劉心愛，趙 輝，袁建平

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

在全球水危機的大背景下，飲用水更關(guān)系到人類的生死存亡。醫(yī)學(xué)研究表明，在極端情況下，因缺水導(dǎo)致的死亡遠高于因缺乏食物導(dǎo)致的死亡。持續(xù)獲得安全飲用水和基本環(huán)境衛(wèi)生已成為 《聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)》的重要指標(biāo)之一。應(yīng)對全球水危機的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)水資源的永續(xù)利用，已經(jīng)成為國際社會的共識。如何保證持續(xù)、長久的清潔、安全、健康的飲用水供應(yīng)更是各國專家普遍關(guān)注和探討的重要問題。

清潔飲用水是指同時滿足以下幾個遞進性要求的安全、健康的飲用水:①沒有污染，不含致病菌、重金屬和有害化學(xué)物質(zhì)；②含有人體所需的天然礦物質(zhì)和微量元素；③生命活力沒有退化，呈弱堿性，活性強。它是人類生存的基本條件，是生活和生產(chǎn)的基本保障。因此，清潔飲用水供應(yīng)是社會公共問題之一，是公共政策研究的重要領(lǐng)域之一。只有制定恰當(dāng)?shù)墓舱?，才能保障全民的清潔飲用水供?yīng)。

清潔飲用水的保障涉及自然資源、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)和保障人的基本權(quán)利等多個方面。其一，從經(jīng)濟角度說，每個人應(yīng)該為自己享受的服務(wù)付費，或者說為了保證清潔飲用水的長久、有效供應(yīng)，用戶應(yīng)該購買水。如果采取集中供水，可以降低成本，提高效益，從經(jīng)濟上說是合適的。但是由于有些用戶住得比較分散或者水的自然分布等原因，使得供水成本太高，造成其本人無法承擔(dān)，或者有些用戶收入很低，根本難以支付最低的水費，在制定公共政策時應(yīng)該加以考慮。其二，擁有清潔飲用水是人的基本權(quán)利，如果沒有水人就不能生存，如果短缺嚴(yán)重或水質(zhì)惡劣，人的健康就會受損，同時給社會帶來巨大負(fù)擔(dān)，不能充分發(fā)揮每個人的潛能，不利于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，從這個角度來看，這既是一個保障人的基本權(quán)利問題，也是一個整體經(jīng)濟效益問題。

一、公共政策對保障清潔飲用水供應(yīng)的重要作用

1.公共政策的內(nèi)涵

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在對公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。公共政策主要強調(diào)以下5個方面：①公共政策是政府制定的行為規(guī)范準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則首先體現(xiàn)了政府的政治行為，是政府活動的產(chǎn)物；②公共政策的本質(zhì)是解決利益分配問題（包括物質(zhì)利益、精神利益）；③公共政策的分配是一個動態(tài)過程；④公共政策對社會利益的分配服從政府的整體目標(biāo)需要，或服從政府對利益的追求；⑤公共政策對社會利益的分配過程是有時間、空間限制的。

公共政策問題是指基于特定的社會公共問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)和解決的問題。公共政策認(rèn)同社會問題并使之成為公共政策問題的基本條件是：①屬于政府管轄權(quán)限內(nèi)的事務(wù)，②屬于政府能夠管轄的事務(wù)。公共政策問題一般包括5個基本內(nèi)容：①社會客觀現(xiàn)象，②大多數(shù)人對上述現(xiàn)象覺察、認(rèn)同并受其影響，③價值、利益與規(guī)范沖突，④團體的活動與力量，⑤政府的必要行動。

水本身就是一種公共資源，其可利用價值是客觀存在的，也是轄區(qū)范圍內(nèi)所有公民都應(yīng)從中受益的。清潔水的保障是否有效不僅直接影響大多數(shù)人的生活、生產(chǎn)活動，而且還會影響到個人、團體甚至整個社會的利益和價值取向。因此，政府采取必要的手段規(guī)范個人、團體的行為，協(xié)調(diào)和疏通個人、團體的關(guān)系來保證清潔飲用水的供應(yīng)向著確定的目標(biāo)發(fā)展就顯得很重要了。

