秦海林

(石河子大學經貿學院/財政與金融研究所,新疆石河子832000)

在對新疆生產建設兵團(以下簡稱新疆兵團或兵團)各師團的信貸擔保問題進行實地調研時,筆者發(fā)現(xiàn),雙重信貸擔保是一個普遍存在的現(xiàn)象。以農八師145團場為例,為解決中小企業(yè)、個體養(yǎng)殖戶和種植戶的融資難問題,專門成立了投資經營公司。對于那些有著資金需求且自認為符合貸款條件的企業(yè)或農戶,可以直接向投資經營公司提出申請,經公司審核批準后,由團總場集中安排,對借款人的資產、資信和盈利潛力做出評估,然后,公司據此要求融資者提供反擔保(絕大多數融資者是無力提供反擔保的)或團總場承諾兜底。這里,團總場的“集中安排”看似為一個多余的環(huán)節(jié),然而,這卻是投資經營公司規(guī)避和控制信貸風險的一個重要而又巧妙的制度設計,其實質是要把團總場拉進這個信貸擔保項目,要求團總場為融資者的違約行為兜底。一方面,如果沒有團場的介入,一個信貸擔保項目即使收益再高,投資經營公司也不愿意為之擔保,而且即使它愿意提供擔保,銀行也不樂意提供貸款。另一方面,鑒于各農牧團場在擔保兜底中所蒙受的巨大損失,新疆兵團司令部和各師部都三令五申,嚴禁各農牧團場介入信貸擔保。但是,在現(xiàn)實的運行中,各團場在表面上似乎都已經淡出信貸擔保,然而,一旦借款人違約,團場還是必須為之兜底的,因為這是銀行、擔保公司與團場之間早就達成的默契,否則,銀行和擔保公司都會拒不作為。

可以這樣認為,雙重信貸擔保是指擔保機構出于風險考慮,不愿意為某個融資項目提供擔保,而政府卻迫于政治的、經濟的或社會的壓力,要求或命令擔保機構為之擔保,并且承諾對被擔保人的行為承擔連帶責任,即在擔保機構為企業(yè)提供擔保的同時,政府也為擔保公司的行為擔保。這種現(xiàn)象不僅在兵團存在,而且在其他地區(qū)也屢見不鮮,它的形成既有復雜的制度成因,又有深刻的現(xiàn)實根源。

一、文獻回顧

信貸擔保是克服信息不對稱,緩解中小企業(yè)融資難的一種策略［1］,其運行模式與資金配置的效率直接相關。

目前中國信貸擔保中盛行的主要模式可以分為兩類,針對農村經濟的有:由政府組建政策性的農村信用擔保機構、“道德信貸”新模式(以道德作擔保)、公職人員擔保小額信貸、商標權質押貸款和“民企聯(lián)保”的李莊模式［2］［3］;針對中小企業(yè)融資難的有:互助聯(lián)保、集群融資、在人民銀行和行業(yè)協(xié)會指導下以“俱樂部”形式聚合分散信用擔保等［4］［5］［6］。但是,由于各種擔保模式內含的激勵機制和風險控制程序的差異,其運行效率自然也就參差不齊。具體來說浙江模式、政府擔保和李莊模式的效果較為理想［7］［8］［3］;互助擔保的結果則不確定,趙巖青與何廣文發(fā)現(xiàn)聯(lián)保貸款制度在實際運行當中效果不理想［9］,而郝蕾和郭曦卻發(fā)現(xiàn)在對會內企業(yè)擔保時,互助擔保相比政府擔保具有優(yōu)勢,互助擔保不會引起利益的重新分配［10］。鑒于此,張卓琳構建了以互助性擔保機構為主體,政策性擔保機構和商業(yè)性擔保機構為補充的“一主兩輔”體系,并設計了三種中小企業(yè)信用擔保機構的資金來源及擔保損失補償機制［11］(P99—121)。這些研究結果有的是數理推導的規(guī)范結論,有的是實地調查的一時一地之見,因此,這些結論還需要繼續(xù)推敲和豐富。

基于這種理解和對新疆兵團信貸擔保問題的實地調研,本文將運用路徑依賴理論,對目前普遍存在的政府干預下的雙重信貸擔?，F(xiàn)象,作一規(guī)范分析,指明在經濟轉型過程中,雙重信貸擔保不僅是信貸制度變遷中的一個必然現(xiàn)象,而且還有助于信貸制度變遷的平穩(wěn)過渡,有利于平滑地轉變銀行和中小企業(yè)的經濟意識,即從計劃經濟意識向市場經濟意識轉變。

