徐勤勤，馬水山

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)河道采砂管理局，430010，武漢）

一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)做好河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作的責(zé)任感和使命感

河道采砂管理事關(guān)河勢(shì)穩(wěn)定和防洪、通航安全，事關(guān)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安穩(wěn)定，做好這項(xiàng)工作，使命光榮，責(zé)任重大。河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作是河道采砂管理的重要內(nèi)容，它包括對(duì)許可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)的依法監(jiān)管和對(duì)禁采期、禁采區(qū)禁采管理秩序的依法維護(hù)。在河道采砂的立法—規(guī)劃—許可―監(jiān)管等4個(gè)環(huán)節(jié)中，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是最為重要、最能影響管理成效的環(huán)節(jié)。采砂法規(guī)能否得到有效實(shí)施，采砂規(guī)劃能否得以切實(shí)執(zhí)行，采砂許可功能能否起到應(yīng)有的規(guī)范作用，關(guān)鍵要看現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的力度和成效。

近年，長(zhǎng)江流域的河道河勢(shì)狀況和河道采砂形勢(shì)仍令人擔(dān)憂：一方面，隨著全球氣候變暖，長(zhǎng)江干流局部河段及流域部分中小河流河勢(shì)不穩(wěn)定狀態(tài)日益加??；另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，流域各地對(duì)砂石資源的需求越來(lái)越大，供需矛盾日益突出，而利益驅(qū)動(dòng)下屢禁不止、屢打不絕的河道內(nèi)亂采濫挖現(xiàn)象，正在不斷影響河勢(shì)的變化，危及堤岸的安全，甚至威脅著河道兩岸人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，各級(jí)水行政主管部門，特別是監(jiān)管負(fù)責(zé)人，要從維護(hù)流域河道河勢(shì)穩(wěn)定和防洪、通航安全的高度，從保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治安穩(wěn)定的高度，切實(shí)增強(qiáng)做好河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作的責(zé)任感和使命感；要在各自法定的職能范圍內(nèi)，采取強(qiáng)有力措施，堅(jiān)決打擊河道采砂中的各類違法違規(guī)行為，依法規(guī)范許可采區(qū)的采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，以確保本河道、本水域的采砂依法、科學(xué)、有序進(jìn)行。

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布施行9年來(lái)，沿江八?。ㄖ陛犑校└骷?jí)水行政主管部門上下齊心，共同努力，通過(guò)認(rèn)真履行條例賦予的主體職責(zé)，長(zhǎng)江河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作取得顯著成效。一是長(zhǎng)江中下游水域大型采砂船偷采活動(dòng)基本絕跡，小型采砂船規(guī)模偷采也得到有效遏制；二是各監(jiān)管主體依法行政意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)；三是各項(xiàng)管理制度和管理臺(tái)賬進(jìn)一步規(guī)范；四是相關(guān)監(jiān)管措施有了進(jìn)一步創(chuàng)新；五是相關(guān)部門間的合作取得突破性進(jìn)展。有效的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管使長(zhǎng)江河道采砂管理局面總體處于可控狀態(tài)。9年來(lái)，長(zhǎng)江干流河道采砂沒(méi)有發(fā)生一起因管理不善而引起的影響社會(huì)穩(wěn)定、河勢(shì)穩(wěn)定和防洪、通航安全的事件。2002年1月—2004年3月，長(zhǎng)江干流全線禁采，高壓嚴(yán)打是這一時(shí)期現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的主要手段，通過(guò)高壓嚴(yán)打，有效地遏制了大型采砂船瘋狂偷采的勢(shì)頭。自2004年3月江西省擱排洲采區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)第一個(gè)拍賣、許可、解禁至今，整個(gè)長(zhǎng)江干流河道采砂的管理一直處于“以禁為主、采禁結(jié)合”階段，這個(gè)階段的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段主要是 “打”“防”結(jié)合，即對(duì)非法采砂繼續(xù)保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，對(duì)解禁采區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管控，這些手段的運(yùn)用使長(zhǎng)江干流河道采砂逐步走向了規(guī)范可控狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年以來(lái)，長(zhǎng)江中下游四省規(guī)劃的33個(gè)可采區(qū)，先后有16個(gè)可采區(qū)30次解禁，共采砂5 000多萬(wàn)t；湖北、江西、安徽、江蘇、上海四省一市100余次工程性采砂共采砂2億余萬(wàn)t；共組織打擊各類非法采砂專項(xiàng)行動(dòng)5萬(wàn)余次；查處非法采砂案件2萬(wàn)余起；依法追究相關(guān)違法失職人員共70余人。2010年以來(lái)，隨著水利部、交通運(yùn)輸部對(duì)長(zhǎng)江干流涉砂船舶專項(xiàng)整治行動(dòng)的開展，沿江八省（直轄市）的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作又取得了重大突破：一是禁采區(qū)、禁采期管理形勢(shì)穩(wěn)定可控，各類涉砂舉報(bào)與往年同期比大幅度下降；二是3個(gè)已批復(fù)許可的工程性采砂項(xiàng)目和1個(gè)已許可開采的規(guī)劃可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管秩序總體正常。流域中小河流河道采砂的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作，各?。ㄖ陛犑校┮惨虻刂埔俗髁嗽S多探索。