2.公共政策的作用

公共政策對保障清潔飲用水的供應(yīng)具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配等3個方面的主要作用。

公共政策的導(dǎo)向作用是指為社會發(fā)展、人的行動確定方向，使整個社會生活由復(fù)雜多面、相互沖突、漫無目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一、明確、進步、文明的目標(biāo)上來，并使之按照既定目標(biāo)有序前進。2005年8月，國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于加強飲用水安全保障工作的通知》，對全面做好飲水安全保障工作提出了明確要求。清潔飲用水成為我國政府要優(yōu)先解決的問題，成為“十一五”和“十二五”規(guī)劃政府投資支持的重點領(lǐng)域。水利部已經(jīng)把“切實保護好飲用水水源，讓群眾喝上放心水”作為水利工作的首要任務(wù)。

公共政策的調(diào)控作用是指政府運用相關(guān)政策，在對社會公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種利益矛盾關(guān)系進行調(diào)節(jié)和控制過程中起的作用。這種調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。飲用水保障工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境保護、水利、城市建設(shè)、衛(wèi)生等多個部門。因此，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，各有關(guān)部門還應(yīng)合理分工，各司其職，加強協(xié)同與合作，共同做好清潔飲用水的保障工作。地方各級政府已經(jīng)把飲水安全保障工作納入重要議事日程。在解決飲用水這個當(dāng)務(wù)之急問題上，政府應(yīng)努力通過綜合管理的手段，建立各部門有分工、有合作的伙伴關(guān)系。

公共政策的分配功能是指政府有權(quán)利和義務(wù)將利益分配給誰。政府是為社會全體公民服務(wù)的，代表社會大多數(shù)人的利益，因此，政府制定公共政策的重點是解決社會公平問題，特別是要保障最貧窮人口和困難群體（如婦女和兒童）的飲水安全問題。

二、我國清潔飲用水供應(yīng)的基本情況和存在的主要問題

我國是一個水資源短缺的國家，水資源總量2.8萬億m3，居世界第6位，但人均水資源量僅為2014 m3，不及世界平均水平的1／4，且由于水資源大部分來源于降雨，受季風(fēng)影響年際變化大，水資源的時間分布極不均衡。同時,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，水質(zhì)惡化情況日益加劇，造成一些地區(qū)有水無法飲用。根據(jù)第二次全國水資源調(diào)查評價結(jié)果，按照水功能區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)，目前飲用水水源地水功能不達標(biāo)率達35.6%，其中河道不達標(biāo)率44%，湖泊不達標(biāo)率77%，水庫不達標(biāo)率23%；全國1073個重點城市地表水飲用水水源地有25%水質(zhì)不達標(biāo)；地下水水源地水質(zhì)問題更為嚴(yán)重，115個地下水水源地中35%不合格。除水源地常規(guī)水質(zhì)項目超標(biāo)外，有毒有機物污染已在一些飲用水水源地中檢出，有些地區(qū)還相當(dāng)嚴(yán)重。此外，近年水性地方病發(fā)病率明顯提高，由飲水發(fā)生和傳播的疾病有50多種，淮河、黃河、太湖的污染已嚴(yán)重威脅流域內(nèi)人民群眾的生命健康。

我國地貌千差萬別，由于一些人居住分散和偏僻，飲用水供應(yīng)存在困難；一些地方存在高砷、高氟等飲用水水質(zhì)不合格問題。根據(jù)2009年聯(lián)合評估資料，目前我國還有約2.1億農(nóng)村人口飲水困難需要解決，其中2/3人口面臨水質(zhì)不達標(biāo)問題。

