周淑真

憲政體制與政黨政治的關(guān)系分析

周淑真

憲政體制支配政治權(quán)力形成和行使的過程,規(guī)范社會政治體制,決定政黨政治的狀態(tài)和作用,同時,政黨政治的得失對國家憲政體制成敗產(chǎn)生重要影響。以英國議會制兩黨制、美國總統(tǒng)制兩黨制、德國“5%條款”多黨制和法國半總統(tǒng)半議會制的多黨制為例,闡明憲政體制與政黨政治之間的內(nèi)在關(guān)系。

憲政體制;政黨政治;制度建構(gòu);體制運行

憲法作為政治共同體法律秩序的基礎(chǔ),在國家與社會的各個領(lǐng)域,成為人們共同遵循的價值基礎(chǔ)和依據(jù)。所謂憲政體制,即憲法作為國家的根本大法,與國家生活融為一體,支配著政治權(quán)力形成和行使的過程,規(guī)范社會各個領(lǐng)域全過程的政治體制。憲法包含對人的基本權(quán)利義務(wù)、國家政權(quán)的組織形式和國家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定。構(gòu)成憲法的各個部分以其不同的形式規(guī)范社會共同體的價值、人權(quán)的基本要求、國家結(jié)構(gòu)形式和國家權(quán)力機(jī)關(guān)構(gòu)成方式及其運行機(jī)制。憲法不僅是規(guī)范意義上的法律文件,構(gòu)成共同體的價值基礎(chǔ)與價值秩序,而且,其作用體現(xiàn)為：在社會政治現(xiàn)實中配置政治權(quán)力,影響和決定著政黨政治的運行方式和機(jī)制。在憲法規(guī)定的各項內(nèi)容中,同樣的國體,由于各國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實條件不同,其政權(quán)組織方式不同,由政黨組織政府、執(zhí)掌政權(quán)的方式和途徑也各不相同。

英國是議會制的兩黨制,美國則是總統(tǒng)制的兩黨制。典型的多黨制是意大利的議會制多黨制,具有政黨數(shù)目多、分化組合快、多黨聯(lián)合執(zhí)政經(jīng)常導(dǎo)致政府更替頻繁、政局不穩(wěn)等特點,而德國5%條款的多黨制、法國半總統(tǒng)半議會制的多黨制都是在吸取各自憲政體制經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,比較成功地克服了其缺點,走出了各有特點的政治發(fā)展道路。分析以上各國憲政體制與政黨政治之間的關(guān)系和由此導(dǎo)致的成敗利弊,有助于深化對于政治程序運轉(zhuǎn)方式的理解和對政治變革發(fā)生方式的闡釋,有助于更深刻地認(rèn)識中國特色政黨政治。

一、憲政體制創(chuàng)建決策規(guī)則,決定國家政治權(quán)力的形成和行使

憲法是關(guān)于決策制定、權(quán)利和政治體系中權(quán)威分配的基本規(guī)則,制憲是一個國家根本性的政治活動,它創(chuàng)建決策規(guī)則。英國沒有正式的成文憲法,只有長期為人們所接受且高度發(fā)達(dá)的一套習(xí)慣和慣例,它得到了重要普通成文法的支持,這反映了英國漸進(jìn)、累積性的及總體上和平的政治變革。這些變革開始于17世紀(jì),如從國王向議會的權(quán)力轉(zhuǎn)移,政黨的形成和內(nèi)閣制度的確立,以至擴(kuò)大選舉權(quán)的1832年和1867年的改革法案。美國基本政治架構(gòu)是根據(jù)成文憲法——1787年起草、1788年批準(zhǔn)、1789年宣布執(zhí)行的《美利堅合眾國憲法》設(shè)計建構(gòu)的,這是世界上迄今為止仍然發(fā)揮效力的最早的憲法,聯(lián)邦制、分權(quán)(權(quán)力制衡)和司法審查是美國憲政體制的根本特征。英、美兩個國家都是創(chuàng)制性的憲政體制,英國是內(nèi)閣制的創(chuàng)制者,而美國則是總統(tǒng)制的創(chuàng)制者。

內(nèi)閣制是指由內(nèi)閣(政府)執(zhí)掌行政權(quán)并對立法機(jī)關(guān)(議會)負(fù)責(zé)的政權(quán)組織形式。內(nèi)閣由在議會中占多數(shù)席位的政黨組成,對議會負(fù)責(zé),并受議會監(jiān)督,內(nèi)閣首腦及成員形式上由國家元首任命。內(nèi)閣的組成必須和議會多數(shù)人的意志取得一定的協(xié)調(diào),一旦內(nèi)閣得不到議會的信任,就會發(fā)生政府的更迭或議會的改選?？偨y(tǒng)制是指以總統(tǒng)為國家元首和政府首腦的一種政權(quán)組織形式,以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)獨立于立法機(jī)關(guān)之外。

