[摘 要] 高校內(nèi)部控制規(guī)范存在著滯后性問題，應(yīng)從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)及內(nèi)部監(jiān)督等方面加以完善，防范職務(wù)犯罪等行為的發(fā)生，促進(jìn)高校穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 高校;內(nèi)部控制;問題;改進(jìn)措施

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 007

[中圖分類號(hào)]F233 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194(2009)20-0020-02

近年來(lái)，我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化和決策、管理理念的不拘一格，使得高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜。傳統(tǒng)的高校財(cái)務(wù)管理存在“重核算、輕管理”的弊端，相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章制度的建設(shè)也存在著滯后性，使得高校因內(nèi)部控制不健全而造成的經(jīng)濟(jì)腐敗案件頻發(fā)。2008年在北大的“北京高校預(yù)防職務(wù)犯罪論壇”公布的數(shù)據(jù)顯示:教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件從2003年以來(lái)呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，過(guò)去5年中，全國(guó)教育系統(tǒng)共破獲職務(wù)犯罪案件6 500件，7 000余名教育蛀蟲落網(wǎng)，涉案金額達(dá)到6億多元。借鑒企業(yè)相對(duì)完善的內(nèi)部控制基本規(guī)范，構(gòu)建具有高等教育核算特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系已勢(shì)在必行。

一、目前高校內(nèi)部控制存在的問題

1. 對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部控制不完善

COSO報(bào)告將內(nèi)部控制定義為:“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為運(yùn)營(yíng)的效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過(guò)程。具體內(nèi)容包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通及監(jiān)督等五個(gè)要素?！毙鲁雠_(tái)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中將內(nèi)部控制定義為:“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程?？刂频哪繕?biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略?！睙o(wú)論是1994年美國(guó)的“COSO報(bào)告”，還是2008年由財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五方共同制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，內(nèi)部控制只是單位內(nèi)部實(shí)施的，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種措施，或者說(shuō)是指導(dǎo)性建議，并無(wú)法律的剛性約束，內(nèi)部控制并不能從根本上杜絕違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。因此，高校中有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制的核心就是互相牽制，易形成高校機(jī)構(gòu)臃腫，增多工作的環(huán)節(jié)，降低辦事效率;有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)高校內(nèi)部控制規(guī)范的建設(shè)存在“亡羊補(bǔ)牢”的現(xiàn)象;也有些領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤地認(rèn)為，只要按預(yù)算執(zhí)行，就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)的全年的有效控制，這是學(xué)校的最行之有效的內(nèi)部控制措施等;甚至有些領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門管好用好錢的問題，與自己沒有什么關(guān)系。這些對(duì)內(nèi)部控制不正確的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)重阻礙了高校內(nèi)部控制規(guī)范的完善。

2. 高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度陳舊，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

目前我國(guó)各高校執(zhí)行的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》從1997年1月1日起實(shí)施，至今已過(guò)去10多年，許多原有的規(guī)定，已不符合當(dāng)前實(shí)際，失去了其指導(dǎo)性。致使高校在多元化籌資辦學(xué)過(guò)程中，面臨大量的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)沒有相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度加以監(jiān)督與控制，使得學(xué)校的財(cái)務(wù)部門在行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)時(shí)缺乏必要的依據(jù)，一些經(jīng)濟(jì)行為甚至失去了財(cái)務(wù)監(jiān)督。由于缺乏明確的制度約束，高校內(nèi)部有些部門利用職權(quán)，自定標(biāo)準(zhǔn)，自行收費(fèi)，或擅自利用掌握的高校資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，收取款項(xiàng)不納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理，部門私設(shè)“小金庫(kù)”，任意支配，甚至個(gè)人私分。如2006年在江蘇115所高校中，查出有109所學(xué)校涉入教材回扣案件， 涉案金額達(dá)2 000多萬(wàn)元，主要是部分人在行業(yè)“潛規(guī)則”的利誘下，將教材回扣放進(jìn)“小金庫(kù)”，然后“洗”進(jìn)個(gè)人的口袋。這些行為由于沒有相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度加以監(jiān)督、制約，游離于財(cái)務(wù)監(jiān)督之外，易滋生腐敗甚至犯罪行為。