我國農(nóng)村清潔飲用水的供應(yīng)工程大部分為分散式供水模式，多為戶建戶用，主要以淺井、河湖水、池塘水、泉水、集雨工程等為水源。集中式供水中大部分是規(guī)模較小的單村式供水，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的水處理和水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施，只有少數(shù)是規(guī)模較大、比較標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)村式或依托城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水。飲水工程存在建設(shè)資金和運行經(jīng)費不足問題，尤其是高揚程工程，運行成本高，水價高，農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)。另外，良性運行的管理體制和市場機制還需進一步完善，存在水源地保護和監(jiān)測能力弱、制度不健全、責(zé)任不落實等問題。

三、保障清潔飲用水供應(yīng)的政策思考

在制定解決農(nóng)村人口飲用水困難問題的政策時，既要考慮到經(jīng)濟方面的問題，以提高效率、保證供水的長期高效運行，又要保障農(nóng)村人口的基本權(quán)利，保證其基本的生活飲用水供應(yīng)，是一個需要周密研究的問題。

1.節(jié)水政策

我國是一個缺水國家，節(jié)約用水是一項基本政策，節(jié)水也就相當(dāng)于增加了供水，同時堅守了供水成本。節(jié)水也意味著在一定程度上減少了污水排放，增進了每個人享有清潔水的權(quán)利。同時，在制定節(jié)水政策時應(yīng)該考慮到最貧困階層的情況，保證他們享有基本的清潔飲用水，保障他們的基本權(quán)利。對于發(fā)展水平不同的地區(qū)、水資源擁有量不同的區(qū)域都應(yīng)該考慮不同的情況，制定相應(yīng)不同的節(jié)水政策。

2.工程投資政策

全國或較大范圍內(nèi)的水資源配置工程是保證清潔水供應(yīng)的一項重要措施。在進行飲水安全工程建設(shè)時，應(yīng)根據(jù)各地水源、用水需求、居民點分布等條件，因地制宜，合理選擇飲水工程的類型、規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)。同時在投資方面應(yīng)根據(jù)工程供水對象和性質(zhì)（公益性或經(jīng)營性）等不同情況來確定中央的投資補助政策。對于經(jīng)營性項目，主要由項目業(yè)主籌措；對于純公益性項目，主要由各級財政負(fù)責(zé)；向城市供水的項目主要應(yīng)該由業(yè)主籌措；向西部地區(qū)供水的項目，應(yīng)該由政府籌措大部分資金。

3.水價政策

按照計量供水、補償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)的原則合理確定供水水價。對二、三產(chǎn)業(yè)供水實行成本加利潤的方式定價，利潤部分補貼生活用水水費收入的不足，確保供水工程良性運行。

對于不同的用水戶應(yīng)制定不同的水價政策。對于工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水大戶，計量水費應(yīng)由用戶全部承擔(dān)，并可適當(dāng)提高供水水價。對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口，應(yīng)視其具體收入情況，收取部分水費甚至無償提供清潔供水，特別是對貧困、偏遠的農(nóng)村人口和困難群體（如婦女和兒童）更應(yīng)無償提供。

4.共管政策

公眾參與對重要決策的支持、對保障清潔飲用水的可持續(xù)供應(yīng)至關(guān)重要，應(yīng)通過完善法律、教育、管理激勵、參與方式及程序等制度，保障公眾在水權(quán)分配、水價聽證、節(jié)水、水源保護等方面的參與，實現(xiàn)資源共管。對于農(nóng)村飲水工程，為了保證其長效運行，應(yīng)充分征求用水戶對工程建設(shè)方案、管理體制和水價形成機制的意見，并全面推行用水戶全過程參與的模式，切實賦予用水戶知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強用水戶的責(zé)任感。

四、結(jié) 語

保障清潔、安全、健康的飲用水是一項長期任務(wù)。應(yīng)通過制定和不斷修訂已有的公共政策，利用其導(dǎo)向、調(diào)控和分配作用，保障社會各階層特別是貧困人口的基本權(quán)利。同時，飲用水保障工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境保護、水利、城市建設(shè)、衛(wèi)生等多個部門，要加強多部門的聯(lián)合與協(xié)作。此外，還需要全社會的共同參與。在信息發(fā)布、水價聽證、污染治理等方面，要制訂出具體明晰的方案，建立激勵性的飲用水保障體系。

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