王申寧

一、現(xiàn)行外貿(mào)政策針對(duì)性有效性不足

30多年來(lái),我國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策不斷改革完善,特別是加入WTO以后,更加強(qiáng)調(diào)公平、公正、透明,措施更加規(guī)范,形成了一整套的規(guī)則和制度。但隨著我國(guó)外貿(mào)發(fā)展,有些制度設(shè)計(jì)的不足不斷暴露,特別是在實(shí)施中的缺陷日益突出,需要再反思再改革。

在外貿(mào)經(jīng)營(yíng)資格方面。20世紀(jì)90年代,我國(guó)推行大經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略,加速外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體多元化,在專(zhuān)業(yè)外貿(mào)公司以外,賦予生產(chǎn)企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)、科研院所、大專(zhuān)院校等進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán),批準(zhǔn)所有外商企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán),加入WTO后賦予私營(yíng)企業(yè)進(jìn)出口權(quán),自此在企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)方面實(shí)際上完全放開(kāi)。雖然我國(guó)獲得外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的外貿(mào)企業(yè)眾多,但還缺乏頗具國(guó)際影響力的企業(yè)。在我國(guó)出口額最大的20家企業(yè)中,2家為能源化工企業(yè) (第10位中石油,第12位中化),5家為國(guó)內(nèi)企業(yè) (第7位華為,第 8位聯(lián)想,第14位中國(guó)機(jī)械,第17位中集集團(tuán),第18位浙江國(guó)貿(mào)),其余13家均為合資的電子信息加工貿(mào)易企業(yè)。環(huán)顧我國(guó)出口500強(qiáng)企業(yè),真正基于國(guó)內(nèi)技術(shù)和品牌,主導(dǎo)市場(chǎng)的大企業(yè)少之又少。

在外貿(mào)調(diào)節(jié)手段方面。我國(guó)外貿(mào)政策手段,主要是匯率、出口退稅率、關(guān)稅的變化,其中出口退稅率的調(diào)整成為相關(guān)部門(mén)的殺手锏。在外貿(mào)形勢(shì)好的時(shí)候不斷下調(diào)出口退稅率,在發(fā)生危機(jī)出口困難時(shí)再提高出口退稅,再加上政策的滯后性,往往加劇了外貿(mào)的波動(dòng)。比如在本輪減順差時(shí)期,自2006年開(kāi)始,連續(xù)7次降低或取消多種類(lèi)商品的出口退稅;反過(guò)來(lái),從2008年7月開(kāi)始至2009年6月又分7次提高多類(lèi)商品退稅率,變化之頻繁、幅度之大,實(shí)屬罕見(jiàn)。出口退稅來(lái)來(lái)回回地變來(lái)變?nèi)?有時(shí)是形勢(shì)使然,有時(shí)又加劇了外貿(mào)的波動(dòng),已經(jīng)暴露出兩方面突出問(wèn)題:

(1)政策措施嚴(yán)重依賴(lài)出口退稅率的變化,其著力點(diǎn)實(shí)際就集中在商品上,再由商品向企業(yè)主體傳導(dǎo),政策的效力就會(huì)降低甚至偏離原來(lái)的目標(biāo)。政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)商品,我國(guó)參與的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)就是商品競(jìng)爭(zhēng),主要依靠的是商品的成本和價(jià)格優(yōu)勢(shì)。其結(jié)果就是,源源不斷地向國(guó)外輸出了物美價(jià)廉的商品,外貿(mào)規(guī)模很大,國(guó)外到處充斥著中國(guó)造產(chǎn)品,國(guó)內(nèi)低水平同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)也搬到了國(guó)外。帶來(lái)的惡果就是,我國(guó)許多出口商品國(guó)內(nèi)獲益不多,勞動(dòng)力報(bào)酬遲遲得不到提高,還為國(guó)外頻頻發(fā)起反傾銷(xiāo)等貿(mào)易摩擦提供了借口。

