李星吾 黃江海

以科學發(fā)展觀為指導,樹立科學審計理念,切實把握審計工作發(fā)展規(guī)律,通過預防、揭露、抵御三方面,充分發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能,要求全面推進績效審計。但不容置疑的是,全面開展中國特色績效審計之路并非平坦。本文擬對全面開展中國特色績效審計的主要困難進行剖析,并探求解困途徑和對策。

一、主要困難

(一)基礎(chǔ)理論研究不夠,缺乏系統(tǒng)理論指導。

對于績效審計,國外研究發(fā)展時間相對較長,取得了一定的研究成果,但在很多方面未能取得廣泛一致,我們自然不能照搬照套。國內(nèi)學者和研究人員對中國特色績效審計也進行了一些研究探討,但都十分零散,沒有形成比較統(tǒng)一的主流觀點,無法深刻影響我國績效審計理論、觀念和實踐的格局。因此,在缺乏比較系統(tǒng)的理論指導前提下,要全面開展績效審計實踐活動是比較困難的。

(二)面向社會宣傳不夠,缺乏一定審計環(huán)境。

由于中國特色績效審計理論研究成果相對缺乏,有的地方績效審計實踐近乎空白,審計機關(guān)也沒有將績效審計納入審計宣傳的范圍等諸因素的影響,政府領(lǐng)導和相關(guān)部門知之甚少,廣大民眾也對其缺乏了解,社會關(guān)注度極低,致使中國特色績效審計遠在絕大多數(shù)人的視線之外。因此,開展績效審計缺乏一定的審計環(huán)境。

(三)法律法規(guī)依據(jù)不夠,缺乏具體指導細則。

修訂后的《審計法》規(guī)定,審計機關(guān)對被審計單位財政收支或者財務收支的真實、合法和效益,依法進行審計監(jiān)督?！靶б妗倍?很宏觀很籠統(tǒng),不足以支撐中國特色績效審計的開展。除此之外,目前尚無其它法律法規(guī)規(guī)定。同時,指導績效審計的具體實施細則也未出臺。因而,有的地方試行績效審計,只能在不規(guī)范、低水平的狀態(tài)下進行?？冃徲嫷姆梢罁?jù)不充實,成為制約績效審計發(fā)展的關(guān)鍵因素。

(四)專業(yè)審計力量不夠,缺乏相關(guān)從審經(jīng)驗。

績效審計范圍的廣泛性、審計目標的全面性、審計對象的復雜性及審計評價標準艱難性等多因素的組合,要求從審人員具備多學科專業(yè)知識和技能。盡管我國審計已有二十余年的發(fā)展,這類專業(yè)審計人員仍十分缺乏。加之績效審計實踐活動很少,絕大部分審計人員無績效審計從審經(jīng)歷和從審經(jīng)驗,這勢必影響廣大審計人員開展績效審計工作的信心。

(五)評價指標體系不夠,缺乏統(tǒng)一衡量標準。

各項資金的績效實現(xiàn)過程和表現(xiàn)形式各不相同,因此績效審計的對象會千差萬別,從而衡量和評價被審計事項經(jīng)濟性、效率性和效果性等方面的指標、標準有所不同,也難以統(tǒng)一。有時不同地域同類事項的評價指標、標準也不能一概而論。甚至同一審計項目采用不同的評價指標和標準,所得出的結(jié)論都會有所不同。沒有切實可行的績效審計評價指標體系和衡量標準,審計質(zhì)量和審計風險無法控制,影響績效審計開展。

(六)相關(guān)制度完善不夠,缺乏審計結(jié)果運用。

績效審計成果能否得到充分有效運用,是體現(xiàn)績效審計的作用和價值的重要方面。目前,由于審計結(jié)果公告、責任追究制度等可以有效促進審計結(jié)論執(zhí)行和審計成果得到運用的相關(guān)制度尚不完善,或者說無法全面執(zhí)行,在很多地方就連財政財務收支方面的審計結(jié)論還難以得到全面的執(zhí)行落實,相關(guān)制度規(guī)定還未十分明確的績效審計結(jié)果運用會更難得到保證。

二、解困途徑和對策

(一)組織力量,借鑒國內(nèi)外有關(guān)績效審計的研究成果和實踐經(jīng)驗,結(jié)合我國審計特點,對中國特色績效審計的基礎(chǔ)理論展開較系統(tǒng)的研究。

