[摘 要] 由于我國(guó)的高等院校本質(zhì)上不是自主的法人實(shí)體，從而導(dǎo)致高校管理從內(nèi)至外都不同程度地出現(xiàn)了制度缺失和執(zhí)行不到位的問題，這正是高校債務(wù)危機(jī)的根源所在。在制度視角下深刻剖析了高校債務(wù)形成的制度性成因，提出化解高校債務(wù)危機(jī)的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 高校;債務(wù);制度

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 22 . 014

[中圖分類號(hào)]G475 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673 - 0194(2009)22 - 0039 - 03

改革開放30年來，我國(guó)高等教育發(fā)展迅速，辦校規(guī)模和招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才。但高等教育事業(yè)的發(fā)展也帶來了高校的巨額債務(wù)問題，尤其是近兩年來，高校債務(wù)危機(jī)已成為社會(huì)和學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)話題之一。關(guān)于高校債務(wù)危機(jī)的研究?jī)?nèi)容主要集中在高校擴(kuò)招后，基本建設(shè)支出增加導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模劇增的原因和對(duì)策分析，缺乏對(duì)于債務(wù)危機(jī)形成制度因素的深層次剖析。高校債務(wù)危機(jī)形成的原因是多方面的，但無論是高校管理的外部原因還是內(nèi)部原因，制度缺失都是高校債務(wù)形成的根源所在。

一、高校債務(wù)的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校資金需求量不斷增加，但政府對(duì)高校財(cái)政撥款的增長(zhǎng)幅度不大，高校負(fù)債辦學(xué)在我國(guó)已經(jīng)成為一種普遍方式。2007年7月，全國(guó)政協(xié)一項(xiàng)調(diào)查顯示，高校貸款總額已達(dá)2 500億元且有擴(kuò)大趨勢(shì)。高校積極利用銀行信貸資金，在一定程度上緩解了高校快速發(fā)展與資金不足的矛盾，同時(shí)也為高校帶來了不可忽視的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。2008年的兩會(huì)期間，高校債務(wù)問題再次成為一部分與會(huì)代表關(guān)心的熱點(diǎn)問題，債務(wù)壓力嚴(yán)重地影響了高等教育的發(fā)展，有的與會(huì)代表甚至提出了“高校破產(chǎn)說”，由此可見，化解高校債務(wù)問題迫在眉睫。

二、制度視角下高校債務(wù)的成因分析

本文從制度視角研究高校債務(wù)危機(jī)的形成原因，主要從高校管理的外部制度和內(nèi)部制度兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一)高校管理的外部制度缺失和執(zhí)行不到位，是導(dǎo)致高校負(fù)債過度的根本原因

1. 產(chǎn)權(quán)制度不明，高校債務(wù)責(zé)任缺失

在《中華人民共和國(guó)教育法》中明確規(guī)定，高等學(xué)校為獨(dú)立的機(jī)關(guān)，具有法人的地位，但在我國(guó)高校教育體制改革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，公辦高校的自主權(quán)在某些方面并沒有如法律規(guī)定的那樣得到充分的行使，仍然是政府的教育行政機(jī)構(gòu)，高校資產(chǎn)仍屬于國(guó)有資產(chǎn)，承擔(dān)責(zé)任的主體不明，使高校成為沒有明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。由于產(chǎn)權(quán)制度不健全，政府仍作為高校財(cái)產(chǎn)的所有者，其出資的辦學(xué)財(cái)產(chǎn)并沒有隨公辦學(xué)校的法人化，而獨(dú)立成為學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)，學(xué)校事實(shí)上只有有限的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)利。同樣，面對(duì)債務(wù)的責(zé)任歸屬具有同樣的處理方式。由政府任命的高校管理者認(rèn)為學(xué)校是國(guó)家的，債務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)是理所當(dāng)然的，因此，過度舉債成為必然。

