涂 劍

（水利部長江水利委員會河道采砂管理局，430010，武漢）

按照國務院新“三定”方案和水利部水人事 〔2009〕642號文件規(guī)定，長江水利委員會，除依法負有長江宜賓以下干流河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，依法負有長江省際邊界重點河段的采砂管理和監(jiān)督檢查等管理職責外，還擔負著組織編制流域內重點江河采砂專項規(guī)劃和指導、監(jiān)督流域內河道采砂管理有關工作兩大職能。按照依法行政原則的要求，國家行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，在作出行政行為、管理公共事務時，必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定或有法律法規(guī)的授權。上述職能中，前兩項關于長江干流河道的采砂管理已有 《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱 《條例》）這一法規(guī)依據(jù)作支撐，后兩項職能卻因缺乏相應的法律依據(jù)，而使相關管理工作舉步維艱。筆者結合新一輪機構改革后長江流域河道采砂管理的職能定位，就流域有關采砂管理的法律問題進行探討，旨在闡明堅持依法行政、依法監(jiān)管原則對長江流域河道采砂管理工作的極端重要性。

一、依法行政是河道采砂管理的履職準則

從條例頒布施行9年來的實踐看，砂管工作顯現(xiàn)出重要性、長期性、艱巨性、復雜性、敏感性和高風險性等六大特征，這也充分證明采砂管理工作是水行政主管部門最難做、最富有挑戰(zhàn)性的工作之一。要想肩負好如此艱巨的管理使命，相關主管部門就必須始終堅持依法行政、始終堅持依法監(jiān)管。

依法行政有三大主要內涵，即職權法定，程序法定，責任法定。依法行政有六大基本原則，即合法行政原則，合理行政原則，程序正當原則，高效便民原則，誠實守信原則，權責統(tǒng)一原則。依法行政要堅持四大基本要求，即有法可依是依法行政的前提和基礎，有法必依是依法行政的中心環(huán)節(jié)，執(zhí)法必嚴是依法行政的關鍵，違法必究是依法行政的根本保障。

河道采砂管理屬政府行政管理范疇，從采砂規(guī)劃到采砂許可，再到現(xiàn)場監(jiān)管，其控管流程各環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)范來約束。作為政府職能部門之一的相關水行政主管部門，肩負著維護河勢穩(wěn)定與防洪、通航安全的重要使命，相關涉水涉砂法律法規(guī)是正確行使行政監(jiān)管職權的唯一依據(jù)和基本準繩。因此，我們必須把依法行政、依法監(jiān)管作為采砂管理的履職準則，真正做到依法規(guī)劃、依法許可、依法監(jiān)督管理。

二、我國現(xiàn)行涉砂法律法規(guī)和相關規(guī)范性文件

我國法律法規(guī)及規(guī)范性文件的基本框架由法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)—部門性規(guī)章—地方性規(guī)章—規(guī)范性文件等六大類構成。我國法治建設取得了重大成就，但水法律體系的建立和完善卻比較落后?？v觀效力等級不同的近80部水法律（4部）、法規(guī)（17部）、規(guī)章（部委規(guī)章56部），真正涉及河道采砂管理的內容并不多，主要是：

①涉砂相關法律。2002年10月1日施行的新水法，其中涉砂條款有第三十九條、第七十七條，這兩條是國務院出臺條例的依據(jù)。1998年1月1日施行的防洪法，其中的涉砂條款有第二十二條第二款、第五十六條。除此之外，還有與采砂管理相關聯(lián)的幾部法律，即刑法、治安管理處罰法、突發(fā)事件應對法、行政處罰法、行政許可法、行政復議法、行政訴訟法等。

②涉砂行政法規(guī)。1988年6月10日頒行的河道管理條例的第四、第二十五、第四十、第四十四條；2002年1月1日施行的 《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）共 27條，是專門規(guī)范長江宜賓以下干流河道采砂管理的行政法規(guī)。

③涉砂地方法規(guī)。由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大及其常委會制定。但目前長江沿江八?。ㄖ陛犑校┑纳嫔暗胤椒ㄒ?guī)卻很少。