盡管各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門、尤其是沿江八省（直轄市）砂管部門的管理人員，在過(guò)去的河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中開展了大量卓有成效的工作，但管理中存在或暴露出的問(wèn)題仍應(yīng)引起高度重視：一是局部水域小型采砂船偷采問(wèn)題仍很嚴(yán)重；二是個(gè)別水域改造采砂船和新建砂場(chǎng)不斷出現(xiàn)；三是解禁可采區(qū)一次許可、多次延期、多家收費(fèi)問(wèn)題仍然存在，且“六超”（超范圍、超采量、超船數(shù)、超功率、超高程、超時(shí)限）問(wèn)題屢禁不止；四是吹填造地采砂、制磚采砂等工程性采砂違法違規(guī)問(wèn)題舉報(bào)增多，“邊施工邊申報(bào)”“先施工后申報(bào)或不申報(bào)”問(wèn)題仍然比較突出；五是采砂棄料的處理和采砂后評(píng)價(jià)工作亟須進(jìn)一步規(guī)范；六是采砂管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，個(gè)別縣市“放水養(yǎng)魚”“以罰養(yǎng)管”現(xiàn)象嚴(yán)重；七是涉砂船舶的管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)；八是暴力抗法時(shí)有發(fā)生，地方保護(hù)主義依然存在；九是不正當(dāng)交易行為的隱性滲透使監(jiān)管干部的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，等等。諸多問(wèn)題的存在，使已有的穩(wěn)定可控的采砂管理成果顯得非常脆弱。因此，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各級(jí)水行政主管部門必須十分清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前所面臨的形勢(shì)和肩負(fù)的責(zé)任。在河道采砂的監(jiān)管實(shí)踐中，要自覺(jué)把思想進(jìn)一步統(tǒng)一到維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪和通航安全上來(lái),進(jìn)一步統(tǒng)一到始終堅(jiān)持依法行政，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)的尊嚴(yán)上來(lái)。充分認(rèn)識(shí)江砂資源的有限性和對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、有序開采的必要性,充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作的重要性,充分認(rèn)識(shí)采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作所面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)性。只有統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，提高了覺(jué)悟，采砂管理實(shí)踐才不會(huì)發(fā)生大的偏差，河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及其他各項(xiàng)工作才能得以順利有效地開展。

二、強(qiáng)化措施，依法監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)許可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管秩序