3. 缺乏科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范措施

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校的教育經(jīng)費(fèi)主要靠撥款，而目前，全國(guó)許多高校的工作重心在于學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)張，新教學(xué)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增設(shè)新專業(yè)擴(kuò)大招生人數(shù)等方面，而對(duì)于盲目擴(kuò)張帶來(lái)的還貸風(fēng)險(xiǎn)未有充分的認(rèn)識(shí)。高校新校區(qū)建設(shè)過(guò)程中形成的巨額債務(wù)使得高校不能按期還本付息的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在加大，另外某些高校中由于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，而在財(cái)務(wù)問題上出現(xiàn)了幾千萬(wàn)元甚至上億元的資金出現(xiàn)了空洞現(xiàn)象，經(jīng)過(guò)連續(xù)多年的擴(kuò)大招生后，不少高校已面臨生源競(jìng)爭(zhēng)，高校在發(fā)展的過(guò)程中，面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。當(dāng)國(guó)家貨幣政策緊縮或銀行拒絕貸款時(shí)，該資金鏈條存在斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。目前，多數(shù)高校尚未形成一套簡(jiǎn)便易行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，必將影響風(fēng)險(xiǎn)防范措施的準(zhǔn)確、及時(shí)、有效的實(shí)施。中國(guó)雖未有公辦高校因高額負(fù)債無(wú)法償還而宣告倒閉的報(bào)道，但普遍存在的高額債務(wù)是影響高校持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一大桎梏。

4. 現(xiàn)有的內(nèi)部控制措施未能充分發(fā)揮效用

現(xiàn)階段，高校大都制訂了一些內(nèi)部控制制度，但其主要用于應(yīng)付有關(guān)部門的檢查、審計(jì)，形同虛設(shè);有章不循、執(zhí)法不嚴(yán)，遇到問題隨意處理的現(xiàn)象很普遍。有些高校的內(nèi)部審計(jì)部門，是輔助內(nèi)部管理的機(jī)構(gòu)，有些高校將其設(shè)于紀(jì)檢部門之下，甚至有些直接設(shè)在財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立行使審計(jì)職能。另外，學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門提供的資料必須服從學(xué)校的整體利益，當(dāng)某些不合規(guī)行為若被披露將影響學(xué)校的整體效益時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門由于其缺乏完全的獨(dú)立性，相應(yīng)的職能無(wú)法發(fā)揮。

二、改進(jìn)高校內(nèi)部控制的措施

1. 優(yōu)化高校內(nèi)部控制的環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是高校實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，高校應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》等建立規(guī)范的高校議事規(guī)則與執(zhí)行流程，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等各方的職責(zé)權(quán)限，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制。高校的校長(zhǎng)作為單位的法人代表，無(wú)論是否懂財(cái)務(wù)知識(shí)，均對(duì)本校出具的會(huì)計(jì)資料負(fù)責(zé)。因此，健全高校的內(nèi)部控制制度，首先應(yīng)從強(qiáng)化校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)入手，要加強(qiáng)管理層對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，使管理層能主動(dòng)參與學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，并能以身作則，嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制制度。這將有助于內(nèi)部控制措施在高校中自上而下落實(shí)到位。對(duì)于涉及較大金額的對(duì)外投資、大型設(shè)備的招投標(biāo)等重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，也應(yīng)實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度，任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策。此外，要在高校中樹立全體教職工都是內(nèi)部控制責(zé)任人的意識(shí)，全體教職工共同參與并完善學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)。

2. 建立高校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，有效防范風(fēng)險(xiǎn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高校的財(cái)務(wù)管理同樣面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定嚴(yán)重程度時(shí)，有可能引發(fā)高校的財(cái)務(wù)危機(jī)。由于財(cái)務(wù)危機(jī)并非在朝夕之間形成，有著一個(gè)較長(zhǎng)的潛伏時(shí)期，因此建立高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，在財(cái)務(wù)危機(jī)的初期發(fā)出危險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，促使管理者及時(shí)采取有效措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)高校正常運(yùn)行的沖擊力。