內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的主要差異如下：其一,在總統(tǒng)制的國家,總統(tǒng)既是國家元首又是行政首長,總統(tǒng)的固定任期由憲法規(guī)定,在通常情況下議會并不能迫使總統(tǒng)去職,只有在總統(tǒng)嚴(yán)重失職的情況下,議會才可以彈劾或罷免總統(tǒng);內(nèi)閣制的國家行政首長稱首相或稱總理,他和其他內(nèi)閣成員都依賴立法機(jī)關(guān)的信賴,議會可以利用不信任投票來倒閣,內(nèi)閣也有解散議會并重新改選的權(quán)力。其二,總統(tǒng)通常是由公民直接投票選舉產(chǎn)生或通過總統(tǒng)選舉人團(tuán)間接選舉產(chǎn)生;首相或總理通常不是經(jīng)公民直接選舉產(chǎn)生,而是由議會中的議員推舉產(chǎn)生,推舉的方式包括議會全體議員選舉,也包括經(jīng)多數(shù)黨議會黨團(tuán)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。其三,總統(tǒng)制下的總統(tǒng)通常既是國家元首又是行政首長,但總統(tǒng)和內(nèi)閣成員通常不能兼任國會或議會的議員;內(nèi)閣制下的總理或首相僅僅是行政首長,通常不具有國家元首的地位,但總理或首相及內(nèi)閣閣員通常也是國會議員。其四,總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的分別,表現(xiàn)在政黨政治方面即總統(tǒng)制下的總統(tǒng)所屬的政黨為執(zhí)政黨,國會中的不屬于總統(tǒng)的政黨無論是多數(shù)或少數(shù)都為在野黨;而內(nèi)閣制中的執(zhí)政黨一定是議會內(nèi)的多數(shù)黨。其五,總統(tǒng)制下的總統(tǒng)因為是由全民選舉產(chǎn)生,具有較大的民意托付,負(fù)有完全的行政責(zé)任,其內(nèi)閣成員都由總統(tǒng)任命,僅為總統(tǒng)的顧問或幕僚;而內(nèi)閣制下的首相或總理與其內(nèi)閣閣員都是議會議員,也都是由某選區(qū)內(nèi)的選民選舉產(chǎn)生的,所以首相或總理僅是內(nèi)閣閣員中的“首位閣員”。相對于總統(tǒng)制而言,內(nèi)閣制下的內(nèi)閣集體擔(dān)負(fù)政治責(zé)任,由全體內(nèi)閣閣員集體決策,共負(fù)政治責(zé)任,所以通常稱為“責(zé)任內(nèi)閣”。

在當(dāng)代世界各國政黨政治的類型和模式中,英國與美國比較成功地實行了兩黨制度。對這兩國的政治體制與政黨政治對比分析如下：

(一)英國內(nèi)閣制兩黨制與憲政體制的相互影響

首先,從形式上看,英國實行內(nèi)閣制,由內(nèi)閣負(fù)責(zé)行政,議會負(fù)責(zé)立法,行政與立法分立,議會有行使不信任投票倒閣之權(quán),內(nèi)閣有解散議會重新改選的權(quán)力,二者互相制衡。表面上內(nèi)閣要向議會負(fù)責(zé),行政權(quán)小于立法權(quán)。實際上,在議會內(nèi)有執(zhí)政黨也就是多數(shù)黨的存在,再加上英國兩大政黨都是組織嚴(yán)密、紀(jì)律分明的政黨,行政、立法兩權(quán)已經(jīng)與多數(shù)黨的存在結(jié)合在一起,根本不再分立與制衡,議會和內(nèi)閣這兩部機(jī)器,一同用政黨這部馬達(dá)來推動,所以“議會和內(nèi)閣只是憲政的表象,實際運作權(quán)力的主體是政黨”[1](P285)。

其次,從政黨在推動憲政體制的運行程序方面看,英國兩大政黨在組織上采用集中制,從中央到地方,各級層層節(jié)制,最后統(tǒng)一于權(quán)大位尊的黨魁。一切最后決策的權(quán)力集中于中央,無論哪一級的干部或機(jī)構(gòu),莫不嚴(yán)守黨紀(jì),以黨的意志為其行為的依據(jù),特別是在議會內(nèi)的投票。中、下級機(jī)構(gòu)的決議和措施須呈報中央核準(zhǔn)之后方能生效。黨的年會作為黨的全國最高權(quán)力機(jī)構(gòu),通過的政策和決議只送請黨魁參考,并無約束黨魁之效力?！爱?dāng)政黨領(lǐng)袖又是首相時,他或她是最強(qiáng)有力的”,因為“憲政原則和內(nèi)閣任免權(quán)強(qiáng)化了首相的地位”[2](P215)。