2. 招生規(guī)模的迅速膨脹，促使高校舉債發(fā)展

20世紀(jì)90年代中后期，各學(xué)校在擴(kuò)大招生時(shí)，沒有充分考慮自身的辦學(xué)條件，總認(rèn)為規(guī)模能降低相關(guān)的成本，即所謂的規(guī)模效應(yīng)，這種建立在以為擴(kuò)招總能持續(xù)下去的假設(shè)之上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)設(shè)想認(rèn)為，持續(xù)擴(kuò)招后的學(xué)費(fèi)收入足以構(gòu)成還貸的資金來源，但在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中這一設(shè)想并不成立，高校的招生規(guī)模不會(huì)無限擴(kuò)大，擴(kuò)招并沒有帶來豐厚的還貸資金，導(dǎo)致高校債務(wù)問題凸現(xiàn)，反而演變成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。而在資金供給方面，雖然人民群眾對(duì)高等教育需求過旺，但目前的自身供給能力有限，高校內(nèi)部的自身積累和學(xué)費(fèi)收入難以滿足學(xué)校跨越式發(fā)展對(duì)資金的需求，政府財(cái)政投資能力不足。資金供需失衡使得高校只得尋求銀行貸款來彌補(bǔ)擴(kuò)招、擴(kuò)建過程中的資金缺口，這樣才能把握住政府給予的擴(kuò)招機(jī)遇。

3. 高等教育投資不足，難以滿足高校生存發(fā)展需要

高等教育具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，因此政府財(cái)政應(yīng)是高校主要的投資主體。但我國(guó)財(cái)政對(duì)教育投資規(guī)模不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且也低于發(fā)展中國(guó)家的教育投資平均水平。2006年，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重略有回升，但仍不足3%。財(cái)政性教育支出占GDP的比重距離4%的目標(biāo)相差較遠(yuǎn)，財(cái)政投入不及大學(xué)擴(kuò)張速度是造成高校舉債發(fā)展的直接誘因。10年來，全國(guó)高校規(guī)模增長(zhǎng)了5倍，而國(guó)家財(cái)政投入的增長(zhǎng)不到2倍。國(guó)家財(cái)政撥款的絕對(duì)總額雖然逐年增加，但增幅不大，政府財(cái)政撥款占高等教育事業(yè)收入的比重呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。財(cái)政支持力度不夠，經(jīng)費(fèi)投入不足使得高校為求生存不得不向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉債融資。

4. 監(jiān)管制度乏力，銀校合作隨意

在政府財(cái)政投入不足及全面擴(kuò)招的情況下，政府作為高校主要的外部治理主體利用政策引導(dǎo)高校負(fù)債經(jīng)營(yíng)。教育部在1999年提出:利用銀行貸款加大校園改造和建設(shè)力度，使學(xué)校的教學(xué)設(shè)施、體育設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施有較大的改善。從此利用銀行貸款資金滿足擴(kuò)招后的高等教育發(fā)展成為普遍現(xiàn)象。而政府在高校貸款的申請(qǐng)和使用上缺少相對(duì)完善的監(jiān)督機(jī)制，在評(píng)估體系方面也不健全，給高校造成一種“政府買單”的依賴心理。在高校大規(guī)模擴(kuò)張，教育貸款需求強(qiáng)勁的環(huán)境下，銀行認(rèn)為作為事業(yè)單位的高校，無論怎樣貸款都會(huì)有財(cái)政托底，絕對(duì)安全，高校的穩(wěn)定性和成長(zhǎng)性促使銀行主動(dòng)與高校合作，盡量滿足高校貸款需求，預(yù)警監(jiān)控乏力。

5. 政績(jī)考核制度脫離實(shí)際，高校債務(wù)融資推力巨大

隨著我國(guó)政治體制改革的不斷深入，對(duì)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度存在的弊端日顯突出。政績(jī)考核評(píng)價(jià)如同“指揮棒”決定著領(lǐng)導(dǎo)干部工作的方向，有什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)有什么樣的政績(jī)觀。高校的發(fā)展成就對(duì)地方政府而言也是一種顯赫的政績(jī)，為了政績(jī)，地方政府會(huì)積極鼓勵(lì)高校擴(kuò)張、擴(kuò)建。但地方政府自身的財(cái)力往往不足以支持高校的這種擴(kuò)張，各級(jí)地方政府除了為高校貸款擴(kuò)建出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策(如較低的土地價(jià)格、拆遷與安置配套政策、建設(shè)程序性費(fèi)用的減免、配套設(shè)施的建設(shè)、配套住宅用地的提供等)外，地方政府還會(huì)憑借自身的政治資源和影響力對(duì)高校和銀行雙方施加壓力，一方面，鼓勵(lì)高校通過貸款實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張發(fā)展，另一方面，鼓勵(lì)銀行加大對(duì)高校的貸款支持力度。