(2)出口退稅政策看上去公平,卻降低了效率,效果也打折扣。出口退稅政策不能區(qū)別對(duì)待生產(chǎn)同一類(lèi)商品的企業(yè),也就不能有效支持有發(fā)展前景的企業(yè)。因?yàn)槌隹谕硕惖囊罁?jù)是海關(guān)HS商品編碼,該商品分類(lèi)目錄是用來(lái)對(duì)進(jìn)口商品征稅的,不太適宜用來(lái)作為促進(jìn)出口的依據(jù),且目錄調(diào)整劃分嚴(yán)重滯后,不同等級(jí)、不同技術(shù)含量的商品仍歸在同一類(lèi),給予同樣的退稅。湖北省這樣的例子就很多,比如武鋼生產(chǎn)的X65級(jí)別以上管線(xiàn)鋼按普通鋼對(duì)待,福星科技的子午輪胎鋼簾線(xiàn)按普通鋼絲繩對(duì)待,興發(fā)集團(tuán)食品級(jí)的六偏磷酸鈉按普通磷酸鹽對(duì)待,廣濟(jì)藥業(yè)的核黃素(B2)按普通維生素對(duì)待。這些企業(yè)有的產(chǎn)品具有很高的附加值,有的采用了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)工藝,但出口退稅政策一視同仁,未能起到鼓勵(lì)先進(jìn),抑制落后的作用。

我國(guó)外貿(mào)政策的總體取向是放開(kāi)、公平,為所有企業(yè)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái),為所有商品給予公平的稅收待遇 (現(xiàn)在是除了兩高一資產(chǎn)品)。這些戰(zhàn)略政策在當(dāng)時(shí)的條件下是必需的、正確的,促進(jìn)了改革開(kāi)放,為形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的開(kāi)放格局,促進(jìn)外貿(mào)上臺(tái)階發(fā)揮了巨大作用。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,我國(guó)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展、外貿(mào)格局在變化,當(dāng)時(shí)適應(yīng)發(fā)展要求的不一定永遠(yuǎn)適應(yīng),以前有效的不一定永遠(yuǎn)有效,政策的公平性有余而效率不足。需要依據(jù)形勢(shì)的變化和新的發(fā)展要求,研究制定針對(duì)性強(qiáng)的政策措施。

二、后危機(jī)時(shí)代國(guó)內(nèi)外貿(mào)易環(huán)境的新變化

從國(guó)外看,世界經(jīng)濟(jì)緩慢回升,在復(fù)蘇階段的不穩(wěn)定不確定因素很多,整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的變化也很復(fù)雜;從更長(zhǎng)階段看,世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了低速增長(zhǎng)時(shí)期。國(guó)際金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易造成嚴(yán)重沖擊,主要發(fā)達(dá)國(guó)家和多數(shù)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退,國(guó)際貿(mào)易和投資顯著下降,2009年下半年在谷底震蕩。年末歲初,一些經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易先行指標(biāo)出現(xiàn)回暖,股市回升,出口信心和訂單開(kāi)始增加,經(jīng)濟(jì)前景好轉(zhuǎn)。但是這次危機(jī)有全球經(jīng)濟(jì)失衡,金融、銀行、房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形膨脹的大背景,不是一次短期的市場(chǎng)供需波動(dòng),引發(fā)危機(jī)的問(wèn)題仍未解決,金融系統(tǒng)處理有毒資產(chǎn)還可能發(fā)生很多風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì) 30年代大蕭條,美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量直到1937年才恢復(fù)到1929年的水平,全球貿(mào)易下降持續(xù)了3～4年,恢復(fù)到危機(jī)前用了15年左右。預(yù)計(jì)這次危機(jī)過(guò)后,世界經(jīng)濟(jì)將維持低速增長(zhǎng),國(guó)際貿(mào)易將至少有3～5年的低速期。