④涉砂部門性規(guī)章。如《條例》實施辦法、《長江河道砂石資源費征收使用管理辦法》等。

⑤涉砂地方性規(guī)章。如沿江各?。ㄖ陛犑校┑牟缮肮芾韺嵤┺k法等。

⑥涉砂規(guī)范性文件?！秶野l(fā)改委、財政部關于長江河道砂石資源費征收標準及有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2009〕3085 號），及采砂機具拆除標準、現(xiàn)場監(jiān)管辦法等。

⑦涉砂的相關法規(guī)解釋。國法函〔2002〕238號， 國務院法制辦對 《條例》第十八條的使用問題進行解釋：運砂船在長江采砂地點裝運非法采砂船偷采的河砂，屬于非法采砂船實施非法采砂的同犯，依《條例》第十八條處罰；江上行使的運輸船載有河砂，但不能提供合法證件的，依照水路運輸管理條例處罰；依《條例》第十八條規(guī)定沒收的非法采砂船應予拍賣，難以拍賣或拍賣不掉的，可就地拆卸、銷毀，但不得污染環(huán)境。

應當肯定，國家為長江河道采砂管理所提供的法律依據(jù)還是比較充分的，它基本覆蓋了采砂管理的各個環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在的關鍵問題是，要真正做到知法懂法和嚴格執(zhí)法，要最大限度地發(fā)揮好現(xiàn)有法律法規(guī)的作用。

三、長江流域河道采砂監(jiān)管執(zhí)法的法定職責

1.國務院新“三定”方案所賦予的職責

2010年4月以前，長江委的法定砂管職能僅限于長江干流宜賓以下河道，2010年4月以后的管理職能擴大到了全流域。長江干流河道采砂的管理體制仍然按條例規(guī)定執(zhí)行；流域內中小河流的河道采砂管理體制，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）情況不一，概括地說，一是缺乏統(tǒng)一完善的法規(guī)支撐，二是沒有統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃標準，三是許多尚處于簡單粗放的管理狀態(tài)。

按照國務院新“三定”規(guī)定：

①水利部門的河道砂管職責——對河道采砂影響防洪安全和河勢穩(wěn)定、堤防安全負責；牽頭會同國土、交通部門，負責河道采砂的監(jiān)督管理工作和統(tǒng)一編制采砂規(guī)劃、計劃。

②國土部門的砂管職責——對保障河砂資源合理開發(fā)利用負責（有許可權）。

③交通部門的砂管職責——在河道采砂的水上執(zhí)法監(jiān)管中要充分發(fā)揮交通執(zhí)法機構的作用。

面對上述職能界定，在下一步工作中，對流域中小河流的采砂管理，流域各地應盡快制定完善的法規(guī)制度，盡快制定科學的采砂規(guī)劃，盡快落實“四?！钡谋Ｕ匣A。目前，在全國河道采砂管理條例未出臺前，流域各省（自治區(qū)、直轄市），在無本省（自治區(qū)、直轄市）的砂管地方法規(guī)和砂管地方性規(guī)章前，只能依據(jù)新“三定”的職能和上述“二法一例”的有關條款，或參照《條例》履行職責，即只能以影響河勢穩(wěn)定、危及堤防安全和行洪安全的名義，行使牽頭采砂規(guī)劃編制和相關監(jiān)督管理職權。

2.《條例》和《條例》實施辦法所賦予的法定職責及相關規(guī)范

關于長江河道采砂管理職責的界定，見《條例》第三條。

關于長江河道采砂管理制度的規(guī)定：

①統(tǒng)一規(guī)劃制度?！稐l例》及其實施辦法涉及統(tǒng)一規(guī)劃的內容有6條，即《條例》第四至第八條、實施辦法第三條。

②可行性論證報告制度。實施辦法第七條、第八條規(guī)定了采砂可行性論證報告的編制要求和內容。

③采砂許可制度。見《條例》第九至第十五條、《條例》實施辦法第九至第十條。

④總量控制制度。見《條例》第十四條、實施辦法第十七條。

⑤法定處罰制度?！稐l例》第十八條至第二十三條先后規(guī)定了對非法采砂、違規(guī)采砂、非法?？炕蛞苿拥冗`法行為進行處罰的法定依據(jù)。

四、長江流域河道采砂要做到依法行政、依法監(jiān)管

1.制定完善的法規(guī)和科學的規(guī)劃

要修改已有的、制定急需的法規(guī)和規(guī)劃，使河道采砂監(jiān)管執(zhí)法有法可依。

2.明確依法監(jiān)管的職能定位

通過明確采砂監(jiān)管的職能，使行政主體及其職權行為合法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各級主管部門必須清楚本部門本單位的法定職能，以防管理工作缺位、越位。