(二)高校內(nèi)部制度軟弱無力，是導(dǎo)致高校債務(wù)危機(jī)的直接原因

1. 內(nèi)部控制制度不健全，風(fēng)險(xiǎn)控制不力

高等院校過去單純依靠財(cái)政撥款來經(jīng)營(yíng)，具有較深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的印記，管理者認(rèn)為經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)不相聯(lián)系，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并沒有提高到應(yīng)有的高度或根本沒有形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，內(nèi)部控制制度薄弱，更缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。隨著高校的財(cái)務(wù)活動(dòng)越來越復(fù)雜，財(cái)務(wù)收支規(guī)模越來越大，高校所處的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境也日益復(fù)雜多變，高校的風(fēng)險(xiǎn)加大。由于內(nèi)部控制不力，對(duì)于一些項(xiàng)目的可行性及對(duì)應(yīng)的資金來源缺乏預(yù)算管理，建設(shè)項(xiàng)目資金常常難以按計(jì)劃到位，銀行貸款成為建設(shè)資金的主要來源，而且在資金運(yùn)作及結(jié)構(gòu)中存在著諸多不合理因素，導(dǎo)致資金使用效率低下。

2. 高校內(nèi)部監(jiān)督考核制度薄弱，管理者還貸意識(shí)缺失

高校領(lǐng)導(dǎo)作為事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)由國(guó)家任命，并實(shí)行任期制，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)考核主要看重成績(jī)，很少對(duì)工作中的缺點(diǎn)和不足實(shí)施問責(zé)，這直接導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)的短期化行為特征。有的高校領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)為了突出政績(jī)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，大搞基本建設(shè)，盡量爭(zhēng)取任期內(nèi)的中長(zhǎng)期貸款，對(duì)還款壓力估計(jì)不足，對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，還貸責(zé)任意識(shí)也不強(qiáng)，有人甚至故意將還款責(zé)任拖延至以后任期，推給后任領(lǐng)導(dǎo)。另外，由于高校內(nèi)部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管制度和問責(zé)措施缺失，導(dǎo)致債務(wù)資金使用的隨意性較大。

三、制度視角下的化解路徑選擇和制度創(chuàng)新

(一)明晰高校的法人產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步確立高校的法人地位

真正確立大學(xué)獨(dú)立法人的地位，建立明晰的法人產(chǎn)權(quán)制度。學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)就是學(xué)校法人對(duì)其財(cái)產(chǎn)依法擁有的獨(dú)立支配權(quán)。在政府與高校的關(guān)系上，政府在保證對(duì)高校最終控制權(quán)的前提下應(yīng)給予高校充分的辦學(xué)自主權(quán)。政府主管部門應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，更多地利用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)等手段指導(dǎo)高校辦學(xué)，而不是直接控制高校。在政事分開的基礎(chǔ)之上，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，政府和高校之間應(yīng)進(jìn)一步明確資產(chǎn)負(fù)債的歸屬和責(zé)任。只有這樣才能明確學(xué)校出資者、管理者和政府的權(quán)責(zé)范圍，使三者相對(duì)獨(dú)立地履行自己的職責(zé)。

(二)完善招生制度，穩(wěn)定招生規(guī)模，提高教育質(zhì)量

高校招生規(guī)模不可能無限增長(zhǎng)，高等教育由精英教育向大眾化教育轉(zhuǎn)化也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，基于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和高等教育背景，應(yīng)該放慢高等教育擴(kuò)招的步伐，將重點(diǎn)放到提高高等教育辦學(xué)質(zhì)量上來，提高教學(xué)質(zhì)量才是大學(xué)生命力之所在。2006年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議做出適當(dāng)控制高校招生增長(zhǎng)幅度、相對(duì)穩(wěn)定招生規(guī)模的決定，高校擴(kuò)招速度得到了一定的控制。從我國(guó)高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀分析，高等教育招生規(guī)模由“加快發(fā)展”轉(zhuǎn)為“穩(wěn)步發(fā)展”，必然成為當(dāng)前的主導(dǎo)性政策取向。