從國(guó)內(nèi)看,國(guó)際金融危機(jī)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理矛盾進(jìn)一步凸顯,擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求將成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要途徑。事關(guān)轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長(zhǎng)方式的幾個(gè)突出問(wèn)題是:一是過(guò)于依賴(lài)投資帶動(dòng)形成新的產(chǎn)能過(guò)剩,不利于調(diào)整外貿(mào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展模式。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊,保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),我國(guó)仍主要依靠投資拉動(dòng),投資結(jié)構(gòu)不合理帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)過(guò)剩矛盾更加突出。在工業(yè)領(lǐng)域,不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過(guò)剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張,包括銅、鋁、原煤開(kāi)采等在內(nèi)的新增產(chǎn)能維持在歷史高位?？傮w上,我國(guó)制造業(yè)平均有近48%的產(chǎn)能閑置,35.5%的制造業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率在75%以下。為此,國(guó)務(wù)院已經(jīng)要求加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展指導(dǎo)。

二是擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求的根本在于增加居民收入,可能沖擊我國(guó)低勞動(dòng)成本的優(yōu)勢(shì)。合理調(diào)整收入分配關(guān)系,努力增加城鄉(xiāng)居民收入,是擴(kuò)大消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的必然要求。要提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),就需要繼續(xù)提高糧食和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格;對(duì)工人來(lái)說(shuō),就是擴(kuò)大就業(yè),提高工資,加強(qiáng)社會(huì)保障。在2008年開(kāi)始實(shí)施新的 《勞動(dòng)合同法》,很多外貿(mào)外資企業(yè)因增加勞動(dòng)成本而反響強(qiáng)烈。

三是對(duì)外貿(mào)易自身發(fā)展環(huán)境日趨嚴(yán)峻。加入WTO以來(lái),我國(guó)外貿(mào)連續(xù)7年保持20%以上的增長(zhǎng),已經(jīng)成為全球最大出口國(guó),在很多國(guó)家進(jìn)口占較大比重,但在外貿(mào)方式和獲取利益上為國(guó)內(nèi)外矚目。一方面,國(guó)內(nèi)就有人爭(zhēng)議加工貿(mào)易對(duì)稅收和技術(shù)進(jìn)步的貢獻(xiàn)較低,出口產(chǎn)品大量為貼牌生產(chǎn),大部分利潤(rùn)被外國(guó)品牌商拿走,污染和消耗則留在國(guó)內(nèi)。同時(shí)出口產(chǎn)品主要集中在勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和制造環(huán)節(jié)上,即使是機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品,大部分也是中低端加工裝配環(huán)節(jié)的產(chǎn)品,國(guó)內(nèi)增值率不高。另一方面,我國(guó)面臨的貿(mào)易摩擦不斷增加,成為貿(mào)易保護(hù)主義的重點(diǎn)對(duì)象。我國(guó)出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品屢遭限制,呈現(xiàn)出國(guó)別擴(kuò)散和不同措施疊加使用的勢(shì)頭。像我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品,2008年10月以來(lái)有8個(gè)國(guó)家 (美國(guó)、澳大利亞、印度、阿根廷、墨西哥、俄羅斯、印度尼西亞、土耳其)發(fā)起20起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查,反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼、保障措施和特保四種措施都被使用。

總的來(lái)說(shuō),外需萎縮增加了外貿(mào)增長(zhǎng)的壓力,逼迫企業(yè)轉(zhuǎn)型、調(diào)整;國(guó)內(nèi)投資帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)模式使外貿(mào)調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的困難加大,提高居民收入的策略將會(huì)弱化我國(guó)初級(jí)產(chǎn)品、勞動(dòng)力成本低的優(yōu)勢(shì),特別是我國(guó)大量的勞動(dòng)密集型行業(yè)會(huì)遇到明顯的壓力;國(guó)外貿(mào)易環(huán)境日趨嚴(yán)峻,對(duì)我國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品打壓、限制加劇,貿(mào)易糾紛明顯增多,波及我國(guó)互利共贏(yíng)的對(duì)外局面。我國(guó)外貿(mào)發(fā)展的基礎(chǔ)和環(huán)境比前幾年發(fā)生了根本性變化,內(nèi)外交困、相互制約的復(fù)雜條件迫切要求外貿(mào)突圍,研究當(dāng)前外貿(mào)發(fā)展的新規(guī)律,制定和實(shí)施新的發(fā)展戰(zhàn)略。