由審計署牽頭,各地方審計機關(guān)參與,組織審計實務工作者和大專院校、科研院所審計理論研究人員,通力合作,理論聯(lián)系實際,借鑒國內(nèi)外有關(guān)績效審計的研究成果和實踐經(jīng)驗,結(jié)合我國審計特點進行研究。明確中國特色績效審計的基本含義、特點、審計目標、審計內(nèi)容、評價指標體系、標準、審計技術(shù)方法、審計質(zhì)量控制和審計結(jié)果運用等相關(guān)問題,確立一個相對主流的觀點用以統(tǒng)一績效審計相關(guān)人員的認識,然后再在不斷實踐和研究的基礎(chǔ)上進行進一步豐富和完善。

(二)廣泛開展宣傳,讓社會更多的了解中國特色的績效審計,營造良好的績效審計環(huán)境。

審計宣傳是審計機關(guān)的一項基本工作。多年來,審計宣傳取得了較好的社會影響,為推動審計工作的深入開展發(fā)揮了積極作用,也積累了比較豐富的審計宣傳經(jīng)驗。今后,我們應該加大對中國特色的績效審計的宣傳力度。通過報紙、電臺舉辦績效審計的宣傳專欄、相關(guān)會議宣講績效審計、印發(fā)有關(guān)績效審計的專題宣傳資料、電視臺做有關(guān)績效審計的訪談節(jié)目、重大績效審計案例實行公告等多種手段和方法,多場合、全方位宣傳中國特色績效審計。通過不懈的努力,讓領(lǐng)導了解、民眾知曉。與此同時,各級審計機關(guān)還應積極向市委、人大、政府等相關(guān)領(lǐng)導爭取對全面開展績效審計工作重視和支持,為全面開展績效審計營造良好的審計環(huán)境。

(三)進一步加強審計隊伍建設(shè),充實專業(yè)審計力量,創(chuàng)新隊伍管理體制和方法,加強培訓,為開展中國特色績效審計提供人力資源。

全面開展中國特色的績效審計,要不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu),通過公務員招考、調(diào)入、聘請等方式逐步提高法律、工程、環(huán)境保護和計算機等相關(guān)專業(yè)人員比例。同時,還應加強現(xiàn)有在職人員績效審計專業(yè)知識和技能的教育培訓,大規(guī)模培訓績效審計專業(yè)人員。著力提升廣大審計人員宏觀分析的能力、查處揭露重大違法違規(guī)和經(jīng)濟犯罪線索的能力、財務信息分析的能力和實事求是作出審計判斷的能力,提升廣大審計人員有效開展績效審計的其他各種專業(yè)勝任技能。

(四)積極推動相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的制訂和完善,進一步充實績效審計法律法規(guī)規(guī)定。

積極推動有關(guān)績效審計相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的制訂和完善,努力做到用專門的法律法規(guī)條款規(guī)范績效審計。在做好審計法實施條例的修訂和經(jīng)濟責任審計條例的制定工作中,注重涉及完善有關(guān)績效審計的內(nèi)容。在開展績效審計工作的起步階段,國家審計署至少先應依據(jù)審計法和其他方面的一些相關(guān)規(guī)定,以部門規(guī)章來明確績效審計的相關(guān)事項,讓績效審計工作逐步開展起來。之后,要立足我國審計實踐,借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗,在較短的時間內(nèi)出臺績效審計準則和指南。

(五)積極探索,制訂一系列切實可行的具有中國特色的績效審計評價標準,構(gòu)建起績效審計評價標準體系。

構(gòu)建績效審計評價標準體系應遵循全面性原則、可操作性原則、定性與定量結(jié)合原則、長期和短期結(jié)合原則和成本效益原則。從這些原則立場出發(fā),探索制訂績效審計評價標準體系可從三個層次進行。一是指導性標準,就是對績效審計評價標準和一些具體做法作出的原則性規(guī)定,主要來源于相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章,這些是績效審計評價的基礎(chǔ);二是技術(shù)性標準,包括已被廣泛接受的專業(yè)標準、國家標準、行業(yè)組織建議的標準以及被審計單位、項目的業(yè)務目標、用于衡量評價績效的其他明確標準;三是替代標準,當上述兩個層次的標準均不存在或者無法滿足績效審計評價時,可以考慮先用替代標準,包括同類先進組織的最佳實務以及被審計單位以前年度的最佳績效等。此外,如果以上標準還無法滿足績效審計評價,審計人員就需要與被審計單位共同探討制定共認的評價標準,創(chuàng)造性的開展相關(guān)工作。

