胡先云 劉邵嵐

英國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)歷了一個(gè)由放任自流到適度干預(yù),再到全面實(shí)施義務(wù)教育和進(jìn)一步發(fā)展義務(wù)教育的演進(jìn)過程。在這一過程中,英國(guó)政府是通過一系列的義務(wù)教育法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)的。英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)的演進(jìn)過程相應(yīng)地分為萌芽、全面確立、進(jìn)一步發(fā)展三個(gè)階段。

一、 英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)的萌芽

在整個(gè)歐洲國(guó)家中,英國(guó)初等義務(wù)教育的發(fā)展相對(duì)來說顯得較為緩慢而落后。19世紀(jì)上半葉,英國(guó)政府一直抵制歐洲大陸借助國(guó)家發(fā)展教育的策略,奉行自由放任政策,其主流的教育思想是自愿捐助體系。它大體上是這樣一種教育發(fā)展模式:學(xué)校不受國(guó)家控制,資金來自個(gè)人或某些組織,學(xué)生入學(xué)不是強(qiáng)制性的。這一時(shí)期,兒童接受教育的方式多樣,這主要取決于他們的性別和父母的收入、宗教信仰等等。

隨著工業(yè)革命臨近結(jié)束,英國(guó)社會(huì)發(fā)生了一系列深刻的變化。人口的繼續(xù)膨脹,帶來了很多社會(huì)問題,政府迫切希望以初等教育為手段之一進(jìn)行解決。同時(shí),隨著工業(yè)化的進(jìn)展,對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)要求也不斷提高,這為初等教育改革提供了機(jī)遇。這一時(shí)期,倡導(dǎo)初等教育改革的力量逐步增強(qiáng),其中工人階級(jí)發(fā)揮了越來越積極的作用,他們渴望子女能獲得受教育的權(quán)利。英國(guó)政府也逐漸意識(shí)到初等教育問題的嚴(yán)重性,原先的那種自由放任理念也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度干預(yù),頒布了一系列關(guān)于強(qiáng)制教育的法律法規(guī)。

1802年頒布了《學(xué)徒健康與道德法案》,這個(gè)法案規(guī)定了學(xué)徒必須接受適當(dāng)?shù)慕逃?表明了英國(guó)政府對(duì)義務(wù)教育開始進(jìn)行適度的干預(yù)。

1833年頒布了《工廠法》,1844年再次修訂《工廠法》,規(guī)定童工做工必須交出上學(xué)證明。1846年的《工廠法》進(jìn)一步明確“工廠教育是強(qiáng)制性的,并且是勞動(dòng)條件之一”?！豆S法》的頒布,在推動(dòng)工人階級(jí)子女受教育上有積極意義。這是工人階級(jí)爭(zhēng)取受教育權(quán)所取得的第一次勝利。

1860年的《礦山法》規(guī)定,10~11兒童只有獲得“3R”方面的熟練證書方可不接受進(jìn)一步的學(xué)校教育。

如上所述,政府頒布了諸多法規(guī)強(qiáng)制童工接受初等教育,但事實(shí)上,這一時(shí)期英國(guó)的初等教育狀況極其落后。根據(jù)當(dāng)時(shí)的官方調(diào)查,全國(guó)只有四分之一的兒童正在接受某種初等教育,而且兒童所接受的初等教育大多時(shí)間非常短,他們往往在主婦學(xué)校、日校中接受初等教育,或每星期一天在星期日學(xué)校中接受初等教育。而至少超過150萬的相當(dāng)大數(shù)量的貧窮兒童,沒有獲得任何形式的初等教育。這些貧窮家庭的兒童會(huì)書寫自己名字的人都極少,在星期日學(xué)校接受教育,可以說是他們所能享受到的最好的一種教育,但許多兒童連這都無法獲得。從這里可以看出。在這一階段英國(guó)政府由對(duì)教育的放任自流政策發(fā)展到適度干預(yù),但還沒有制定真正意義上的義務(wù)教育法規(guī),只能說是英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)的萌芽階段。