三、我國(guó)外貿(mào)政策需要?jiǎng)?chuàng)新

(一)保持外貿(mào)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性

世界經(jīng)濟(jì)雖然進(jìn)入了重大調(diào)整期,全球化進(jìn)程也將進(jìn)入短暫的調(diào)整期。但從長(zhǎng)期看,經(jīng)濟(jì)全球化大的趨勢(shì)不會(huì)改變,國(guó)際貿(mào)易和投資仍將是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。各國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)必須借助于國(guó)際貿(mào)易和投資來(lái)進(jìn)行,也必須在全球化的大背景下來(lái)考慮和推動(dòng)。發(fā)展外貿(mào),一是進(jìn)行商品和技術(shù)交換,保障國(guó)內(nèi)短缺商品的供應(yīng);二是擴(kuò)大市場(chǎng)空間,提供更多的就業(yè);三是推動(dòng)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。外貿(mào)規(guī)模巨大,本身就是一筆巨大財(cái)富,只要深挖細(xì)刨,就不難獲取新的利益;同時(shí),提升我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中的比重仍有可能,擴(kuò)大出口仍有明顯空間,外貿(mào)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整仍發(fā)揮重要作用。

在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊中,我國(guó)外貿(mào)政策已經(jīng)轉(zhuǎn)為積極的促進(jìn)政策,與減順差時(shí)期的外貿(mào)政策比較,現(xiàn)在的退稅、匯率、加工貿(mào)易等政策是5年多來(lái)最優(yōu)惠的。要看到經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)外需沖擊的嚴(yán)重性,清醒認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)反彈的復(fù)雜性,要認(rèn)真吸取外貿(mào)政策頻繁調(diào)整的教訓(xùn),堅(jiān)決保持外貿(mào)政策和經(jīng)營(yíng)環(huán)境的穩(wěn)定性。保持外貿(mào)政策的基本穩(wěn)定,改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境,是以后政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

(二)外貿(mào)戰(zhàn)略政策創(chuàng)新要與產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合

本次國(guó)際金融危機(jī)給我國(guó)外貿(mào)帶來(lái)了前所未有的沖擊,外貿(mào)出口下降20%以上,這在以前從未出現(xiàn)過(guò),外貿(mào)企業(yè)有的倒閉,有的業(yè)務(wù)停滯,有的開(kāi)始調(diào)整,或者轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng),或者調(diào)整商品結(jié)構(gòu)。這客觀(guān)上給國(guó)家和企業(yè)提供了一個(gè)重要契機(jī),要克服危機(jī)沖擊,培養(yǎng)持久發(fā)展?jié)摿?對(duì)外貿(mào)戰(zhàn)略必須進(jìn)行反思。目前,放開(kāi)性的外貿(mào)戰(zhàn)略任務(wù)基本完成,為適應(yīng)新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和發(fā)展要求,需要對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行大膽創(chuàng)新

外貿(mào)政策不能局限于稅收和補(bǔ)貼政策,更不能簡(jiǎn)單理解為出口退稅政策。無(wú)論采用何種稅制,也無(wú)論國(guó)內(nèi)征稅的高低,以零稅率參與競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)際市場(chǎng)上的普遍情況,也是符合WTO規(guī)則的。實(shí)行出口全額退稅是企業(yè)經(jīng)營(yíng)外貿(mào)的整體環(huán)境和條件,應(yīng)確定為我國(guó)有關(guān)外貿(mào)的長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度,而不能作為外貿(mào)發(fā)展和調(diào)節(jié)外貿(mào)的主要手段。出口退稅率變來(lái)變?nèi)?不僅增加國(guó)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難,國(guó)外客戶(hù)也不好適應(yīng)。即便減少或取消兩高一資類(lèi)商品的出口退稅,也要逐漸地、有計(jì)劃地按照市場(chǎng)可預(yù)期的步驟來(lái)進(jìn)行。

