■張志軒

深化招投標(biāo)領(lǐng)域改革的途徑與對策

■張志軒

我國招標(biāo)投標(biāo)制度的實施，起步于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期，在兩種經(jīng)濟制度的共同作用下，形成了以部門、行業(yè)為主導(dǎo)的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管體制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，以計劃管理模式為特征的招投標(biāo)市場監(jiān)管體制，已不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，亟需改革。

制約招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展的問題突出

第一，多部門管理難以形成合力。當(dāng)前招投標(biāo)活動，省、市、縣的項目，分別由省、市、縣的行業(yè)主管部門組織、管理、監(jiān)督，而各地、各部門缺乏聯(lián)系，各行其是，尤其是政府多個行政主管部門設(shè)有監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)管本部門、本行業(yè)的招投標(biāo)活動，沒有統(tǒng)一的、相對比較“超脫”的管理監(jiān)督機構(gòu)，對各類招投標(biāo)活動難以做到有效監(jiān)管。

第二，同體監(jiān)督難以維護市場公平?，F(xiàn)行體制下，各有關(guān)部門既對本行業(yè)的招投標(biāo)活動進行管理，又對具體的招投標(biāo)活動實施監(jiān)督，確乏監(jiān)督制衡機制，更難以實施有效監(jiān)督，也與行政管理體制改革方向相違背。

第三，干預(yù)和插手招投標(biāo)活動屢禁不止。一些地方和部門依法招標(biāo)意識淡薄，往往隨意簡化程序和變更招標(biāo)方式；有的假借行政權(quán)力，違反操作程序，內(nèi)定中標(biāo)人；有的在招標(biāo)文件上暗做手腳，量身定做傾向性條款，為意向中的投標(biāo)人開綠燈；有的將能夠影響公平競爭的有關(guān)信息透露給特定的投標(biāo)人，造成投標(biāo)人之間的不公平競爭；有的明確授意、指使、照顧某投標(biāo)人，強令中標(biāo)人分包、轉(zhuǎn)包工程。

第四，招投標(biāo)代理機構(gòu)無序發(fā)展。多個部門分別審批招標(biāo)代理機構(gòu)資質(zhì)，在市場準(zhǔn)入與退出的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序上，有關(guān)部門都有自己的規(guī)則，共性的問題是進入門檻低且缺乏清理退出的硬性規(guī)定，進入容易退出難。

第五，招投標(biāo)公共服務(wù)體系建設(shè)滯后。因政府公共服務(wù)資源分散，全省沒有統(tǒng)一權(quán)威的招投標(biāo)綜合信息平臺，各有關(guān)部門設(shè)立的平臺，封閉運行，自成體系，投標(biāo)企業(yè)難以在統(tǒng)一的信息平臺上獲得招投標(biāo)信息；沒有統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺，招投標(biāo)市場被地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、部門分割；沒有統(tǒng)一的綜合評標(biāo)專家?guī)?，資源難以實現(xiàn)共享，也加大了對專家管理的難度，專家不專業(yè)、不公正等問題反映強烈；沒有統(tǒng)一的咨詢服務(wù)平臺，市場主體在招投標(biāo)活動中遇到法律法規(guī)、操作規(guī)程、招標(biāo)文件編制、評標(biāo)辦法制定等專業(yè)方面的問題，無處咨詢；沒有統(tǒng)一的招投標(biāo)市場信用評價體系，對招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)在招投標(biāo)活動中失信行為，缺乏有力的監(jiān)管和處罰。

第六，招投標(biāo)市場秩序混亂。隸屬于有關(guān)行政主管部門的招標(biāo)代理機構(gòu)，自己設(shè)置交易平臺，造成招投標(biāo)市場被分割，招標(biāo)資源被壟斷。大量民營企業(yè)、中外合資企業(yè)、獨資企業(yè)、壟斷行業(yè)相關(guān)企業(yè)，對涉及公共安全、公共利益的項目，自行決定招標(biāo)方式，該備案的項目不備案，該發(fā)布公告的不發(fā)布招標(biāo)公告；不按國家法律法規(guī)規(guī)定抽取公正權(quán)威的評標(biāo)專家和組織評標(biāo)委員會，而是為我所用，隨意指定；在項目資金來源不落實的情況下，不具備招投標(biāo)條件違法違規(guī)進入招標(biāo)程序。大量依法應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項目，被招標(biāo)人以肢解、劃整為零的方式，以議標(biāo)、直接發(fā)包等方式，規(guī)避招標(biāo)和監(jiān)管，甚至操縱招標(biāo)代理機構(gòu)愚弄投標(biāo)人，明招暗定；更為嚴(yán)重的是招標(biāo)人與投標(biāo)人串通招標(biāo)，投標(biāo)人與投標(biāo)人結(jié)成利益同盟，串通投標(biāo)、圍標(biāo)，損害國家利益和潛在投標(biāo)人的合法權(quán)益。

招投標(biāo)市場監(jiān)管體制改革勢在必行

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的過程中，切實解決招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題，當(dāng)務(wù)之急首先要解決政出多門的問題，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立起決策科學(xué)、權(quán)責(zé)相符、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的行政管理體制，切實改變目前招投標(biāo)市場監(jiān)管存在的部門職能交叉，權(quán)責(zé)不清、市場綜合監(jiān)管缺失等現(xiàn)狀。

