建了200余人的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍，基本保證了相關(guān)制度的落實(shí)。而其他內(nèi)河采區(qū)的“五定一控”監(jiān)管方面就存在諸多問(wèn)題，尤以控量問(wèn)題最為突出。

①作業(yè)范圍方面的問(wèn)題，主要是資源的權(quán)屬糾紛問(wèn)題，盡管法律上水資源、土地資源屬國(guó)家所有，但由于資源權(quán)益代表人的不確定性，導(dǎo)致資源權(quán)屬糾紛不斷。如內(nèi)河的規(guī)劃采區(qū)豐水期是河，枯水期是洲灘，有的洲灘還有集體使用權(quán)證，鄱陽(yáng)湖采區(qū)有的是漁民的捕撈場(chǎng)所；規(guī)劃時(shí)地勘資料不全，作業(yè)范圍內(nèi)無(wú)砂可采或是無(wú)開(kāi)采價(jià)值；覆蓋層太厚，控制的作業(yè)船無(wú)法生產(chǎn)等。凡此種種，加大了可采區(qū)作業(yè)范圍控制管理的難度，超范圍作業(yè)時(shí)有發(fā)生。

②作業(yè)時(shí)間方面存在兩個(gè)問(wèn)題：一是因計(jì)量、核簽采運(yùn)管理單不到位，導(dǎo)致時(shí)間服從采量原則難于落實(shí)；二是因旁站式監(jiān)管缺位，導(dǎo)致晝采夜停制度執(zhí)行不力。

③采量控制方面問(wèn)題更多：一是來(lái)沙量逐年減少，采砂規(guī)劃很難堅(jiān)持采補(bǔ)平衡；二是可采區(qū)設(shè)置受諸多條件限制，年控采量與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求量矛盾尖銳；三是采運(yùn)管理單稽核不到位，手段落后，導(dǎo)致重復(fù)使用、倒賣，甚至假票現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；四是存在追求以量計(jì)征的砂石資源費(fèi)最大化問(wèn)題。

④采砂船只管理和功率控制是水利部門(mén)采砂管理最復(fù)雜、最難的問(wèn)題。受采砂利益驅(qū)動(dòng)，各種社會(huì)資本介入采砂業(yè)，使得灘涂非法造船屢禁不止，且功率越來(lái)越大，改裝的自吸船、隱形船名目繁多，導(dǎo)致部分河段采砂作業(yè)能力和運(yùn)砂能力嚴(yán)重過(guò)剩。因非法建造的船只資料不全，多數(shù)為“三無(wú)”船只，即使證書(shū)齊全，也很多是小標(biāo)大功率。因涉及投資人眾多，利益群體復(fù)雜，形成了巨大的社會(huì)問(wèn)題。

要進(jìn)一步提高可采區(qū) “五定一控”的監(jiān)管水平，維護(hù)正常合法的采砂秩序，保障河勢(shì)穩(wěn)定、防洪和航運(yùn)安全，建議采取以下對(duì)策措施：一是進(jìn)一步落實(shí)采砂管理地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制；二是抓緊修改完善法律、法規(guī)和相關(guān)管理制度，為依法行政、規(guī)范管理提供法制保障；三是著力推進(jìn)河道采砂執(zhí)法能力建設(shè)，盡快改變監(jiān)管能力不適應(yīng)的狀況，保障各項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)；四是加快推進(jìn)無(wú)紙化電子監(jiān)控技術(shù)，改進(jìn)采運(yùn)管理單計(jì)量方式，堵塞控量漏洞。