再次,從國家結(jié)構(gòu)形式來看,英國是一個中央集權(quán)的單一制國家,政黨的發(fā)展及其活動以中央為主,以至于英國政黨形成了集權(quán)的形態(tài)。而且,英國兩黨議會內(nèi)組織與議會外組織有著密切的聯(lián)系,議會黨團(tuán)逐漸變成英國政黨的權(quán)力中心和決策中心。以保守黨而言,遇有同黨議員不服從黨的紀(jì)律時,議會黨團(tuán)予以處分,或者警告,或者開除黨籍,或者待下一屆選舉時不再予以提名和支持。英國兩黨尤其是保守黨黨紀(jì)非常嚴(yán)明,無論其為反對黨或執(zhí)政黨,對同黨的議員或政務(wù)官都能有效地加以控制,使得同黨議員依照黨的決議在議會中進(jìn)行投票和表決,以便黨的主張成為政府的政策和法律。

最后,從英國政治的實際運作來看,內(nèi)閣之去留,全以其是否在下議院擁有多數(shù)支持為轉(zhuǎn)移,在兩黨制下,一旦甲黨內(nèi)閣倒臺,乙黨必然取而代之。就執(zhí)政黨而言,任何議員當(dāng)然沒有理由拒絕支持本黨內(nèi)閣所提出的法案。至于反對黨的議員,為了集中力量否決執(zhí)政黨所提之議案,也必須表現(xiàn)一致的立場。因此,英國議會下院投票時,通常是兩黨尖銳對立。這是政黨嚴(yán)格的黨紀(jì)與行政、立法兩權(quán)相結(jié)合的內(nèi)閣制運作的結(jié)果。由此可見,由于英國政黨內(nèi)部的組織特性,才使得英國內(nèi)閣制行政與立法結(jié)合的憲政體制得以順利運行?？梢哉f,政黨內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式和憲政體制的運作互相影響,互為因果。

(二)美國憲政體制與總統(tǒng)制兩黨制

首先,從美國的憲政體制來看,美國所實行的是總統(tǒng)制,所有行政部門的政務(wù)官都是由總統(tǒng)任命而不是由國會議員兼任,所以行政權(quán)與立法權(quán)的分立比較清楚。總統(tǒng)沒有解散國會之權(quán),國會也沒有倒閣的權(quán)力,但總統(tǒng)任命內(nèi)閣閣員、締結(jié)條約等須經(jīng)參議院同意;總統(tǒng)對于國會所通過的法案如果不同意時,可以行使否決權(quán),但是國會可以2/3以上的多數(shù)來推翻總統(tǒng)的否決。所以行政、立法兩權(quán)之間有相當(dāng)?shù)闹坪?。假如有一個政黨同時掌握了白宮和參議院、眾議院,同時該黨在參、眾兩院中占多數(shù)席位,那么也有可能造成權(quán)力的集中。但是,由于美國憲法體制上的權(quán)力分立,再加上美國兩大政黨組織松散,毫無紀(jì)律可言,因此權(quán)力集中的程度遠(yuǎn)遜于英國。有兩種情況在美國的總統(tǒng)制下可能發(fā)生：一是白宮和參、眾兩院分別掌握在不同的政黨手中時,等于在憲政體制下的權(quán)力對立之外疊加了第二層的政黨對立,權(quán)力的分立和制衡就更加強(qiáng)化,但由于美國政黨組織紀(jì)律性弱,權(quán)力的對立尚不至于到敵對或政治癱瘓的地步;二是美國的參、眾兩院分別掌握在不同政黨的手中時,白宮與國會中一院的多數(shù)黨是同黨,權(quán)力的分立也會強(qiáng)化,這時會發(fā)生白宮與國會同黨籍議員占多數(shù)的一院聯(lián)合起來制衡另一院的現(xiàn)象。當(dāng)然,在不同的情況下,總統(tǒng)個人的聲望也會影響權(quán)力的分散程度。無論如何,同樣是兩黨制,美國總統(tǒng)不可能像英國首相那樣集政黨、行政、立法三權(quán)于一身。