依法行政是法治國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)最根本、最原則的要求。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)自覺(jué)地將依法行政的理念貫穿于長(zhǎng)江河道采砂管理的各環(huán)節(jié)。雖然目前導(dǎo)致砂管問(wèn)題的原因很多，但作為擔(dān)負(fù)砂管主體責(zé)任的各級(jí)水行政主管部門，特別是砂管一線的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員，務(wù)必做到：無(wú)論外部形勢(shì)多么嚴(yán)峻，無(wú)論監(jiān)管工作多么艱難，都必須在思想上自覺(jué)筑牢一道忠于職守、忠于國(guó)家法律法規(guī)的防線，必須在實(shí)踐中努力克服畏難情緒，堅(jiān)決做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”；時(shí)刻牢記維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪和通航安全這一河道采砂監(jiān)管執(zhí)法的根本宗旨。要采取有效措施，預(yù)防和杜絕因客觀因素的干擾和利益驅(qū)動(dòng)的影響，而導(dǎo)致的監(jiān)管主體違法違規(guī)和失職瀆職的行為發(fā)生。

2002年《條例》頒布施行以后，相關(guān)各級(jí)水行政主管部門，在長(zhǎng)江采砂管理的實(shí)踐探索中，將《條例》中規(guī)定的5種采砂劃分為經(jīng)營(yíng)性采砂、公益性采砂和工程性采砂3類。然而，無(wú)論何種性質(zhì)的采砂，在對(duì)其監(jiān)管上，《條例》及其實(shí)施辦法與各省 （自治區(qū)、直轄市）都有明確的規(guī)范要求，其管理的重點(diǎn)就是對(duì)許可采區(qū)采砂現(xiàn)場(chǎng)的“范圍、采量、船數(shù)、功率、高程、時(shí)限”六大核心要素的管控。因此，長(zhǎng)江干流宜賓以下沿江各省 （直轄市）各級(jí)水行政主管部門，要按照條例及有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行好監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)許可采區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作規(guī)范有序開展。

一要依法抓好許可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管各環(huán)節(jié)的控制管理，尤其是必須扎實(shí)做好各類采砂許可前的相關(guān)準(zhǔn)備工作。長(zhǎng)江砂管實(shí)踐證明，河道采砂許可前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作的扎實(shí)與否，是決定許可后能否管好的關(guān)鍵因素。沿江各級(jí)水行政主管部門要充分考慮當(dāng)前長(zhǎng)江干流、流域湖泊及中小河流砂源的補(bǔ)給實(shí)際和本地的管理能力，嚴(yán)格按照或參照水利部對(duì)規(guī)劃可采區(qū)解禁準(zhǔn)備工作和解禁條件提出的“六項(xiàng)具體要求”“四個(gè)必備條件”，高度重視并扎實(shí)抓好可采區(qū)解禁前和工程性采砂許可前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。要本著 “條件成熟一個(gè)解禁一個(gè)”的原則，慎重選擇，穩(wěn)妥推進(jìn)。對(duì)不符合開采條件或經(jīng)前期論證已證明是“無(wú)可開采價(jià)值砂石的采區(qū)”，一律不得解禁。

二要嚴(yán)格執(zhí)行采、運(yùn)砂“四聯(lián)單”制度，嚴(yán)防“六超”問(wèn)題的發(fā)生，尤其是必須嚴(yán)格控制大型采砂船的采砂功率和采砂量。因超功率采砂或超采量采砂而導(dǎo)致的一切后果，相關(guān)水行政主管部門都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。各地要以兩部合作為契機(jī)，盡快研究制訂并落實(shí)相應(yīng)的管控措施，切實(shí)依法履責(zé)，監(jiān)管到位。

三要規(guī)范工程性采砂的管理，對(duì)違法違規(guī)采砂行為要及時(shí)依法查處，嚴(yán)厲打擊。隨著河湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，各類工程性采砂管理已成為目前河道采砂管理新的難點(diǎn)。近3年來(lái)，在長(zhǎng)江干流各類非法采砂舉報(bào)中，涉及非法制磚、吹填采砂的舉報(bào)呈逐年攀升之勢(shì)，2009年達(dá)40%，2010年的舉報(bào)數(shù)截至10月已接近50%。這些舉報(bào)中有80%由相關(guān)媒體或相關(guān)群眾聯(lián)名實(shí)名舉報(bào)，舉報(bào)的層級(jí)也越來(lái)越高，社會(huì)影響很大。各地對(duì)今后的各類工程性采砂管理，要嚴(yán)格按照或參照《條例》、《條例》實(shí)施辦法的要求，切實(shí)強(qiáng)化技術(shù)審查和行政審批，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化專項(xiàng)驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)工作。各級(jí)主管部門要積極主動(dòng)地將管理服務(wù)職能融入沿江沿河沿湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)中去，對(duì)工程性采砂的立項(xiàng)、報(bào)批、監(jiān)管全過(guò)程，要做到超前謀劃、提前介入、主動(dòng)服務(wù)，及時(shí)為政府的決策當(dāng)好參謀，及時(shí)為業(yè)主的依法申報(bào)工作提供便利。同時(shí)，要對(duì)少數(shù)地方以“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”“招商引資”等“政府工程”為借口的多種形式的非法采砂吹填和非法采砂制磚等行為，予以堅(jiān)決的打擊和及時(shí)查處。