二、雙重信貸擔保的描述

與一般情形下的信貸擔保相比,政府介入條件下的雙重信貸擔保有著很多特殊性,茲結合圖1作一比較說明(圖1中虛線為政府介入后給信貸擔保所增加的業(yè)務內容):

在一般情況下,信貸擔保涉及的是銀行、融資者和擔保機構間的三角關系,即融資者因為實力不足,難以獲取銀行的信任,便以繳納一定保費的方式,申請擔保機構為其貸款擔保,并以特定的產權(固定資產、股票或債券等)作為抵押,擔保機構就在融資者無力按期還本付息的情況下代為履行還本付息的義務。一般來說,擔保機構在為融資者提供擔保服務前,要設置一整套的程序和規(guī)定一系列的標準,全方位考察一個擔保項目的風險,據此來確定是否為其貸款擔保。如果該融資者不符合擔保機構的要求,從程序上來說是絕對不能為之提供擔保的。

然而,許多地方由于經濟體制改革滯后,市場化水平偏低,政企不分的問題還沒有根本解決,僅僅憑借信貸市場的競爭機制,是無法實現(xiàn)信貸市場出清的,因此,行政力量常常介入信貸市場,這就直接造成了雙重信貸擔?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。對新疆兵團的調研發(fā)現(xiàn),有些融資者不符合銀行的貸款條件和擔保機構的擔保要求,然而,其項目卻可能是兵團和各師團所偏好和急需的,所以他們會向自己的主管部門求助。此時,行政力量就會利用其特殊的地位和影響,直接介入信貸和擔保業(yè)務,跟銀行和擔保機構打招呼,要求適當放寬貸款的審批條件和降低擔保的要求。行政力量通常會承諾,如果企業(yè)不能按時還本付息且擔保機構不愿履行代償義務,則由相關的主管部門負責兜底。在這種情況下,由于官本位思想和各種復雜的利益糾葛,銀行和擔保機構是很難頂住行政干預的壓力的,因此,只好降格以求,給不符合條件的融資者開綠燈。于是,一項信貸擔保實際上就包含了兩重擔保:一是擔保機構給銀行做出的承諾,二是行政力量給擔保公司做出的承諾,所以這種現(xiàn)象可以被稱為雙重信貸擔保。這是一種比一般情況下的擔保更為復雜的擔保模式,是政企不分的癥狀,是市場化水平不高的產物。

三、雙重信貸擔保的激勵約束機制

對新疆兵團信貸擔保問題的實地調研發(fā)現(xiàn),雙重信貸擔保的結果并不美妙,雖然它在短期內可以緩解中小企業(yè)的融資難,但是,由于行政主管部門的承諾在最后很難如約兌現(xiàn),擔保機構總是不可避免地成為終極受害者。這意味著,雙重信貸擔保的激勵約束機制存在重大的缺陷。

對一個信貸擔保項目而言,在雙重信貸擔保的運行模式中,銀行處于一種超然的地位,以獨立的市場行為主體自居,沒有擔保機構的承諾它是不會給融資者貸款的,而當融資者違約時,它就會運用法律武器要求擔保機構履行承諾。對于行政干預的信貸指令,銀行雖然會在表面上屈從,但是,它的商業(yè)化運作模式使其敢于敷衍了事,并利用雙重信貸擔保的機制將全部信貸風險推卸給擔保機構。對于融資者的貸款需求,銀行也完全可以通過其操作規(guī)范來予以審核,并最終予以婉拒。所以說,在雙重信貸擔保的情形下,銀行的收益和風險并未受到影響,它只需盯住擔保機構即可。

作為融資者的某個特定中小企業(yè),是行政力量大力扶持的對象,不會重視資金的使用效率,凡事都有行政力量為之善后。當該融資者經營虧損,無力按期還本付息時,行政力量就會出面善后,不僅要求擔保機構代為履行還本付息的義務,而且由于新疆兵團的特殊體制還不能追究被擔保人的責任。這就意味著擔保協(xié)議對被擔保人是沒有任何約束力的,從而也就決定了被擔保人嚴重缺乏信貸資金使用的成本意識,只要搞好跟主管部門的關系就萬事大吉。