其次,從政黨的組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制來看,美國政黨沒有嚴(yán)格的黨紀(jì)。美國聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式使得兩大政黨在組織上采取分權(quán)制,其中心在各州。即以各州為單位,各自形成政治上一個獨立自主的最高的權(quán)力結(jié)構(gòu),分別處理各州的黨務(wù),決定各州黨的政策。在聯(lián)邦中央,除了以主持選務(wù)為基本職責(zé)的全國委員會外,無其他黨務(wù)機(jī)構(gòu)存在。至于政黨全國性的領(lǐng)袖只有名義上的頭銜,并無實際的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國共和、民主兩黨的全國委員會在組織形態(tài)和權(quán)力運作方面,均是“櫥窗里的飾品”,兩大政黨在中央既沒有統(tǒng)率全國組織的機(jī)構(gòu)以領(lǐng)導(dǎo)全黨活動與制定全黨政策;各州對于一切候選人和重大政策的決定,也沒有任何統(tǒng)籌的全國機(jī)關(guān)得以命令和否決。雖然在形式上,兩黨各有全國委員會作為最高的權(quán)力機(jī)構(gòu),但實際上兩黨的全國委員會僅僅是地方組織的松散結(jié)合,缺乏實際的決策權(quán)力。在此制度之下,中央與地方彼此只有相互支持的道義責(zé)任,沒有任何可以強(qiáng)制執(zhí)行的組織體系與體制保障。美國政黨組織的這一特性,乃是憲政體制和政黨發(fā)展程序的產(chǎn)物。因為美國是一個地方分權(quán)的聯(lián)邦國家,其最先形成的政治單位是州。在聯(lián)邦成立以后,州仍然保持著相當(dāng)程度的自主權(quán)。在此體制和發(fā)展程序的影響下,美國兩大黨在發(fā)展上也是先有州的組織,然后由各州的組織形成全國性的松散聯(lián)合。

再次,從美國政黨在國會內(nèi)的組織來看,兩大政黨有國會內(nèi)的組織系統(tǒng),作為實際支配國家立法及監(jiān)督國家行政權(quán)的幕后力量。民主黨及共和黨在國會參、眾兩院均以黨員會議作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu),它負(fù)有兩方面的責(zé)任：在人事方面,國會兩院或院內(nèi)政黨本身的重要職員由它選舉產(chǎn)生;在立法方面,兩黨對于國會每一會期之立法政策及國會會議步驟程序皆由它來討論決定。然而,國會內(nèi)的政黨組織只能形成議會內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)中心,對外既不服從全國性領(lǐng)袖之命令,亦不接受聯(lián)邦與地方組織的指揮。同時,它也不是全黨的權(quán)力和決策中心,它不能指揮地方黨部。

最后,從美國政黨對其從政黨員和議員的控制來看,政黨無法控制國會兩院同黨的議員。因為美國政黨全國性組織極為松散,而議員是由各州選出的,以致政黨對議員無法實施嚴(yán)格的黨紀(jì)要求。同時,美國區(qū)域利益的沖突,使得國會議員在面臨黨的壓力和選民的期望不一致時,往往背棄黨的主張,按照區(qū)域利益投票。就總統(tǒng)與同黨籍的議員之間的關(guān)系說來,總統(tǒng)并不能控制同黨籍的參議員或眾議員?？偨y(tǒng)的提案很少受到全體國會同黨籍議員的支持,亦很少受到全體國會另一黨籍議員的反對,此乃美國憲政中的三權(quán)分立的特性和制衡精神在美國政黨政治中的體現(xiàn)。假如行政首長可以控制議員的投票,將發(fā)生行政與立法兩權(quán)的結(jié)合,破壞美國憲政體制的特性和精神。

總之,美國政黨政治與分權(quán)的、聯(lián)邦制的憲政體制互為表里,美國政黨組織體制和運行機(jī)制深受憲政體制的影響,而美國憲政體制的順利運行得益于組織松弛、紀(jì)律不嚴(yán)格的政黨組織特性的配合。