三、強(qiáng)化合作，“打”“防”并舉，切實(shí)維護(hù)流域河道采砂禁采管理秩序

目前，長(zhǎng)江干流河道和流域部分中小河流采砂都處于 “以禁為主、禁采結(jié)合”的階段，因此，禁采管理，依然是當(dāng)前河道采砂管理的主要任務(wù)。流域各省（自治區(qū)、直轄市）要從維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定，保障防洪、通航安全的大局出發(fā)，以強(qiáng)有力的措施，始終保持對(duì)各類非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，切實(shí)維護(hù)河道采砂穩(wěn)定、可控的禁采管理秩序。

一要繼續(xù)依法深化對(duì)涉砂船舶的整治管理。開展對(duì)涉砂船舶的整治，是從源頭和長(zhǎng)效管理上強(qiáng)化采砂監(jiān)管的一項(xiàng)重要舉措。2010年汛期，沿江各省（直轄市）按照水利部、交通運(yùn)輸部合作機(jī)制要求及年度工作計(jì)劃安排，廣泛合作，共同開展了涉砂船舶建檔、登記造冊(cè)、集中清理與?？康裙ぷ?，取得了十分寶貴的第一手資料。為進(jìn)一步鞏固成果，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)各類涉砂船舶的長(zhǎng)效監(jiān)管，進(jìn)一步豐富和完善部門合作機(jī)制，下年度，沿江各級(jí)水行政主管部門，要在調(diào)查摸底、登記造冊(cè)的基礎(chǔ)上，盡快建立起采砂船舶信用檔案，為今后的各類采砂許可準(zhǔn)入及管理提供依據(jù)；要抓好禁采期本籍采砂船只的指定停放和外籍采砂船的過(guò)往移動(dòng)管理；要抓好許可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)船只的監(jiān)管并對(duì)非法采砂船和非法運(yùn)砂船舶依法開展打擊。同時(shí)，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江支流、流域中小河流及湖區(qū)采砂船只的監(jiān)管。

二要繼續(xù)深入開展水打與陸治相結(jié)合工作。各級(jí)水行政主管部門要大力宣傳地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的河道采砂管理體制，積極爭(zhēng)取流域河道沿岸地方政府的支持，依靠現(xiàn)有法律法規(guī)的支撐，在持續(xù)保持對(duì)各類非法采砂高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)的同時(shí)，繼續(xù)下大力氣抓好以沿岸砂場(chǎng)整治和各類采砂船修理廠、改裝廠整治等為重點(diǎn)的岸上源頭治理工作。同時(shí)，要拓寬管理思路，充分利用兩部合作機(jī)制優(yōu)勢(shì)，充分依靠有關(guān)公安部門的力量，嚴(yán)厲打擊非法采砂的組織者、保護(hù)者，不斷削弱和逐步根除非法采砂的社會(huì)基礎(chǔ)。

三要繼續(xù)做好監(jiān)督檢查工作。上級(jí)主管部門要強(qiáng)化對(duì)下級(jí)主管部門履行職責(zé)情況的監(jiān)督檢查，并使之常態(tài)化；同時(shí)要加強(qiáng)輿論宣傳和普法教育，通過(guò)輿論監(jiān)督，促進(jìn)建立和完善以各級(jí)地方人民政府行政首長(zhǎng)為核心內(nèi)容的河道采砂管理責(zé)任制和責(zé)任追究制，并通過(guò)宣傳，使非法采砂的后果家喻戶曉，以此增強(qiáng)河道沿岸群眾自覺(jué)的守法護(hù)法意識(shí)，營(yíng)造良好的采砂監(jiān)管社會(huì)輿論氛圍。