(三)加大財(cái)政投資力度，拓寬高等教育籌資渠道

財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)高等教育支出力度，承擔(dān)起政府在提供高等教育資金方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任，在高校還貸時(shí)給予更多的財(cái)力支持。同時(shí)國(guó)家應(yīng)支持和配合高校院校的多元化辦學(xué)。一是政府應(yīng)鼓勵(lì)高校自行創(chuàng)收，國(guó)家對(duì)高校學(xué)生公寓租金、高校后勤實(shí)體創(chuàng)收及高校社會(huì)服務(wù)等方面的收入給予免稅。二是積極引導(dǎo)非政府性資金投資于高等教育，拓寬籌資渠道，國(guó)家應(yīng)大力支持社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)民間資本、外資投資于高等教育。相關(guān)部門應(yīng)盡快起草和制定 《教育投資法》，規(guī)定為社會(huì)投資提供必要的優(yōu)惠條件，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)捐資助學(xué)的積極性，以利用社會(huì)各類潛在教育資源。

(四)創(chuàng)新高校資金運(yùn)行的監(jiān)管制度，提高投資建設(shè)行為的規(guī)范性

各級(jí)教育主管部門要對(duì)所屬高校建立資金管理與監(jiān)控系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)建立起所屬學(xué)校的大額資金流動(dòng)情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。也可以建立大學(xué)理事會(huì)，作為大學(xué)財(cái)政與行政的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)由獨(dú)立理事構(gòu)成，校長(zhǎng)由大學(xué)理事會(huì)選聘，明確規(guī)定其責(zé)任和權(quán)限，并對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。理事會(huì)是一個(gè)信托機(jī)構(gòu)，大學(xué)的重大建設(shè)、發(fā)展項(xiàng)目必須由該理事會(huì)審議，接受政府撥款和捐款，并盡到善意使用信托資金的法律責(zé)任，如未能盡到善意使用責(zé)任的大學(xué)理事會(huì)成員將被追究法律責(zé)任，這樣的約束可以讓大學(xué)的預(yù)算具有剛性。銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)高校的財(cái)務(wù)安全監(jiān)控，完善資金貸前、貸中、貸后管理，是高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以防范、化解的一個(gè)重要途徑。

(五)加快立法步伐，完善高等教育發(fā)展的制度環(huán)境

政府應(yīng)利用自身制度供給優(yōu)勢(shì)，完善高等教育發(fā)展的制度環(huán)境，幫助高校緩解過度負(fù)債的壓力。政府應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，完善有關(guān)法律法規(guī)，使銀行和高校在合作中責(zé)任和權(quán)利得以明確和保護(hù)，有效地防止銀行與高校之間的不合理交易。政府一方面應(yīng)完善商業(yè)銀行法，強(qiáng)化對(duì)銀行的硬性約束;另一方面應(yīng)健全相關(guān)的政策措施，明確對(duì)高校的優(yōu)惠政策的適用范圍和條件。此外，地方政府也不要把高校的發(fā)展建設(shè)單純地理解為自己的政績(jī)，應(yīng)從高校發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，在高校建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮更多的正面作用。政府應(yīng)站在第三方立場(chǎng)做好銀校關(guān)系的協(xié)調(diào)工作，既要鼓勵(lì)高校和銀行在多種領(lǐng)域開展廣泛合作，又要讓高校和銀行按照本行業(yè)的基本準(zhǔn)則行事。

(六)強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)管理和控制制度，降低高校經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

高校管理者應(yīng)增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理工作，謹(jǐn)防高校經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。高校應(yīng)從加強(qiáng)內(nèi)部控制制度入手，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。首先考慮成立專門貸款論證委員會(huì)，成員可以由本校管理人員擔(dān)任，還可聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人士，對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行論證。其次是建立貸款使用責(zé)任制，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，對(duì)全部貸款資金使用的安全、效益進(jìn)行管理與監(jiān)督。再次是建立貸款資金項(xiàng)目管理責(zé)任制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的計(jì)劃、安全合理使用及項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量負(fù)責(zé)，各級(jí)財(cái)務(wù)人員對(duì)資金的使用和管理負(fù)責(zé)，確保貸款資金專款專用。最后是設(shè)立償債基金制度，對(duì)于短期負(fù)債，理財(cái)者應(yīng)搞好現(xiàn)金調(diào)度，對(duì)于長(zhǎng)期負(fù)債，重在建立充足的償債基金，靈活的現(xiàn)金調(diào)度和充足的償債基金是償債的關(guān)鍵所在，也是防范舉債風(fēng)險(xiǎn)的保證。

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