高校在構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系時(shí)，應(yīng)借鑒科學(xué)的計(jì)量分析方法，廣泛采集高校日常運(yùn)行過(guò)程中的樣本數(shù)據(jù)，如高校的財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)、收支預(yù)算數(shù)據(jù)、發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)財(cái)務(wù)資料，采用比例分析、數(shù)學(xué)模型等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)高校存在的風(fēng)險(xiǎn)，并向高校的管理層示警。為構(gòu)建行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，高校應(yīng)建立信息管理組織機(jī)構(gòu)，并配備必要的專業(yè)人員，明確信息收集、數(shù)據(jù)處理、信息反饋的高效流程，為信息的有序傳遞提供有效的行政與技術(shù)保障。

此外，高校還要建立重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制，當(dāng)發(fā)生意外事件時(shí)，能有條不紊地啟用應(yīng)急預(yù)案，責(zé)任人員落實(shí)到崗，處置措施落實(shí)到位，使突發(fā)事件得到妥善處理。

3. 健全高校風(fēng)險(xiǎn)的控制活動(dòng)

高校可利用信息資源優(yōu)勢(shì)，借助高科技平臺(tái)，通過(guò)人工控制與自動(dòng)控制、預(yù)防控制與發(fā)現(xiàn)控制相結(jié)合的方法，將各類風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度內(nèi)。可采取的內(nèi)部控制措施主要有:不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、績(jī)效評(píng)價(jià)控制等。

高校應(yīng)將健全會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制作為內(nèi)部控制建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)，并結(jié)合工作實(shí)際，不斷發(fā)展創(chuàng)新。高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍在不斷拓展，財(cái)務(wù)管理手段也在不斷創(chuàng)新，如網(wǎng)上銀行的普及、國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施、“收支兩條線”改革等，使得傳統(tǒng)的內(nèi)部控制活動(dòng)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。由于電算化的普及，一方面會(huì)計(jì)人員的編制在縮減，另一方面新的核算方式與核算要求使得傳統(tǒng)的崗位分工界限模糊，一人多崗、多人一崗的交叉現(xiàn)象日益復(fù)雜化。在日常財(cái)務(wù)核算中，必須將不相容職務(wù)分離與授權(quán)審批進(jìn)行合理的規(guī)劃，才能從組織規(guī)劃上保證內(nèi)部控制措施的落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制措施，結(jié)合預(yù)算控制、績(jī)效評(píng)價(jià)控制并配以相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，提升內(nèi)部控制措施的實(shí)施效果。

4. 完善高校內(nèi)部審計(jì)職能，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是高校對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，及時(shí)加以改進(jìn)，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。高校應(yīng)逐步完善內(nèi)部控制監(jiān)督制度，同時(shí)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。對(duì)于內(nèi)部控制中的日常監(jiān)督，可根據(jù)多年積累的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)一套相對(duì)易執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化流程，進(jìn)行一些常規(guī)與持續(xù)性的監(jiān)督;另外可在高校的發(fā)展戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)活動(dòng)、業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵崗位員工等發(fā)生較大調(diào)整或變化的情況下，對(duì)內(nèi)部控制的某一方面或某些方面進(jìn)行有針對(duì)性的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

內(nèi)部審計(jì)部門及其人員在評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，以及提出改進(jìn)建議方面起著關(guān)鍵作用。近年來(lái)，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校的內(nèi)部審計(jì)職能及其業(yè)務(wù)范圍也在不斷拓展，高校內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)也從原先的校辦企業(yè)審計(jì)逐步過(guò)渡到職能部門的負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，學(xué)校的財(cái)務(wù)收支運(yùn)行情況審計(jì)，基建項(xiàng)目、學(xué)校的成本效益分析等方面。高校應(yīng)賦予其內(nèi)部審計(jì)部門以適當(dāng)?shù)臋?quán)力以確保審計(jì)職責(zé)的履行;保持內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人與學(xué)校管理層溝通渠道暢通，以及賦予內(nèi)部審計(jì)部門追查異常情況的權(quán)力和提出合理建議的權(quán)力。高校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校的具體實(shí)情，對(duì)學(xué)校內(nèi)部各單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)分制度，選擇風(fēng)險(xiǎn)高的單位優(yōu)先審計(jì)、重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問題，可通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告的形式向管理層反映。

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