二、 英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)的全面確立

而真正意義上的義務(wù)教育是從1870年英國(guó)政府頒布了《初等教育法》開始的。在1870年到1891年期間,英國(guó)的初等教育轉(zhuǎn)變?yōu)槊赓M(fèi)的和義務(wù)的。

1870年《初等教育法》,也稱《福斯特法案》。其中與義務(wù)教育有關(guān)的規(guī)定有三條:(1)將全國(guó)劃分為數(shù)千個(gè)學(xué)區(qū),設(shè)立學(xué)校委員會(huì)管理地方教育;(2)5～12歲的兒童須接受義務(wù)教育,如果家長(zhǎng)講不出不送子女上學(xué)的合適的理由,他們就要被罰以5先令以下的款;(3)在缺少學(xué)校地區(qū)設(shè)立公立學(xué)校,每周學(xué)費(fèi)不得超過9便士,民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)數(shù)額不受限制。這一法定沒有明文規(guī)定強(qiáng)制學(xué)校委員會(huì)推行義務(wù)的、免費(fèi)的初等教育,但卻為英國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

但英國(guó)的大多數(shù)學(xué)區(qū)學(xué)校委員會(huì)在推行初等義務(wù)教育中顯得相當(dāng)憂郁和遲緩。在這種情況下,議會(huì)于1876年通過《桑登法》。該法第4條明確規(guī)定了父母對(duì)于兒童接受初等教育的法律責(zé)任:“每個(gè)兒童的父母有責(zé)任讓自己的子女接受足夠的讀、寫和算術(shù)方面的初等教育,如果父母沒有履行這一職責(zé),那么他們應(yīng)服從本法案提出的各種命令,并應(yīng)受到本法案提出的各種處罰?！?該法令要求那些還沒有學(xué)校委員會(huì)的各學(xué)區(qū)成立“學(xué)校入學(xué)事務(wù)部”( School Attendance Committees ),該機(jī)構(gòu)有權(quán)制訂和實(shí)施有關(guān)義務(wù)入學(xué)的法令。

1880年英國(guó)議會(huì)又通過了一部教育法,即《芒代拉法》。該法在《桑登法》的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)定各學(xué)區(qū)學(xué)校委員會(huì)或?qū)W校入學(xué)委員會(huì)有義務(wù)頒布有關(guān)學(xué)生入學(xué)問題的地方法規(guī),規(guī)定5-10歲兒童無條件入學(xué),10-13歲兒童只有達(dá)到一定的成績(jī)要求或已連續(xù)五年正常入學(xué)接受教育,方可免除義務(wù)入學(xué)要求,具體標(biāo)準(zhǔn)由各地通過地方法規(guī)確定?！睹⒋ā芬越逃ǖ男问綄?duì)原屬《工廠法》管轄的最低工作年齡及相應(yīng)的義務(wù)教育年齡做出了規(guī)定,標(biāo)志著英國(guó)義務(wù)初等教育體系的正式確立。

隨著這些義務(wù)教育法的頒布和實(shí)施,英國(guó)近代初等教育義務(wù)性與免費(fèi)性得以確立。在蘇格蘭,由于實(shí)行義務(wù)教育,到1891年,8-10歲的男女孩入學(xué)比例由1871年的90%左右和88%左右都上升到96%左右;在英格蘭和威爾士,工人階層中兒童的入學(xué)率也有了大幅度的增長(zhǎng)。由1871年的68%上升到1896年的82%。

三、 英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)的進(jìn)一步完善和發(fā)展

20世紀(jì)后,英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)進(jìn)入了進(jìn)一步完善和發(fā)展的階段。從法規(guī)上規(guī)定了政府對(duì)義務(wù)教育的管理和進(jìn)一步延長(zhǎng)了義務(wù)教育的年限。