二、憲政體制改變決策規(guī)則,創(chuàng)新國家政治權(quán)力配置和行使方式

在通過憲政體制的改革,達(dá)到國家政治權(quán)力配置和行使方式的創(chuàng)新方面,比較成功的是德國《基本法》和法國第五共和國的1958年憲法。

(一)德國《基本法》與“5%條款”的多黨制

德國《基本法》是在總結(jié)魏瑪共和國(1919—1933)失敗和希特勒第三帝國(1934—1945)法西斯獨裁統(tǒng)治的深刻歷史教訓(xùn)特別是吸收前者失敗的教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的。德國在第一次世界大戰(zhàn)后的1919年,由民眾選舉產(chǎn)生的立憲會議確立了魏瑪共和國的民主體制：憲法賦予所有公民以選舉權(quán),并保障基本的人權(quán);直接選舉的議會和總統(tǒng)掌握著實際的政治權(quán)力;政黨成為合法的政治主體。但問題恰恰出在這三個方面：首先,選舉制度方面規(guī)定的比例代表制,也即議員數(shù)可變的比例制,當(dāng)選基數(shù)為一個選區(qū)中每6萬選民選舉一名議員,選區(qū)中有多少個當(dāng)選基數(shù)就分配多少個議席。這種純粹比例代表制導(dǎo)致政黨多如牛毛,產(chǎn)生如細(xì)胞分裂般的后果,造成了政治力量的分裂。而魏瑪憲法對政黨沒有做出相應(yīng)規(guī)范,任憑政黨自由發(fā)展,造成政治上的紛爭與混亂。據(jù)統(tǒng)計,在1930年擁有100萬張選票以上的政黨就有10個[3](P88),1928—1933年間,內(nèi)閣四次改組,政局極不穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)狀況日益惡化。這方面的缺陷是導(dǎo)致魏瑪共和國覆亡的主要原因之一。其次,魏瑪憲法中關(guān)于總統(tǒng)的規(guī)定是制度設(shè)計中的又一大缺陷。魏瑪共和國的總統(tǒng)不僅僅只是對內(nèi)對外代表國家,而且也是國家政權(quán)的最高代表,賦予總統(tǒng)以立法方面的權(quán)能,表現(xiàn)為“緊急狀態(tài)權(quán)”。在內(nèi)閣與國民會議產(chǎn)生矛盾而發(fā)生政府危機(jī)時,總統(tǒng)可以發(fā)布具有法律效力的總統(tǒng)令,以維持國家事務(wù)的正常運行。20世紀(jì)20年代末的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)使德國的經(jīng)濟(jì)狀況更加惡化,造成了人民對魏瑪共和國的失望和不滿。再次,政黨的自由發(fā)展及與之相伴的比例代表制造成了政治上的混亂,給野心家趁機(jī)攫取政治權(quán)力以可乘之機(jī)。納粹黨利用憲法規(guī)定的公民權(quán)利,合法地進(jìn)行煽動性宣傳,組織各種游行集會以影響民意。與此同時,民主力量卻陷于分裂,不能形成穩(wěn)定的政府以解決經(jīng)濟(jì)問題。正是在這種情況下,法西斯黨才得以步履輕盈地完成由民主到獨裁的“合法”過渡?！凹{粹的掌權(quán)之旅,走的是合法之路,是在魏瑪憲法范圍內(nèi)通過政制缺陷達(dá)到目的的?！盵4](P21-22)“納粹黨的當(dāng)權(quán)體現(xiàn)了暴行與關(guān)注合法程序的奇異結(jié)合?！盵5](P295)

在吸取魏瑪憲法的深刻教訓(xùn)之后,《德意志聯(lián)邦共和國基本法》以根本大法的形式,規(guī)定了聯(lián)邦德國是一個“民主的和社會的聯(lián)邦國家”,確立了政黨的憲法地位,實行以政黨政治為運作基礎(chǔ)的資產(chǎn)階級議會制?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》于1949年5月23日生效,1956年、1968年曾兩次做過較大修改。1990年8月聯(lián)邦德國和民主德國統(tǒng)一條約對《基本法》某些條款又做了適應(yīng)性修訂,10月3日起適用于全德國。德國《基本法》確定了聯(lián)邦政府組織與活動的主要原則,即聯(lián)邦制原則、代議制暨三權(quán)分立原則、政黨民主作用原則和司法保障原則。通過憲法和法律規(guī)定政黨的地位和作用,由聯(lián)邦憲法法院判斷政黨的合憲性。德國《基本法》第21條(政黨)規(guī)定：“一、政黨參與形成人民的政治意志,可以自由建立政黨,政黨的內(nèi)部組織必須符合民主原則,它們必須公開說明其經(jīng)費來源?！薄岸?、凡由于政黨的宗旨或黨員的行為,企圖損害或廢除自由民主的基本程序或企圖危及德意志聯(lián)邦共和國存在的政黨,都是違反憲法的,聯(lián)邦憲法法院對是否違憲的問題作出裁決?！薄叭⒓?xì)則由聯(lián)邦法律規(guī)定?！盵6](P793)也就是說,政黨的活動只能是以實現(xiàn)民主的決策過程為目的才是合法的,凡是反民主的政治結(jié)合都不能視為真正的政黨,而是應(yīng)予取締的反社會組織。特別強(qiáng)調(diào)政黨的憲政作用,不再僅僅把它們看做是一般的社會組織,而是將其視為實現(xiàn)民主政治的中心力量。德國1967年制定《政黨法》,進(jìn)一步對政黨做出具體規(guī)范。