第一，建立科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)管組織體系。在國家現(xiàn)行的法律框架下，按照一級政府一級事權(quán)的思路，充分整合現(xiàn)有招投標(biāo)行政管理資源，組建由分管省長任主任、有關(guān)部門參加的省政府招投標(biāo)工作管理委員會，并下設(shè)綜合監(jiān)管機構(gòu)，承擔(dān)對招投標(biāo)活動的行政執(zhí)法和綜合監(jiān)督管理工作。

第二，加強對招投標(biāo)市場的統(tǒng)一監(jiān)管。一要明確由招投標(biāo)管理委員會下設(shè)的綜合監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管職能；二要各有關(guān)行政主管部門要與所屬招標(biāo)代理機構(gòu)徹底脫鉤，剪斷利益臍帶；三要對現(xiàn)有的規(guī)章制度進行清理，進一步修訂完善，做到規(guī)則統(tǒng)一、有章可循、有章必依、違章必究；四要充分發(fā)揮督察督辦和效能監(jiān)察的作用，嚴(yán)肅查處招投標(biāo)活動中的違法違紀(jì)行為，切實維護招投標(biāo)市場秩序。

第三，合理配置招投標(biāo)市場各類資源。一要建立統(tǒng)一的招投標(biāo)綜合信息網(wǎng)，及時向社會發(fā)布招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息；二要建立統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺，著力解決招投標(biāo)市場部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖、自成體系、資源浪費問題；三要建立開放共享、跨地區(qū)、跨行業(yè)、由省內(nèi)外一流專家組成的統(tǒng)一的綜合評標(biāo)專家?guī)?，實現(xiàn)評標(biāo)專家的統(tǒng)一管理；四要建立統(tǒng)一的招投標(biāo)信用評價體系和機制，從招標(biāo)代理機構(gòu)信用評價入手，建立招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)、評標(biāo)專家的信用檔案和信用評價制度，營造出誠信有益，失信必懲的市場氛圍；五要搭建綜合咨詢服務(wù)平臺，為招標(biāo)人、投標(biāo)人和市場中介組織等各類市場主體，提供法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、招投標(biāo)文件編制、評標(biāo)辦法等咨詢服務(wù)。

構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)有形市場

第一，整合形成統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)綜合有形市場。使之立足于招投標(biāo)公共服務(wù)，具有統(tǒng)一的綜合信息發(fā)布平臺、統(tǒng)一的評標(biāo)綜合專家?guī)?、統(tǒng)一的咨詢服務(wù)平臺、統(tǒng)一的交易場所，為招投標(biāo)活動市場各方提供信息發(fā)布、開標(biāo)評標(biāo)、評標(biāo)專家抽取、政策法規(guī)及業(yè)務(wù)咨詢提供服務(wù)，為政府實施綜合監(jiān)管提供載體。

對于全部使用國有資金投資，以及國有資金投資控股或者占主導(dǎo)地位的各類項目，必須通過招投標(biāo)綜合有形市場，依法公開招標(biāo)。國務(wù)院有關(guān)部門和省政府審批的項目，進省級招投標(biāo)綜合有形市場，市、縣審批項目進市級有形市場。省、市二級有形市場可相互接受委托辦理項目進場服務(wù)。

第二，健全招投標(biāo)市場運行機制。統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)綜合有形市場應(yīng)與政府部門及其所屬機構(gòu)脫鉤，做到人員、職能分離，政企分開，政事分開，與任何招標(biāo)代理機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系或者經(jīng)濟利益關(guān)系。與此同時，應(yīng)禁止其從事招標(biāo)代理活動，不得以任何方式限制和排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的企業(yè)參加投標(biāo)，或以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動。

第三，完善招投標(biāo)綜合有形市場服務(wù)功能。加強計算機管理系統(tǒng)和相關(guān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立和充實相關(guān)數(shù)據(jù)庫，建立有形市場的門戶網(wǎng)站，完善并拓展其服務(wù)功能非常重要，為招投標(biāo)活動各方主體提供信息發(fā)布、招投標(biāo)業(yè)務(wù)咨詢、網(wǎng)上接收資料、網(wǎng)上公布評標(biāo)結(jié)果等各種服務(wù)，提高交易活動操作的透明度和信息化服務(wù)水平，打下基礎(chǔ)。

第四，加強招投標(biāo)市場綜合監(jiān)管。一是嚴(yán)格有形市場設(shè)立審批管理。有形市場的設(shè)立，要有固定的交易場所和滿足有形市場基本功能要求的服務(wù)設(shè)施，是與任何政府部門及其所屬機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系的獨立管理機構(gòu)，有健全的工作規(guī)則、辦事程序和內(nèi)部管理制度，工作人員熟悉相關(guān)法律法規(guī)和招標(biāo)投標(biāo)管理等方面知識，經(jīng)上一級政府綜合監(jiān)管機構(gòu)審查同意。二是政府有關(guān)部門及其管理機構(gòu)要在有形市場設(shè)立服務(wù)“窗口”，依法實施監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)在有形市場建立舉報制度，受理群眾的檢舉和控告。三是發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)活動中的違法違規(guī)行為，有形市場負有及時向有關(guān)部門報告的責(zé)任，并協(xié)助政府有關(guān)部門進行調(diào)查。四是嚴(yán)格規(guī)范有形市場的收費行為。要堅決取消不合理的收費項目，降低過高的收費標(biāo)準(zhǔn)。政府價格行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，核準(zhǔn)有形市場收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布。政府有關(guān)部門要認真履行管理和服務(wù)職責(zé)，除國家規(guī)定的稅費之外，不得收取其他費用。五是加強制度建設(shè)，嚴(yán)格內(nèi)部人員管理。

（作者系安徽省招標(biāo)局局長）