1918年,英國(guó)國(guó)會(huì)通過了教育大臣費(fèi)舍提出的教育議案,制定了新的初等教育法,也稱《費(fèi)舍教育法》。該法案對(duì)義務(wù)教育作了如下主要規(guī)定:(1)地方當(dāng)局為2～5歲的兒童開設(shè)幼兒學(xué)校;規(guī)定5～14歲為義務(wù)教育階段;小學(xué)一律實(shí)行免費(fèi);禁止雇用不滿12歲的兒童做童工。(2)地方當(dāng)局應(yīng)建立和維持繼續(xù)教育學(xué)校,向進(jìn)入這種學(xué)校的年輕人(14～16歲)免費(fèi)提供適當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)課程、教學(xué)和體育訓(xùn)練,年輕人每年應(yīng)在繼續(xù)教育學(xué)校中接受320個(gè)學(xué)時(shí)的學(xué)習(xí)?！顿M(fèi)舍教育法》將義務(wù)教育年限延長(zhǎng)到14歲,小學(xué)一律實(shí)行免費(fèi)教育。

1944年,英國(guó)政府通過了以巴特勒為主席的教育委員會(huì)提出的教育改革方案,即《1944年教育法》,又稱《巴特勒法案》。該法案關(guān)于義務(wù)教育規(guī)定如下:實(shí)施5～15歲的義務(wù)教育。父母有保證子女接受義務(wù)教育和保證在冊(cè)生正常上學(xué)的職責(zé)。地方教育當(dāng)局向義務(wù)教育超齡者提供全日制教育和業(yè)余教育?！栋吞乩辗ò浮穼⒘x務(wù)教育年限延長(zhǎng)到15歲,規(guī)定了父母對(duì)子女義務(wù)教育的責(zé)任,地方教育當(dāng)局對(duì)教育超齡者提供教育。

1987年11月,英國(guó)教育大臣貝克向英國(guó)下院提交了《教育改革方案》,即《1988年教育改革法》。這個(gè)法案的主要內(nèi)容是關(guān)于普通中小學(xué)教育的改革問題,法案中與義務(wù)教育有關(guān)的內(nèi)容有:(1)實(shí)行義務(wù)教育階段全國(guó)統(tǒng)一課程。在義務(wù)教育階段(5～16歲),所有學(xué)生必須學(xué)習(xí)10門必修課程,包括英語(yǔ)、數(shù)學(xué)、科學(xué)三門核心課程,歷史、地理、技術(shù)、音樂、美術(shù)、體育和現(xiàn)代外語(yǔ)等七門基礎(chǔ)課程。另外還有包括古典文學(xué)、家政、經(jīng)營(yíng)學(xué)、保健知識(shí)、信息技術(shù)應(yīng)用、生物、第二外語(yǔ)、生計(jì)指導(dǎo)等附加課程。(2)建立義務(wù)教育階段全國(guó)成績(jī)?cè)u(píng)定制度。義務(wù)教育必修課的各學(xué)科都有相應(yīng)的成就目標(biāo),每一成就目標(biāo)分為與年級(jí)相對(duì)應(yīng)的十個(gè)水平,分別在7歲、11歲、14歲和16歲進(jìn)行評(píng)估。義務(wù)教育階段結(jié)束,學(xué)生參加“普通中等教育證書考試”的全國(guó)統(tǒng)考,借此評(píng)估所達(dá)到的成就目標(biāo)。(3)賦予家長(zhǎng)在學(xué)生入學(xué)方面的“選擇權(quán)”。具體做法是,限定中小學(xué)校招生的“標(biāo)準(zhǔn)數(shù)”,家長(zhǎng)可以在本地區(qū)或另一地區(qū)為子女挑選學(xué)校,學(xué)校在招生數(shù)未滿時(shí),不能拒絕學(xué)生的入學(xué)要求。這就是所謂的“入學(xué)開放”政策?！?988年教育改革法》是20世紀(jì)英國(guó)最激進(jìn)的一次教育改革,它規(guī)定實(shí)行義務(wù)教育階段的全國(guó)統(tǒng)一課程,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的成績(jī)?cè)u(píng)定制度,家長(zhǎng)有權(quán)利為子女選擇就讀學(xué)校并參與學(xué)校管理,學(xué)?？梢詳[脫地方教育當(dāng)局的管理,把資源的控制權(quán)下放給學(xué)校。

四、 英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)的特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)義務(wù)教育立法的啟示

