■本刊記者 賀海峰

成安：關(guān)鍵部位動(dòng)手術(shù)

■本刊記者 賀海峰

2010年8月21日，河北省成安縣迎來(lái)一批特殊的客人。他們風(fēng)塵仆仆，徑直趕往位于“有所為”大道的成安縣委。在黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)欄下，在一站式服務(wù)大廳里，在印有每位官員照片、職位、手機(jī)號(hào)碼的辦公室門(mén)牌前，賓主雙方一邊駐足查看，一邊熱烈探討。

這批客人來(lái)自江蘇省睢寧縣委。其實(shí)，早在2009年3月中紀(jì)委、中組部啟動(dòng)試點(diǎn)之前，睢寧、成安就一直以大膽探索、銳意革新著稱。尤其是成安縣，早在2005年之初就開(kāi)始推行“通透式”辦公，試行“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣委書(shū)記用人行為”，從而被中紀(jì)委確定為全國(guó)黨務(wù)公開(kāi)工作聯(lián)系點(diǎn)。

如今，在成安這塊改革熱土上，兩縣的主政者走到一起，共同切磋“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)”這一尖端性、前沿性的課題。

透明的力量

改革之前，成安縣委、縣政府一直坐落在民國(guó)時(shí)期的老縣衙里。2002年，一位南方客商前來(lái)辦事，進(jìn)了一個(gè)門(mén)，又進(jìn)一個(gè)門(mén)，層層有門(mén)崗，人人需盤(pán)問(wèn)。書(shū)記、縣長(zhǎng)在最里邊的小院辦公，客商開(kāi)玩笑說(shuō)：“見(jiàn)‘縣太爺’真是比見(jiàn)皇帝還難??！”客商尚且如此，遑論普通群眾。衙門(mén)作風(fēng)、官僚主義、權(quán)力暗箱操作等現(xiàn)象不同程度地存在，致使成安一度成為在全國(guó)排得上號(hào)的上訪大縣。

“一個(gè)人民的政府，難道還怕人民嗎？”成安縣委主要領(lǐng)導(dǎo)決心革除這一積弊。

通過(guò)與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行資產(chǎn)置換，成安縣委、縣政府在縣城西側(cè)另造新樓，并將59個(gè)縣直部門(mén)、1000多名公務(wù)員集中在一個(gè)院子里辦公。在縣委大門(mén)兩側(cè)，樹(shù)起32塊黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)欄，清清楚楚標(biāo)明各項(xiàng)行政事務(wù)的辦事程序。令人驚嘆的是，縣委、縣政府所有領(lǐng)導(dǎo)的分管事項(xiàng)及其本人的手機(jī)號(hào)碼、辦公電話、辦公室門(mén)牌號(hào)等也歷歷在目。

成安官員的辦公方式，更是堪稱全國(guó)罕見(jiàn)。這里，每個(gè)局機(jī)關(guān)除了一把手可以單獨(dú)享有一間透明的、用大塊玻璃隔開(kāi)的辦公室外，其余的領(lǐng)導(dǎo)一律和普通工作人員一起在大辦公室里辦公，辦公區(qū)同樣用玻璃隔開(kāi)，既透明又不會(huì)互相打擾。為不干擾其他人工作，每個(gè)局還另外設(shè)有透明的群眾接待室?！安坏切问缴系膭?chuàng)新，更重要的是制度上、理念上的創(chuàng)新，這樣的模式打破了辦公機(jī)關(guān)的神秘，密切了干群關(guān)系，是一種黨政機(jī)關(guān)應(yīng)該具備的執(zhí)政理念?！眹?guó)務(wù)院糾風(fēng)辦副主任李中華評(píng)價(jià)說(shuō)。

值得一提的是，全國(guó)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行大會(huì)全體與會(huì)人員曾經(jīng)前往成安考察，時(shí)任國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏親自帶隊(duì)。中紀(jì)委也先后多次赴成安調(diào)研，成安還因此成為河北省推行行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)縣。

不過(guò)，成安并沒(méi)有就此裹足不前?！案銠?quán)力公開(kāi)透明不能光是政府搞，黨委必須帶頭！”成安縣委做出了一個(gè)讓人吃驚的決定：把常委會(huì)票決制和民意否決制作為民主集中的新方式，取代內(nèi)部決議和舉手表決的舊方式。

“過(guò)去提拔干部，一般都是書(shū)記一個(gè)人定盤(pán)子，先在書(shū)記碰頭會(huì)上統(tǒng)一意見(jiàn)，再拿到常委會(huì)上來(lái)。怎么定的，其他常委一概不知。發(fā)表意見(jiàn)的方式是舉手表決，書(shū)記都提名了誰(shuí)還能不舉手？”原成安縣政協(xié)主席常五香認(rèn)為，當(dāng)集體意見(jiàn)惟有通過(guò)一把手綜合才能轉(zhuǎn)化為集中意見(jiàn)時(shí)，集中意見(jiàn)的不確定性和暗渡陳倉(cāng)式的結(jié)果很難避免。