政黨應(yīng)在自由民主的基本秩序中“參與形成人民的政治意志”,這既是刻意促進(jìn)建立現(xiàn)代政黨制度,又是對政黨的政治作用定下規(guī)矩,使政黨成為維護(hù)民主的基石。政黨塑造民意的途徑有二：一是執(zhí)掌政府大權(quán),二是參加選舉,而參加選舉又是執(zhí)掌政權(quán)的第一步。按照德國《政黨法》第2條之規(guī)定：一個政黨如在六年期間未參加任何聯(lián)邦或州的議會選舉,其政黨資格將被取消。更重要的是聯(lián)邦德國在選舉制度上,采取了限制小黨參政的措施——兩票制和“5%條款”。在同一次選舉中,選民投票即同時投出兩票,分別選出一名選區(qū)議員和一個政黨,這兩組候選者是印在同一選票上,不過分兩欄而已。第一票是投給本選區(qū)內(nèi)以個人名義參選的候選人的。候選人的個人魅力包括品質(zhì)、能力、政績展現(xiàn)在選民面前供選民選擇。所以,多數(shù)政黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人通常通過這種選舉方式當(dāng)選為議員,使他們獲得在未來的議會或政府中發(fā)言的權(quán)威性。選民的第二票是投給政黨的,主要是對政黨綱領(lǐng)主張的檢驗。政黨要想獲得更多的選票,就要在其政治主張中更充分地反映盡可能多的選民的要求和呼聲。在兩票中第二票具有決定性的意義,因為進(jìn)入聯(lián)邦議院的政黨必須獲得全部選票的5%,才具備按比例代表制分配議席的資格,所以“5%條款”也叫做“關(guān)門條款”。[7](P79)兩票制和“5%條款”的選舉制度的實行限制了小黨,長期以來形成了以基督教民主聯(lián)盟和社會民主黨為主,聯(lián)合自由民主黨執(zhí)政的“兩個半黨制”。除了綠黨在1983年以5.6%的得票率沖破了“5%條款”限制,成為聯(lián)邦議院擁有議席的第四個政黨以外,尚未有其他政黨進(jìn)入聯(lián)邦議院,這就為聯(lián)邦德國的政治穩(wěn)定創(chuàng)造了條件。

德國《基本法》是政治工程的一個絕佳例子。所謂政治工程,就是指建設(shè)一種政治體制來實現(xiàn)特定目標(biāo)。它創(chuàng)立了在有限多黨制條件下的議會民主制,促進(jìn)民眾的政治參與,加強(qiáng)政治精英的責(zé)任,分散政治權(quán)力,并限制極端主義小黨的影響。半個多世紀(jì)以來德國的政黨政治實踐證明這一憲政體制是成功的,它起到了穩(wěn)定政府和規(guī)范多黨政治的作用。兩票制和“5%條款”“或許就因為其混合的特征,德國選舉制度的變種被運用到了匈牙利和俄羅斯”,“在1990年代初期,意大利、日本和新西蘭也引用了這一制度的不同版本”[8](P331)。

(二)法國憲政體制與半總統(tǒng)半議會制的多黨制

法國是一個多黨制國家,也是多黨制的發(fā)源地。在第四共和國時期(1946年至1958年)實行內(nèi)閣制的憲政體制,多黨林立。因為各個政黨之間意識形態(tài)差距甚大,再加上比例代表制的影響,在選舉時政黨無需聯(lián)合,因此使得各政黨在議會內(nèi)合縱連橫并不容易。在第四共和國時期議會中往往沒有一個政黨能握有絕對多數(shù)的席位,所以政府由幾個不同的政黨共同組成。在這樣的情況下,常常由于在野黨的蓄意杯葛或在朝政黨間的共識不深而導(dǎo)致內(nèi)閣的瓦解。同時,一個政黨只要在議會中獲得少數(shù)席位,就可能參與組閣,這樣導(dǎo)致了兩個后果：一是鼓勵政黨的產(chǎn)生,使得政黨數(shù)目越來越多;二是參與組閣的政黨有威脅內(nèi)閣穩(wěn)定的能力,自然阻礙了政黨間的合作或合并。1958年,依照戴高樂的理念制定了1789年巴士底獄陷落后的第16部憲法。由于過去的共和政權(quán)更多地以其不穩(wěn)定而非成就而聞名,這些憲法一直不變地建立在如下原則的基礎(chǔ)上：當(dāng)大多數(shù)選舉產(chǎn)生的代表不再為政府作后盾時,議會就可以推翻政府。戴高樂決心糾正第四共和國時期所產(chǎn)生的問題,鞏固行政權(quán),限制立法權(quán),將主管國防、外交的權(quán)力交給總統(tǒng)。因此,法國第五共和國憲政體制兼具總統(tǒng)制和議會制的特點。