在雙重信貸擔保模式中,擔保機構要承受多重壓力,很多時候都血本無歸,是個費力不討好的角色。在與銀行的協(xié)議關系中,擔保機構是個要獨立承擔民事責任的法人實體,是一個真正意義上的市場行為主體,對其擔保的信貸要承擔完全的連帶責任。而它與行政力量間的關系是下級與上級的關系①,本身就是一種服從與命令的關系,具有強制性和不平等性,因此,對于一些高風險的信貸擔保項目,即使擔保機構非常不情愿為之提供擔保,然而,礙于主管部門的指令,它也不得不勉為其難,但是,最終損失卻只能由它自己承擔,不能把損失轉嫁給上級主管部門。擔保機構與被擔保人之間的協(xié)議已經變質,形式上是市場交易,實質上是雙方共同的主管部門進行行政干預和協(xié)調的結果,因此,一旦出現(xiàn)被擔保人違約的情形,擔保機構是不可能訴諸法律解決的,只能爭取主管部門的理解和支持,將市場問題轉化為一個組織內部問題。最后的結果是,主管部門的指示決定著一個信貸擔保項目的最終命運,其一貫的偏好決定了類似擔保項目整體的風險水平。總的來說,擔保機構在雙重信貸擔保模式中的身份和處境異常尷尬,既是市場行為主體,又是行政職能部門。這決定了它在市場中的左右為難,一方面要以市場主體的身份從事?lián)I(yè)務,另一方面又要服從主管部門的指示,解決其實際困難。為此,擔保機構為了控制擔保項目的風險,就會做出一個理性選擇,即如果沒有行政干預,就只為兵直企業(yè)和國有大中型企業(yè)提供擔保服務,而對私營中小企業(yè)則不予考慮。

總之,行政力量的強勢地位及其注資者身份,不僅決定了國內擔保業(yè)具有官辦政策性特征,而且也決定了它在雙重信貸擔保中的承諾并不可信,因此,擔保機構往往會不由自主地成為最終受害者。

四、雙重信貸擔保與路徑依賴——一個制度變遷的分析框架

雙重信貸擔保的出現(xiàn)與長期存在,是金融制度變遷過程中的一種路徑依賴現(xiàn)象,這是計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中的常見現(xiàn)象,是政企不分在制度創(chuàng)新過程中的歷史延續(xù)。因此,在短期內杜絕雙重信貸擔?，F(xiàn)象是不可能的,也是不現(xiàn)實的。諾斯認為,有兩種力量對制度變遷的路徑起規(guī)范作用:一種是報酬遞增,另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場［12］(P422—424)。在一個不存在報酬遞增和不完全市場的世界里,制度是無關緊要的,因為報酬遞減和市場競爭會使制度選擇上的初始錯誤得到糾正。據此,也可以從這兩方面對雙重信貸擔?，F(xiàn)象做出合理的解釋。

(一)制度的報酬遞增與雙重信貸擔保

作為政企不分在金融市場體制改革進程中的新的表現(xiàn)形式,雙重信貸擔保在制度運轉中存在報酬遞增的特點,因此,它必然會在制度變遷中表現(xiàn)出路徑依賴的特征。對此,可以運用阿瑟的自我增強機制來予以說明。

首先,舊制度運行的邊際成本遞減性質,決定了雙重信貸擔保在金融市場體制改革中必然會應運而生。事實上,雙重信貸擔保模式會造成很大的經濟效率損失,所以在充分競爭的信貸市場上,應由銀行、擔保機構和企業(yè)在市場競爭中自由選擇交易對象,但是,為何雙重信貸擔保卻又屢禁不止呢?原來,新制度的初始運行成本比較高昂,企業(yè)和行政主管部門在體制改革之初一時很難接受,所以在短期內他們仍舊會利用傳統(tǒng)的計劃經濟手段來解決企業(yè)的融資問題,而不是馬上就徹底地把企業(yè)推向市場。隨著金融體制改革的加速推進,企業(yè)必然也要迅速加入市場競爭,利用自身優(yōu)勢和實力來解決融資問題。這就導致許多不具備充分競爭力的企業(yè)要被信貸市場拒之門外,但是,由于這些企業(yè)具有國有經濟的特殊背景,其主管部門就不能袖手旁觀,因此,政企不分的歷史傳統(tǒng)會迫使行政力量介入企業(yè)的融資活動,利用其行政權力,直接或間接地向銀行和擔保機構施壓,籍此解決企業(yè)的資金問題。雖然這有悖于市場經濟體制改革的初衷,但是,主管部門卻不得不出手拯救企業(yè),而企業(yè)對于主管部門的幫助也是熱烈歡迎的。如果完全遵守新的制度和規(guī)則,那么,一些企業(yè)很可能會破產倒閉,這個成本是主管部門不愿意支付的。對此,可以用圖2予以說明:

上述處理劑分別為天然高分子包被抑制劑、降濾失劑、封堵抑制劑和潤滑抑制劑。根據優(yōu)選出的環(huán)保處理劑，開展配伍性實驗，形成了120℃環(huán)境友好型鉆井液體系，配方為(以質量分數入場，下同):3%～5%膨潤土+0.3%～0.5%天然高分子包被劑HV-500+0.8%～1%LV-PAC+1%～2%聚合醇+1%～2%聚醚多元醇+1%～2%白瀝青+1%～1.5%改性淀粉。