很快，成安出臺(tái)了一攬子措施。但凡提拔和調(diào)整干部，首先由群眾把關(guān)，1/3群眾不同意的不予提拔。然后交由常委會(huì)投票表決。正職的提拔或重要崗位的調(diào)整，還必須通過(guò)全委會(huì)票決。

比如，縣文教體局民主推薦副局長(zhǎng)，在3名干部中推薦兩名。起先3人得票相等，接著又進(jìn)行第二輪投票，當(dāng)場(chǎng)唱票。3人票數(shù)緊咬不放，候選人與推薦人神情都相當(dāng)緊張，這與從前走走形式其實(shí)早就知道結(jié)果的情況大相徑庭。當(dāng)票數(shù)后來(lái)又追為平票時(shí)，會(huì)場(chǎng)響起了一陣熱烈的掌聲。

成安縣委領(lǐng)導(dǎo)坦然地說(shuō)，增加大家的話語(yǔ)權(quán)，不會(huì)削弱“一把手”的權(quán)威，削弱的只是狹隘意義上、個(gè)人利益上的私心的權(quán)力。如果把這個(gè)權(quán)力看作是公共權(quán)力的話，那反而是一種強(qiáng)化，使這個(gè)權(quán)力更加有效，更有威信。

單刀直入

根據(jù)中紀(jì)委的部署，成安首先依據(jù)黨章、地方委員會(huì)工作條例以及各單項(xiàng)法規(guī)文獻(xiàn)、文件，全面清理縣委職責(zé)和權(quán)力。最終，確定縣委職權(quán)50項(xiàng)、縣委常委職權(quán)185項(xiàng)，其中，縣委書(shū)記職權(quán)27項(xiàng)。據(jù)稱，這可能是全國(guó)首份“縣委書(shū)記權(quán)力清單”。

但是，在具體執(zhí)行過(guò)程中，縣委職權(quán)與行政職權(quán)有很大不同，相當(dāng)一部分縣委職權(quán)沒(méi)有明確的工作流程和程序界定。倘若沒(méi)有剛性約束，很有可能導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的隨意和濫用。如何給這些職權(quán)“套上韁繩”？成安的做法是，對(duì)縣委50項(xiàng)職權(quán)的行使流程進(jìn)行明確再造，逐項(xiàng)繪制出73個(gè)流程圖。如此一來(lái)，權(quán)力運(yùn)行邁入了規(guī)范化、制度化的軌道，就不會(huì)因執(zhí)行人的更替而改變，更不會(huì)因執(zhí)行人的主觀意愿而改變。

以會(huì)議上“一把手”的發(fā)言順序問(wèn)題為例。一般而言，如果“一把手”率先作出傾向性的發(fā)言，就會(huì)給其他所有的發(fā)言人造成一股無(wú)形的壓力，從而在會(huì)議上“環(huán)顧左右而言它”，最后只得按照“一把手”引導(dǎo)的思路表態(tài)。有鑒于此，成安在《關(guān)于縣委常委會(huì)監(jiān)督縣委書(shū)記的實(shí)施意見(jiàn)》中明文規(guī)定：“常委會(huì)研究議題，應(yīng)先討論后決策?？h委書(shū)記不首先表態(tài)，在參會(huì)常委充分發(fā)表意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，集思廣益最后表態(tài)，按照民主決策程序形成決議?！薄翱h委書(shū)記在常委會(huì)召開(kāi)過(guò)程中一般不臨時(shí)動(dòng)議增加新的議題?！贝伺e無(wú)疑抓住了要害。

而在縣委的職權(quán)中，干部人事任免權(quán)的效力最大，其他一切權(quán)力都可以由此派生出來(lái)。成安正是把干部選拔任用作為推進(jìn)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的突破口和著力點(diǎn)，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新。比如公開(kāi)操作機(jī)制。對(duì)于擬調(diào)整的干部，紀(jì)檢、計(jì)生和綜合治理部門(mén)，必須作出能否調(diào)整提拔的明確結(jié)論，并向社會(huì)公開(kāi)?？h委常委會(huì)、全委會(huì)投票時(shí)，邀請(qǐng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員和群眾代表旁聽(tīng)，將干部決策過(guò)程置于群眾監(jiān)督之下。又如公開(kāi)預(yù)提名制度。領(lǐng)導(dǎo)班子集體或個(gè)人可依據(jù)有關(guān)規(guī)定，提前向縣委預(yù)提名擬提拔人選，填寫(xiě)預(yù)提名責(zé)任書(shū)，并在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，對(duì)預(yù)提名行為承擔(dān)相應(yīng)政治責(zé)任，并公開(kāi)處理結(jié)果。這些制度實(shí)行以來(lái)，全縣2862多名現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部履行了相關(guān)程序，其中有12名干部被免去職務(wù)和取消資格，有3名干部在審查中被“叫?！?，采用公開(kāi)預(yù)提名制度選拔任用了4名科級(jí)干部。