(六)廣泛借鑒,摸索總結(jié),大膽創(chuàng)新,積極運用先進的審計技術(shù)方法。

績效審計方法,是在審計工作中為了實現(xiàn)績效審計目標而采用的工作模式、程序、措施和手段等,它包括績效審計工作組織實施的方法、審計取證方法和審計工作質(zhì)量與成果的考核方法等。但是對于廣大的績效審計工作者來說,更關(guān)注的是更多運用績效審計的一些具體方法。一般來說,常用的審計證據(jù)收集方法和分析方法,如審閱法、觀察法、訪談法、抽樣和案例研究法、統(tǒng)計分析法和比較分析法等都適用于中國特色的績效審計工作。專項審計調(diào)查方法,能更高效的涉及被審計單位和被審計事項的多個層面,是適用績效審計的一個較好辦法,應在開展績效審計的過程進行進一步完善和有效運用。

(七)建立并不斷完善被審計單位資料庫,及時補充相關(guān)信息資料。

被審計單位資料庫,是一種以電子文件形式表達的被審計單位的基本情況、經(jīng)濟運行、管理情況和審計情況等其他與審計相關(guān)情況的資料信息集合。被審計單位資料庫通過收集和整理被審計單位的基本信息、業(yè)務信息、歷年的財務信息和相關(guān)的審計信息,全面掌握被審計單位的情況,為充分行使審計監(jiān)督提供必要的支持。按照信息化工作要求,采集的被審計單位的信息數(shù)據(jù)至少應該包括以下十個方面:被審計單位決算報表數(shù)據(jù);被審計單位內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置及各部門的職責、人員分工等;重大會計政策選用及變動情況;企業(yè)、法人營業(yè)執(zhí)照復印件、行政事業(yè)單位法人代碼證書復印件;審計管轄單位的財務會計報表;與審計目標相關(guān)的電子業(yè)務數(shù)據(jù)、會計核算數(shù)據(jù)等;被審計單位所使用的核算軟件;被審計單位內(nèi)部控制制度的制定情況及制度材料;根據(jù)被審計單位接受社會審計機構(gòu)的審計情況和審計檔案資料;審計管轄單位內(nèi)部審計機構(gòu)的審計情況和審計檔案資料;其他有利于審計工作了解情況的相關(guān)資料等。與此同時,不斷完善被審計單位資料庫,及時補充相關(guān)信息資料,能及時掌握了解被審計單位發(fā)展歷程,能跟蹤被審計單位的情況變化,尤其適合績效審計的工作需要。較好的被審計單位資料庫對于績效審計工作必將起到事半功倍的效果。

(八)進一步完善和推行審計結(jié)果公告制度和責任追究制度等相關(guān)制度,確保績效審計結(jié)果得到運用。

審計作用的發(fā)揮,突出體現(xiàn)在審計結(jié)論是否得到執(zhí)行,審計結(jié)果是否得到運用。已經(jīng)試行的審計結(jié)果公告制度和責任追究制度等相關(guān)制度,充分調(diào)動了社會輿論監(jiān)督和問責制的力量,在促進審計結(jié)論執(zhí)行,審計結(jié)果運用方面發(fā)揮了一定的作用。為確?？冃徲嫿Y(jié)果得到運用,審計機關(guān)不斷提高績效審計質(zhì)量的同時,應進一步完善并執(zhí)行審計結(jié)果公告制度和責任追究制度等相關(guān)制度。通過進一步完善我國法律賦予人大等相關(guān)部門的質(zhì)詢、罷免和撤職等監(jiān)督手段,強化政府責任追究制度對決策失誤、效率低下及造成重大損失浪費等行為的有關(guān)責任人問責,以確?？冃徲嫵晒行鋵?減少和杜絕屢審屢犯現(xiàn)象和審計人力資源的浪費。

(作者單位:岳陽市審計局)