在總統(tǒng)制方面,憲法規(guī)定總統(tǒng)由選民直接選舉產(chǎn)生,任期7年(2000年修憲改為任期5年),可連任一屆?？偨y(tǒng)任免總理、政府成員、駐外使節(jié)和許多重要官員;主持內(nèi)閣會議,代表法國和法蘭西共同體統(tǒng)帥軍隊,為國家元首和武裝部隊統(tǒng)帥;為保障司法機(jī)關(guān)的獨立,有權(quán)要求議會復(fù)議已經(jīng)通過的法律或其中若干條款,議會不得拒絕;擁有法律公布權(quán)和罪行赦免權(quán);可以根據(jù)政府或者議會兩院的建議將某些法律草案提交公民復(fù)決;在同總理和兩院議長磋商后解散國民議會,在需要時,與總理、兩院議長和憲法委員會磋商后采取必要的措施。在非常時期,總統(tǒng)擁有“根據(jù)形勢需要采取必要措施”的全權(quán)。在總統(tǒng)不能履行職務(wù)或空缺時,由參議院議長暫行總統(tǒng)職權(quán)。在議會制方面,憲法實行國民議會和參議院兩院制,國民議會共有577名議員,任期5年,采用兩輪多數(shù)投票制,由選民直接選舉產(chǎn)生。國民議會擁有制定法律、監(jiān)督政府、通過預(yù)算、批準(zhǔn)宣戰(zhàn)等權(quán)力。參議院由選舉團(tuán)間接選出,法國各地方領(lǐng)土單位和居住在國外的法國人在其中均有代表,任期9年,每3年改選1/3。政府成員可以列席兩院的會議并要求發(fā)言。憲法羅列了應(yīng)由議會制定的法律項目,且政府“可以要求議會授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以法令的方式采取通常屬于法律范圍內(nèi)的措施”,“法律的創(chuàng)議權(quán)同時屬于總理和議會議員”[9](P885-893)。

第五共和國制度有著相對的穩(wěn)定性,其主要原因在于有效地貫徹1958年憲法的宗旨：加強(qiáng)總統(tǒng)的權(quán)力與減少議會的權(quán)力,以避免政治危機(jī)的出現(xiàn)。長期以來法國多黨并存,且法國政黨的政治光譜色彩鮮明而典型。但直到21世紀(jì)第一個十年,能左右法國政局的只有四個黨派：保衛(wèi)共和聯(lián)盟、法國民主聯(lián)盟、法國社會黨和法國共產(chǎn)黨,前兩個政黨形成右翼極,后兩個政黨形成左翼極,兩極分明。其他黨派在選舉中所得選票在5%以下,無力與四大政黨抗衡。法國政局的穩(wěn)定,并不是多黨制產(chǎn)生的結(jié)果,而是“半總統(tǒng)制”產(chǎn)生的結(jié)果。半總統(tǒng)半議會制實際上是把議會制下的內(nèi)閣總理的權(quán)力與總統(tǒng)制下國家總統(tǒng)的權(quán)力集于總統(tǒng)一身。因總統(tǒng)既有總統(tǒng)制中所具有的優(yōu)越地位,可以主持內(nèi)閣會議,成為實際的政府首腦;又具有議會制下行政首腦所處的優(yōu)越地位,可以解散國民議會,即使議會通過不信任案,辭職的是總理,對總統(tǒng)無影響。這實際上是把總統(tǒng)置于各黨派和議會與政府之上,總統(tǒng)成為行使國家權(quán)力的“保證人”和“仲裁人”。同時,第五共和國還包含許多議會制因素：政府對議會負(fù)責(zé),并接受議會監(jiān)督;議會可以通過對政府的不信任案或否決政府的信任案,推翻政府;政府成員必須從議會多數(shù)派中挑選,等等。第五共和國形成自己的鮮明特征和獨特運作機(jī)制,并由此衍生出與之相適應(yīng)的選舉制度與權(quán)力制衡機(jī)制。它兼有總統(tǒng)制和議會制這兩種政治體制的特點,是這兩種體制折中和妥協(xié)的產(chǎn)物,但又不是總統(tǒng)制和議會制的簡單混合體。

這種“半總統(tǒng)制半議會制”使得各政黨左右政局的能力大大削弱,糾正了多黨議會制度存在的弱點和不穩(wěn)定性。到1974年5月的總統(tǒng)選舉,法國政黨在多數(shù)兩輪投票制的推動之下,完成了兩極化的過程。2000年通過全民公決修改總統(tǒng)任期為5年,2002年總統(tǒng)選舉與國民議會選舉同時進(jìn)行后,“左右共處”現(xiàn)象終于結(jié)束,總統(tǒng)和總理職務(wù)皆由右翼政黨出任,傳統(tǒng)右翼掌握了總統(tǒng)府、國民議會和內(nèi)閣的權(quán)力?？偨y(tǒng)與總理同屬于一黨,相形之下,總理成為總統(tǒng)的幕僚,國會的權(quán)力被大大削弱。因此,政黨間的權(quán)力競爭自然改變了方向,議會內(nèi)的席位之爭不如總統(tǒng)職位之爭顯得重要。而競爭方向的改變意味著競爭策略的改變。由于總統(tǒng)的職位只有一個,加上總統(tǒng)與國民議會議員的選舉都是在同一年,都采取兩輪投票制,自然使立場相近的政黨聯(lián)合起來,從而鞏固兩大派別的政治分野,使法國的政黨體系逐漸由極端多黨制轉(zhuǎn)變?yōu)闇睾投帱h制,使得憲政體制的運作不再蹈第四共和國時期倒閣頻仍、政局不穩(wěn)之覆轍。