在圖2中,曲線T表示傳統(tǒng)經濟體制所產生的雙重信貸擔保,曲線N表示金融市場體制改革后的一般意義上的信貸擔保。在時刻t1,雙重信貸擔保運行的邊際成本為C2,大于新制度運行的邊際成本C1。但是,不能據此否定雙重信貸擔保,而馬上采取一般意義上的擔保模式,因為新制度N的運行不是從時刻t1開始,而是從時刻t0開始,此時的邊際成本為C3,要遠遠大于C2。由此可見,擔保制度N的初始運行成本非常高,是行政主管部門和企業(yè)都無力支付的,所以在制度變遷之初,雙重信貸擔保的出現(xiàn)有其必然性。

其次,學習效應的存在,使得擔保制度一時很難被接受,而雙重信貸擔保則備受行政力量和企業(yè)的歡迎。雖然政企不分的弊端很多且很明顯,但是,學習效應讓人們對之產生了親近和適應感。當制度變遷把企業(yè)一下子拋向信貸市場,要求他們自行解決融資問題時,的確讓企業(yè)很茫然,不知從何下手。這種不適應性,自然誘發(fā)企業(yè)對傳統(tǒng)計劃經濟體制的美好回憶,向主管部門尋求幫助。與此同時,主管部門既為難,又恐慌,擔心企業(yè)在新形勢下大量倒閉,因此,它也會不由自主地利用傳統(tǒng)的政策手段來化解企業(yè)的融資困難,至此,雙重信貸擔保就呼之欲出了。

再次,制度間的協(xié)調效應,使得擔保制度與既有的制度格局格格不入,必然要求雙重信貸擔保構造一個緩沖地帶,確保制度變遷的順利推進。

擔保制度的運行,要求金融市場的競爭水平非常高,以便銀行遴選優(yōu)質的企業(yè)作為放款對象,以便擔保機構利用市場信息對被擔保人進行風險評估,以便企業(yè)在價格機制的約束下理性選擇投資項目、降低預期的融資風險。這些都需要相應的制度支持,如風險評價制度、資產評估制度、會計制度、司法制度和金融制度等。但是,由于中國經濟還處于轉型期,這一系列的制度是不可能馬上就建立和完善起來的,因此,在擔保制度運行之初,必然會出現(xiàn)競爭不充分和行政干預的問題。

在信息不對稱的條件下,擔保機構為了控制風險,必然要積極防范逆向選擇和道德風險問題,因此,對擔保申請的審批非常謹慎。由于相應制度的缺位,擔保機構不能借助各種金融服務機構來準確評估擔保申請人的資產質量、項目風險和在出現(xiàn)違約情形下對被擔保人進行訴訟的成本,因此,擔保機構常常會提高擔保申請的條件,把一些不該排除的對象也無情地拒之門外,而主要與風險水平較低的國有大中型企業(yè)交易。如此一來,很多企業(yè)因為沒有擔保機構的擔保就無法獲得信貸支持了。為此,在經濟轉型期間,信貸擔保領域的行政干預也就不失時機地粉墨登場了。

最后,適應性預期,使得人們對雙重信貸擔保更為偏好,而對一般意義上的擔保持敵視和抵制態(tài)度。金融市場化改革的結果是,把企業(yè)推向信貸市場,且獲取信貸還必須有人擔保。這與企業(yè)在過去獲取資金的途徑完全兩樣,而且還有很多企業(yè)無法獲得信貸資金。因此,企業(yè)一時半刻很難適應這種新制度,對擔保的抵制和無可奈何的心理,是不言而喻的。但是,擔保作為市場經濟體制改革的產物,是大勢所趨、不可逆轉的,所以企業(yè)必須適應。作為一種過渡的變通形式,雙重信貸擔保就應運而生了。這種權宜之計,既順應了經濟體制改革的潮流,又照顧了企業(yè)的融資需求,有利于實現(xiàn)制度變遷的平穩(wěn)過渡。當然,擔保機構的利益在很大程度上受到了損害,這就需要在制度配套方面予以充分考慮,茲不贅述。

總之,以上四種效應通過自我增強機制強化了政企不分的歷史傳統(tǒng),為雙重信貸擔保的存在和發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件,從而使其路徑依賴的痕跡異常明顯。