更厲害的一招是，2009年4月，成安探索實(shí)施了社會(huì)監(jiān)督員制度。從人大代表、政協(xié)委員和群眾中聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員，對(duì)縣委職權(quán)公開(kāi)以及運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并通過(guò)座談會(huì)、信函、網(wǎng)絡(luò)、電話等形式，向縣委提出相關(guān)意見(jiàn)和建議?；顒?dòng)開(kāi)展以來(lái)，共處理干部14人，涉及單位和部門(mén)8個(gè)，其中給予1名單位正職撤職處分。

封閉的結(jié)果只能走向畫(huà)地為牢，而開(kāi)放的胸懷則無(wú)所排斥。成安縣委對(duì)權(quán)力公開(kāi)透明的提倡和踐行，其用意無(wú)疑正是要根斬官僚主義的神秘性，使之在開(kāi)放的政治空氣中無(wú)所遁形。截至目前，成安已經(jīng)連續(xù)6年沒(méi)有發(fā)生進(jìn)京赴省集體上訪。

不過(guò)，一位知名黨建學(xué)者也提醒說(shuō)，成安的改革并沒(méi)有改變現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，因而其作用不應(yīng)被無(wú)限放大。它的價(jià)值在于，完成了一個(gè)長(zhǎng)期被忽略的基礎(chǔ)工作，因?yàn)榇饲耙恢痹谡f(shuō)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，卻連到底應(yīng)該公開(kāi)哪些權(quán)力都不清楚?！斑@項(xiàng)基礎(chǔ)性工作在運(yùn)作過(guò)程中還可以繼續(xù)完善。”

改革者的低調(diào)與謹(jǐn)慎

與同時(shí)進(jìn)行試點(diǎn)的江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)相比，成安顯得格外低調(diào)。

原因在于，這項(xiàng)試點(diǎn)是一項(xiàng)難度極高的改革，稍有不慎就有可能前功盡棄。比如曾掀起過(guò)“長(zhǎng)治變法”的著名改革家呂日周，在基本安全著陸（升任省政協(xié)副主席）后，感慨萬(wàn)千：“看看歷史上的改革者們，我的遭遇已經(jīng)算很好了，好歹算是提拔了，這也算是組織對(duì)我的一種肯定?！爆F(xiàn)在，他正在利用一切機(jī)會(huì)，與盡可能多的人接觸，推動(dòng)中國(guó)各地的改革步伐，對(duì)處境艱難的改革者予以增援。呂日周曾多次考察成安改革，對(duì)高懸在縣委大樓頂部的“水可載舟，亦可覆舟”8個(gè)大字印象尤為深刻。

對(duì)于改革，成安的官員認(rèn)為不能走得太快：“現(xiàn)在有個(gè)問(wèn)題：下改上不改，左右都不改，改后沒(méi)評(píng)估，爭(zhēng)議四處有。這種改革相當(dāng)艱難?！?/p>

盡管艱難，成安縣委還是決心要在近期推出一個(gè)“大動(dòng)作”：對(duì)縣委所有崗位進(jìn)行腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)程度大小分別采取有效的預(yù)防、監(jiān)控措施。對(duì)權(quán)力行使的風(fēng)險(xiǎn)因素和苗頭性問(wèn)題，及時(shí)向權(quán)力行使的當(dāng)事人發(fā)布預(yù)警信號(hào)，采取應(yīng)急措施。

這不能不讓人聯(lián)想到曾任成安知縣的北宋清官寇準(zhǔn)。當(dāng)年，每當(dāng)收稅和征役時(shí)，他都禁止巧立名目加額攤派，并在縣衙前張貼布告，上邊寫(xiě)清應(yīng)征對(duì)象的姓名、住址等，其推行的清明政治深受百姓愛(ài)戴。而成安今天的改革，則蘊(yùn)涵著另外一重邏輯：為權(quán)力搭建起一個(gè)公開(kāi)透明的運(yùn)行平臺(tái)，去謙卑而細(xì)心地創(chuàng)造一個(gè)讓人民放心愜意的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，而創(chuàng)造財(cái)富的真正主體，應(yīng)該還給社會(huì)，還給全體人民。

一組數(shù)據(jù)可資佐證：2005年以來(lái)，財(cái)政收入年均遞增32.7%，全縣生產(chǎn)總值增速、固定資產(chǎn)投入、財(cái)政收入以及稅收占財(cái)政收入的比例，在邯鄲東部10縣中一直遙遙領(lǐng)先。更讓人刮目相看的是，在河北省縣域經(jīng)濟(jì)排名中，成安縣5年晉升了40位。

如今，整座成安縣城儼然就是一個(gè)“大工地”，吊車云集，廠房林立。離開(kāi)成安縣的那一天，我想到了一句古訓(xùn)：“政聲人去后?！比舾赡旰?，在成安縣的“有所為”大道上，不知道還能留下多少人的“有所為”？