1.義務(wù)教育法規(guī)要具有時(shí)代性。英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)制定和完善都是針對(duì)義務(wù)教育的每一方面和義務(wù)教育的每一項(xiàng)改革作出的相應(yīng)的法規(guī),符合本國(guó)的實(shí)際情況,適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的需要,與時(shí)代性和教育改革緊密相聯(lián)。例如,英國(guó)社會(huì)隨著工業(yè)革命的結(jié)束,發(fā)生了深刻的變化,對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求提高,工人渴望子女獲得受教育權(quán)利,英國(guó)政府就頒布了《學(xué)徒健康與道德法案》、《工廠法》、《礦山法》來強(qiáng)制童工接受適當(dāng)?shù)慕逃?。隨著兒童接受義務(wù)教育的要求越來越強(qiáng)烈,英國(guó)政府隨后頒布了《初等教育法》、《桑登法》、《芒代拉法》、《免費(fèi)初等教育法》,確立了英國(guó)義務(wù)教育的強(qiáng)制性和免費(fèi)性。20世紀(jì)后隨著社會(huì)的進(jìn)步和時(shí)代的需要,英國(guó)政府進(jìn)一步制定了《巴爾福教育法》、《費(fèi)舍教育法》、《1944年教育法》、《1988年教育改革法》等法律來發(fā)展和完善義務(wù)教育。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)施也經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間,不同時(shí)間段義務(wù)教育實(shí)施的環(huán)境不同,義務(wù)教育法規(guī)應(yīng)該隨著時(shí)代的發(fā)展不斷完善。我國(guó)當(dāng)前義務(wù)教育的實(shí)際情況是,還在一定程度上存在教育經(jīng)費(fèi)投入不足,教育資源城鄉(xiāng)區(qū)域差距較大,農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育嚴(yán)重落后等情況。這就要求我國(guó)義務(wù)教育法規(guī)要針對(duì)這些實(shí)際情況,作出相應(yīng)的規(guī)定,從法律法規(guī)上來保障我國(guó)義務(wù)教育的全面實(shí)施。

2.義務(wù)教育法規(guī)要具有完備性。英國(guó)政府依靠相應(yīng)的法律法規(guī)來進(jìn)行對(duì)義務(wù)教育的管理。從整個(gè)過程來看,是一個(gè)對(duì)義務(wù)教育法規(guī)不斷完善不斷細(xì)化的過程,形成了完備的義務(wù)教育法規(guī)配套體系。從義務(wù)教育的強(qiáng)制性(《工廠法》、《礦山法》等)、免費(fèi)性(《免費(fèi)初等教育法》),義務(wù)教育的教育年限,義務(wù)教育的課程和考試評(píng)價(jià)(《1988年教育改革法》)都有相應(yīng)的教育法規(guī),每一次的義務(wù)教育的改革都制定了相應(yīng)的法規(guī)保障實(shí)施。使義務(wù)教育的實(shí)行有一個(gè)具體規(guī)范的指導(dǎo)和法律保障。相對(duì)來說,我國(guó)有關(guān)義務(wù)教育方面的法律法規(guī)配套體系尚不健全、對(duì)于義務(wù)教育中的各項(xiàng)改革,義務(wù)教育中的各個(gè)方面的法規(guī)還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。

3.義務(wù)教育法規(guī)要具有強(qiáng)制性。英國(guó)整個(gè)義務(wù)教育法規(guī)都有很強(qiáng)烈的強(qiáng)制性,每一個(gè)義務(wù)教育法規(guī)中都充滿“必須”、“一律”、“禁止”等字眼,并有明確的處罰措施。對(duì)著我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)義務(wù)教育法規(guī),語(yǔ)言的強(qiáng)制性并不很強(qiáng)烈,其中規(guī)定的違法處罰基本局限于“批評(píng)教育”、“責(zé)令”改正等,顯得軟弱無力。考慮到我國(guó)許多民眾法律意識(shí)比較淡薄的實(shí)際情況,在修訂和完善義務(wù)教育法時(shí)應(yīng)突出“強(qiáng)迫教育”的本質(zhì),在其中盡可能運(yùn)用能夠充分體現(xiàn)強(qiáng)迫、義務(wù)性質(zhì)的法律規(guī)范,以盡力增強(qiáng)其強(qiáng)制性,同時(shí)大力強(qiáng)化義務(wù)教育法規(guī)的制約機(jī)制,確保義務(wù)教育法的權(quán)威和效能。