(二)市場不完全與雙重信貸擔保

諾斯認為,如果市場是不完全的,信息的反饋又是分割的,且交易費用也是十分顯著的,那么,當事人根據不完全的信息建立的主觀模型不僅是不完全的,而且也是多種多樣的,從而會使制度變遷的軌跡呈現(xiàn)發(fā)散的狀態(tài),并使無效的制度保持下去,從而貧困不可避免［13］(P128)。就雙重信貸擔?，F(xiàn)象而言,市場不完全則是政企不分這種特殊現(xiàn)象能夠在轉型期間長期存在的經濟根源。

由于中國經濟還處于轉型期,市場不完全程度還非常高,因此,壟斷與信息不對稱并存,這在很大程度上提高了擔保的交易成本。高昂的交易成本致使擔保市場效率低下,逆向選擇和道德風險問題比較嚴重,所以擔保機構對擔保政策的執(zhí)行也會發(fā)生一些很微妙的變化,如利用信息篩選機制,提高擔保申請的門檻,把體制外的企業(yè)和資質不好的企業(yè)拒之門外,主要為國有大中型企業(yè)提供擔保等。如此一來,為了有效促使擔保機構為中小企業(yè)提供擔保,行政力量最終必然會介入,這自然會催生雙重信貸擔保的運行模式,從而使得備受詬病的政企不分傳統(tǒng)得以延續(xù)。

總的來說,雙重信貸擔保的產生既有復雜的現(xiàn)實根源,又有悠久的體制傳承。不可否認,行政力量的介入,對擔保業(yè)務的開展施加了壓力,促成了擔保業(yè)務的繁榮,但是,業(yè)務規(guī)模的高速膨脹也大幅度地提高了擔保機構運營的風險水平。顯然,雙重信貸擔保的功過是非,是無法一言以概之的,需從多個角度來審視和研究,然而,這卻無法否定其繼續(xù)存在的必然性。

五、結論和政策建議

綜上所述,雙重信貸擔保的出現(xiàn),既是銀行、融資者和擔保機構三者間反復博弈的結果,又是在政企不分這個大背景下行政力量干預信貸市場的產物,因此,雙重信貸擔保不但在當前有存在的合理性和必然性,而且即使在未來,只要其存在的現(xiàn)實基礎即政企不分不消除,它也仍然會存在的,而且還極有可能在信貸市場上發(fā)揮舉足輕重的作用。

鑒于這種認識,為規(guī)范信貸擔保市場和解決中小企業(yè)融資難,本文特提出如下政策建議:

第一,在經濟體制改革過程中,政府應該堅持政企分離的基本準則,在給予企業(yè)充分的經營自主權的同時,也要讓企業(yè)承擔其經營決策的全部責任,讓市場競爭實現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。因此,對于企業(yè),尤其是國有大中型企業(yè)的融資難之類的事務,政府是無需過多關注的,更不必大量介入,而應該讓企業(yè)以自己的獨特方式化解。從某種意義上說,政府介入的雙重信貸擔保只能在客觀上滋生企業(yè)對政府的依賴心理,而無助于在長期內從根本上解決企業(yè)的融資難。

第二,建立一個銀行與擔保機構共擔風險的機制,從制度上杜絕政府的過度介入。因為無論是將信貸風險全部推給銀行,或者是推給擔保機構都是不公平的,也是不可能的,所以在沒有政府介入的情況下,只能在二者間進行風險的分配。在此,就需要在信貸擔保市場上對信貸風險進行正確定價,給銀行和擔保機構各自所承擔的風險支付一個相應的溢價;否則,信貸擔保市場將可能無法正常運行,從而只能倚重雙重信貸擔保。顯然,后一種結果是無助于信貸市場提高資金配置效率的。

第三,建立企業(yè)的信用評級制度,據此確定信貸發(fā)放對象,克服雙重信貸擔保的主觀隨意性。一般來說,雙重信貸擔保的對象確定在很大程度上取決于政府的主觀偏好和一時一地的政策形勢,因此,資質不佳而符合政策要求的融資者很可能會成為政府的青睞對象,而風險低卻與當前經濟政策不合拍的融資者則無緣獲得信貸支持。在這種情況下,信貸市場的風險無疑會被大幅度提升,為此,只有運用市場機制,建立信用評級制度,摒棄行政干預,才能最終篩選出合格的信貸發(fā)放對象,既在整體上解決企業(yè)的融資難,又從根本上降低信貸市場的風險水平。

注釋:

①一方面,與地方不同,新疆兵團是一個黨政軍企合一的特殊團體,它下屬的各類公司,如中小企業(yè)信用擔保公司也具有類似屬性,亦官亦商;另一方面,即使在地方,由于資金來源渠道單一,擔保機構也具有濃郁的官辦色彩。

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