四要積極探索流域中小河流河道采砂的規(guī)范管理辦法和措施。流域各省（自治區(qū)、直轄市），要結(jié)合各地實(shí)際，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，參照長(zhǎng)江砂管模式，從立法、規(guī)劃、許可、監(jiān)管、能力建設(shè)等方面積極探索流域中小河流河道采砂規(guī)范管理的新途徑，為“全國(guó)河道采砂管理?xiàng)l例”的出臺(tái)和實(shí)施創(chuàng)造條件。

四、夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化教育，不斷提高流域河道采砂監(jiān)管執(zhí)法能力

采砂管理工作的重要性、復(fù)雜性、敏感性、危險(xiǎn)性和長(zhǎng)期性，對(duì)采砂執(zhí)法能力建設(shè)提出了很高的要求。實(shí)踐證明，要確保采砂監(jiān)管工作的順利開展，必須建設(shè)一支“政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良”的高素質(zhì)的砂管干部隊(duì)伍，在不斷強(qiáng)化對(duì)砂管隊(duì)伍教育、管理和培訓(xùn)工作基礎(chǔ)上，嚴(yán)把砂管隊(duì)伍人員“進(jìn)出口”關(guān)。同時(shí)，必須按照“四個(gè)專門”的要求，不斷加強(qiáng)砂管執(zhí)法能力建設(shè)。

一是在隊(duì)伍建設(shè)方面，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要在嚴(yán)把隊(duì)伍“進(jìn)口”關(guān)的前提下，按照“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象”的要求，從政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、身體素質(zhì)及相關(guān)技能等方面，全面加強(qiáng)對(duì)砂管干部的教育、管理和培訓(xùn)，努力鍛造一支能適應(yīng)砂管新形勢(shì)，擔(dān)當(dāng)砂管新使命的干部隊(duì)伍。一部分地區(qū)采砂管理隊(duì)伍的執(zhí)法身份不明確的問(wèn)題要盡快解決，這是有政策依據(jù)的，管理隊(duì)伍要力爭(zhēng)全部納入公務(wù)員或參照公務(wù)員管理，管理經(jīng)費(fèi)要力爭(zhēng)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算；在隊(duì)伍培訓(xùn)上，各地要制訂年度培訓(xùn)方案和培訓(xùn)計(jì)劃，爭(zhēng)取專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)對(duì)砂管隊(duì)伍的廉政建設(shè)要常抓不懈，各地要進(jìn)一步建立健全防腐拒腐的機(jī)制和制度，從源頭上筑起一道反腐倡廉、拒腐防變的牢固防線。教育監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍人員，特別是砂管一線負(fù)責(zé)人樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和利益觀，要通過(guò)身邊典型案例的警示教育，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的是非辨別力和誘惑控制力，努力以科學(xué)的防控機(jī)制、健全的管理制度來(lái)保證長(zhǎng)江流域河道采砂管理過(guò)程中的干部安全和資金安全。

二是在基礎(chǔ)保障方面，流域各地要積極爭(zhēng)取各級(jí)地方政府的財(cái)政支持，確保監(jiān)管執(zhí)法所必需的“四個(gè)專門”（專門的機(jī)構(gòu)、專職的隊(duì)伍、專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)、專用的裝備）的落實(shí)，特別是要盡快強(qiáng)化執(zhí)法裝備建設(shè)。今后，凡是采砂管理能力建設(shè)不到位的縣、市，有關(guān)省（直轄市）要對(duì)其申報(bào)的規(guī)劃可采區(qū)解禁和工程性采砂項(xiàng)目的審批許可進(jìn)行嚴(yán)格限制。

[1]長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法[J].中國(guó)水利，2003（B1）.

[2]王健.河道采砂管理體制探討[J].中國(guó)水利，2009（16）.