4.義務(wù)教育法規(guī)要具有平衡性。從英國(guó)義務(wù)教育各個(gè)時(shí)期的義務(wù)教育法規(guī)中不難看出,英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)不僅強(qiáng)調(diào)家庭和父母以及子女的教育義務(wù),而且對(duì)政府的辦學(xué)責(zé)任、學(xué)校的教育條件等都作了極其嚴(yán)格的規(guī)定。使各方主體的權(quán)利及義務(wù)變得更加均衡。我國(guó)義務(wù)教育法律法規(guī)對(duì)學(xué)生及其家庭的單方面義務(wù)要求比較重視,而對(duì)國(guó)家、政府和學(xué)校的規(guī)定顯得無力。事實(shí)上,當(dāng)國(guó)家和政府、學(xué)校、受教育者、家庭等各個(gè)方面的義務(wù)教育主體在權(quán)利和義務(wù)上漸趨平衡時(shí),義務(wù)教育法的完善程度也才能顯著地提升。因此,我國(guó)義務(wù)教育法規(guī)應(yīng)該在強(qiáng)調(diào)家庭父母的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí),強(qiáng)調(diào)學(xué)校、國(guó)家和政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。目前,我國(guó)義務(wù)教育投入不足,教育資源短缺,教育條件相對(duì)落后,強(qiáng)化有關(guān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面的立法,明確規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源和它在各級(jí)政府財(cái)政支出中的具體比例,并對(duì)政府部門不能履行法定義務(wù)的行為必須承擔(dān)的法定責(zé)任作出明確的規(guī)定,以保證國(guó)家和政府切實(shí)履行他們?cè)诹x務(wù)教育方面的應(yīng)盡義務(wù),從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的完全免費(fèi),推動(dòng)義務(wù)教育的真正發(fā)展。

5.義務(wù)教育法規(guī)要具有可操作性。英國(guó)義務(wù)教育法規(guī)具有很強(qiáng)的可操作性,例如,《1944年巴特勒法》對(duì)義務(wù)教育階段的兒童,經(jīng)過準(zhǔn)假或有原因未到校的情況進(jìn)行了具體明確規(guī)定,如因病、不可抗力、宗教日、步行到校的距離太遠(yuǎn)且無相應(yīng)措施等。還進(jìn)一步作出更為詳盡的說明:本條使用的關(guān)于任何學(xué)校的“準(zhǔn)假”一詞,系指學(xué)校校長(zhǎng)、董事或所有者授權(quán)的人準(zhǔn)許的請(qǐng)假;“步行到校的距離”一詞,是指現(xiàn)有的最近路線,對(duì)未滿8歲的兒童來說為2英里的距離,對(duì)其他兒童則為3英里的距離。而我國(guó)的《義務(wù)教育法》,包括其《實(shí)施細(xì)則》在內(nèi),還存在一些模棱兩可的地方,操作性不強(qiáng)。如《義務(wù)教育法》中的第5條“條件不具備的地區(qū)”的“條件”的內(nèi)涵、第10條“貧困學(xué)生”的標(biāo)準(zhǔn)、第15條“有效措施”的含義等大都含糊難解,而《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第2條“適齡兒童、少年”的界定不夠清晰,第10條“全國(guó)大部分地區(qū)、基本普及”的規(guī)定表意模糊,第17條“酌情減免、不得亂收費(fèi)用”等規(guī)定彈性十足,第38條中的“有關(guān)部門、有關(guān)責(zé)任人員”的規(guī)定等等這些局限,要么讓人無所適從,要么給人過大的自由裁量空間,都無助于對(duì)發(fā)展義務(wù)教育進(jìn)行必要的保障和規(guī)范。使人們面對(duì)義務(wù)教育法規(guī)時(shí),往往不知如何遵守與執(zhí)行。因此,加強(qiáng)我國(guó)義務(wù)教育立法的準(zhǔn)確性,使其具備足夠的可操作性,確保義務(wù)教育的目標(biāo)能夠全面、真正得以實(shí)施。

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