3.夯實依法監(jiān)管的軟硬基礎

關于“四個專門”的落實，相關法律法規(guī)、規(guī)劃內容的學習，所轄河道水岸特征、涉砂船舶基本情況的掌握等非常重要，這些都是管理人員依法正確行使監(jiān)管職權的重要前提。

4.營造依法監(jiān)管的輿論氛圍

對涉砂法律法規(guī)和采砂管理重要性的認識，不光管理者要清楚，管理相對人及河道沿岸的群眾也要清楚，這樣便于增強其自我約束意識和遵紀守法意識，為主管部門依法監(jiān)管創(chuàng)造一個有利的社會環(huán)境。

5.建立確保法定職能實現(xiàn)的長效管理機制

一個全新的河道采砂管理機制應包括：不斷完善的河道采砂法律法規(guī)體系，上下統(tǒng)一、運轉協(xié)調的河道采砂專管機構，暢通規(guī)范的管理隊伍進出渠道，穩(wěn)定的管理經(jīng)費來源，保障法定管理職能實現(xiàn)的配套規(guī)章制度等。

6.認真落實保證監(jiān)管效能實現(xiàn)的控管措施

在有了法規(guī)的支撐、有了規(guī)劃的指導、有了系列規(guī)章制度的規(guī)范和約束后，采砂就要切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。河道采砂的日常監(jiān)管效能，主要靠許可采區(qū)采砂現(xiàn)場的監(jiān)管和禁采區(qū)、禁采期管理秩序的維護來體顯。這兩大職能的依法履行情況，直接影響著河道采砂管理工作的成效?？山梃b長江經(jīng)驗。

①必須進一步強化管理者的責任意識。各地的河道是有限的，各類采砂許可采區(qū)是固定的，可采區(qū)以外的禁采區(qū)也是明確的，在職權已明確賦予、“四?！币鸦韭鋵崱⒏黜椆芾硪罁?jù)已健全的條件下，只要始終堅持強化責任，堅持大局為重，堅持真抓實干，就一定能做好監(jiān)管工作。

②要區(qū)別許可采區(qū)和禁采區(qū)、禁采期的不同特點，采取不同的管理舉措。在許可采區(qū)，重點是對采砂船的采砂許可證、作業(yè)時間、作業(yè)區(qū)域、采砂總量、作業(yè)方式、作業(yè)功率、控制高程、停泊情況、繳費情況及廢污處理等十大要素進行動態(tài)的全程控管，其中最重要的是量的控制。在禁采期、禁采區(qū)，主要是“防”和“打”。 “防”要堅持四個到位：一是宣傳要到位，二是本籍采砂船的集中看管和移動管理要到位，三是相關湖口河汊的封堵要到位，四是江面的巡查要到位?！按颉睉盐杖齻€原則：一是任何采砂船均不得在禁采區(qū)、禁采期內采砂，凡采必依法嚴打；二是任何采砂船，若無正當理由，均不得在禁采區(qū)?？?，凡停必依法查處；三是所有被處罰的采砂船，一律依法拆除采砂機具。

③要搞好溝通協(xié)調，防止出現(xiàn)“真空”。主要是加強與法定相關職能部門的溝通與協(xié)作，確保管理效能。

④要強化層級監(jiān)督，落實責任追究制。這是保證管理部門依法行政、依法監(jiān)管的最有效手段，尤其上級主管部門要加大對下級職責履行情況的明察暗訪和問責力度。

綜上所述，采砂管理的過程實際就是水行政監(jiān)管執(zhí)法的過程。嚴謹特殊的工作，要求主管部門及其管理人員必須具備扎實的法律理論功底和較高的執(zhí)法執(zhí)紀水平。各級水行政主管部門及其監(jiān)管執(zhí)法人員應理智、理性地以事實為依據(jù)，以法律為準繩，以制度為標尺，以人本為切入點，認真把握原則，充分用好政策，切實做到依法監(jiān)管、程序監(jiān)管、制度監(jiān)管、陽光監(jiān)管、文明監(jiān)管，不斷開創(chuàng)長江河道采砂管理工作的新局面。