因此,法國第五共和國的政治運作,體現(xiàn)了政黨政治與憲政體制的交互影響與作用,而不是只明白一方就可以清楚的,唯有通過對兩者的觀察分析,才能了解法國政黨政治與憲政體制的關(guān)系內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯。

三、結(jié)論

分析英、美、德、法憲政體制與政黨政治的內(nèi)在關(guān)系,探討其利弊得失,可知憲政體制并不只是對當(dāng)前政治制度的規(guī)范或說明,實際上它還是一個國家政黨制度運行的邏輯起點,它體現(xiàn)一種人們尋求政治理想時的價值關(guān)懷,它的規(guī)范作用因其理想價值而獲得道義感召力。

政黨制度與憲政體制之間的關(guān)系十分直接,在現(xiàn)代國家中,政黨是憲政體制的推動者和實踐者。“憲法規(guī)定的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)實質(zhì)上依靠政黨的數(shù)量、政黨的性質(zhì)及其內(nèi)部構(gòu)造、圍繞著政治價值觀政黨間的差距、政黨對國民每個人日常生活的滲透度或支配程度而定?！盵10](P67)普遍說來,在一黨制中,由于政權(quán)是由一黨長期而持續(xù)地掌握,雖然在憲法條文中可能對權(quán)力分立做出相當(dāng)?shù)囊?guī)定,但是黨卻可以將政府的不同機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)起來,導(dǎo)致權(quán)力的高度集中。兩黨制對憲政體制的影響須視采用內(nèi)閣制還是總統(tǒng)制而定,內(nèi)閣制與總統(tǒng)制對憲政體制的影響截然不同,此外,政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)對權(quán)力集中抑或分散也發(fā)生決定性影響。多黨制則有利于權(quán)力的分散與制衡,因為多黨制的聯(lián)合政府不僅要面對議會內(nèi)反對黨議員的質(zhì)詢,同時也要面對來自政黨聯(lián)盟內(nèi)友黨的監(jiān)督,多黨制往往意味著在現(xiàn)有的憲政體制所造成的權(quán)力劃分之上,附加上另一層的權(quán)力劃分,因此,多黨制的政府一般比較軟弱。憲政體制很難一蹴而就,也非一勞永逸,它必須隨著時代變遷而不斷發(fā)展。其根本點在于,在政府權(quán)力之上有一套更高的法律,對政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)限;在法治下運行的有限政府,方能實現(xiàn)權(quán)力有效制衡;保障民眾政治參與渠道的暢通與有序,才能形成對權(quán)力的民主監(jiān)督。

1993年《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展,從而為中國政黨政治發(fā)展提供了憲政依據(jù)。但它如何存在和發(fā)展,與我國的憲政體制密切相關(guān)。結(jié)合中國國情建構(gòu)和完善現(xiàn)代政黨制度,無疑是民主政治建設(shè)的一個重要內(nèi)容與關(guān)鍵所在。

[1] 吳文程：《政黨與選舉概論》,臺北,五南圖書出版公司,1996。

[2][5][8] 加布里埃爾·J·阿爾蒙德等：《當(dāng)代比較政治學(xué)：世界視野》,上海,上海人民出版社,2010。

[3] 王光祈：《旅德存稿》,北京,中華書局,1936。

[4][7] 甘超英編著：《德國議會》,北京,華夏出版社,2002。

[6][9] 姜士林等主編：《世界憲法全書》,青島,青島出版社,1997。

[10] 阿米·古特曼等：《結(jié)社理論和實踐》,北京,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2006。

(責(zé)任編輯 林 間)

On Relationship between Constitutional System and Party Politics

ZHOU Shu-zhen

(School of International Studies,Renmin University of China,Beijing 100872)

The constitutional government system controls the forming and enforcing of politics power, regulates the social politics system,and decides the status and effect to the party government,simultaneously,the party politics'advantage and disadvantage has the important effect to the national constitutional government system's success and failure.Depend on these examples of British Parliamentary System's Two-Party System,the U.S Presidential System's Two-Party System,the German“5% clause”Multiple-Party System and the French Semi-Presidential Government and Semi-Parliamentary System's Multiple-Party System,to clarify the inner logical relationship between both.

constitutional government system;party politics;system construction;system movement

周淑真：中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100872)