外貿(mào)結(jié)構(gòu)主要有商品結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)、貿(mào)易方式結(jié)構(gòu)。要優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長(zhǎng)方式,就是要提高出口商品的附加值和技術(shù)含量,擴(kuò)大自主品牌商品出口,提升企業(yè)參與全球化的層次水平,提高我國(guó)在全球的影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)。從對(duì)外開(kāi)放的全局來(lái)說(shuō),我國(guó)是主動(dòng)的、積極的;但從我國(guó)企業(yè)參與全球化的環(huán)節(jié),在全球性生產(chǎn)鏈條上的地位和主導(dǎo)性來(lái)說(shuō),我國(guó)基本上居于從屬的地位。我國(guó)企業(yè)要擺脫長(zhǎng)期依靠自然要素(勞動(dòng)力、土地、原材料、資源)優(yōu)勢(shì)的局面,需要向生產(chǎn)鏈條的兩端 (研發(fā)和營(yíng)銷(xiāo))延伸,需要形成新的技術(shù)管理等核心優(yōu)勢(shì),需要發(fā)展整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。外貿(mào)政策的目標(biāo)應(yīng)該定位在培育國(guó)際領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)和具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè),而不單純是要把多少商品推到國(guó)外去。能夠抵御危機(jī)沖擊的是在產(chǎn)業(yè)鏈上居優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè),而不是商品,有效的政策不應(yīng)指向商品——產(chǎn)業(yè)鏈條的末端,而應(yīng)指向前端,指向商品的主體,就是企業(yè)。外貿(mào)政策的著力點(diǎn)不能一直停留在商品上,應(yīng)該從商品轉(zhuǎn)向企業(yè),應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)有實(shí)力、有發(fā)展?jié)摿ζ髽I(yè)的支持。

外貿(mào)政策也是一種產(chǎn)業(yè)政策,產(chǎn)業(yè)政策就是要針對(duì)不同類(lèi)型的行業(yè)采取保護(hù)激勵(lì)或者促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的政策,在行業(yè)中重點(diǎn)選擇有龍頭示范作用的企業(yè),幫助其開(kāi)拓市場(chǎng),改進(jìn)技術(shù)和管理,對(duì)外投資,引導(dǎo)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)企業(yè)聚集,打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)。我國(guó)行業(yè)門(mén)類(lèi)齊全,但不同行業(yè)發(fā)展階段不同,依據(jù)市場(chǎng)情況,一般分為幼稚產(chǎn)業(yè)、成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)、成熟衰退性產(chǎn)業(yè);各產(chǎn)業(yè)內(nèi)不同企業(yè)所處的水平也不同,有的不斷創(chuàng)新,技術(shù)管理先進(jìn),有的逐漸落后,會(huì)被淘汰。人們常說(shuō),一流企業(yè)做標(biāo)準(zhǔn),二流企業(yè)做品牌,三流企業(yè)做技術(shù),四流企業(yè)做產(chǎn)品。我國(guó)很多企業(yè)就屬于四流企業(yè),專(zhuān)為別人打工,有些企業(yè)開(kāi)始做技術(shù),做品牌的是少數(shù),做標(biāo)準(zhǔn)的更是鳳毛麟角。商務(wù)部門(mén)迫切需要研究產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和手段,把外貿(mào)政策和產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合起來(lái)。外貿(mào)政策在原則上,應(yīng)堅(jiān)持總體公平為基礎(chǔ),選好政策的著力方向,提高政策的有效性。在政策方式上,以重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手,拿出一部分資金,以稅收優(yōu)惠、融資補(bǔ)貼、信用保險(xiǎn)、政府采購(gòu)、支持進(jìn)口等方式給予扶持,給予重點(diǎn)企業(yè)特殊政策,從而帶動(dòng)整體外貿(mào)政策的創(chuàng)新。在政策實(shí)施中,必須在全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮地方政府和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,因?yàn)橹挥挟?dāng)?shù)卣托袠I(yè)部門(mén)最清楚哪些企業(yè)有潛力、哪些企業(yè)技術(shù)管理先進(jìn),支持哪些企業(yè)效果最好。