胡國(guó)喜

摘要：建國(guó)60年來(lái)，黨內(nèi)民主在理論上不斷創(chuàng)新，在實(shí)踐中積極探索，取得了一系列輝煌的成就。今后，黨內(nèi)民主要在發(fā)展實(shí)體民主的同時(shí)，更加注重程序民主的發(fā)展；致力構(gòu)建基層民主與高層民主良性互動(dòng)的共建機(jī)制；實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的相互帶動(dòng)、共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：建國(guó)以來(lái)；黨內(nèi)民主；成就；展望

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2009)08／09—0019—05

中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)立時(shí)起就致力于黨內(nèi)民主的追求。建國(guó)以來(lái)，面對(duì)黨的政治角色由革命黨到執(zhí)政黨的范式轉(zhuǎn)型，對(duì)黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)注便更為突出。在這期間，雖然黨內(nèi)民主的發(fā)展遭遇過(guò)特定歷史條件下的挫折，但從總的趨勢(shì)來(lái)看仍實(shí)現(xiàn)了整體上的科學(xué)發(fā)展，這一特征自改革開放以來(lái)顯得尤為明顯?？偨Y(jié)新中國(guó)建立60年來(lái)黨內(nèi)民主建設(shè)的主要成就，并在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)黨內(nèi)民主的發(fā)展作出展望，具有十分重要的意義。

一、黨內(nèi)民主發(fā)展的主要成就

新中國(guó)建國(guó)60年來(lái)，我黨在黨內(nèi)民主建設(shè)上取得了輝煌的成就，這主要可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來(lái)看。

首先來(lái)看黨內(nèi)民主在理論創(chuàng)新上的成就。

一是用制度設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新和制度安排來(lái)發(fā)展黨內(nèi)民主。執(zhí)政后的中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)民主的發(fā)展。作為建國(guó)后召開的第一次全國(guó)代表大會(huì)，黨的八大根據(jù)黨在民主革命時(shí)期代表大會(huì)未能按期召開的情況，采取了一項(xiàng)根本的改革，那就是提出實(shí)行黨代會(huì)常任制，其初衷是“使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”，從而達(dá)到發(fā)展黨內(nèi)民主的目的。然而十分遺憾的是，八大提出實(shí)行黨代會(huì)常任制后，只是在1958年5月開了八大二次會(huì)議，其后便未能實(shí)行。究其原因，就在于常任制這種做法并沒(méi)有真正形成制度性、法規(guī)性的規(guī)定，以至于它不得不隨著領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。改革開放以來(lái)，我黨充分吸取“文革”中黨內(nèi)民主遭受破壞的教訓(xùn)，從理論上追根溯源，認(rèn)識(shí)到“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”，要保證黨內(nèi)民主能夠順利發(fā)展，就必須使民主制度化、法律化。這標(biāo)志著我黨在黨內(nèi)民主的理論上取得了突破性的進(jìn)展。此后，黨內(nèi)民主的發(fā)展就走上了一條依靠制度設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新和制度安排的新路子，這成為黨內(nèi)民主順利發(fā)展的根本保證。

二是從發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主到發(fā)展黨內(nèi)民主的嬗變。建國(guó)前，由于革命斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨內(nèi)民主更多的是作為民主集中制框架內(nèi)的一種作風(fēng)來(lái)加以發(fā)揚(yáng)的，屬于黨的作風(fēng)建設(shè)的范疇。建國(guó)以后，隨著民主實(shí)踐的不斷推進(jìn)，黨對(duì)黨內(nèi)民主的認(rèn)識(shí)也不斷深化，直至在黨的十二大報(bào)告中首次提出了“努力發(fā)展黨內(nèi)民主”。從“發(fā)揚(yáng)”到“發(fā)展”，不應(yīng)看成是字面上的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換，而是意味著黨內(nèi)民主在建設(shè)領(lǐng)域的重大切換，亦即黨內(nèi)民主不僅僅是一種作風(fēng)建設(shè)，更是黨的制度建設(shè)的重要組成部分。黨內(nèi)民主從作風(fēng)建設(shè)躍升到制度建設(shè)的戰(zhàn)略層面，代表了黨內(nèi)民主理論的進(jìn)一步成熟，從而形成了黨內(nèi)民主的發(fā)展邏輯：作風(fēng)建設(shè)是基礎(chǔ)，制度建設(shè)是根本；既要充分發(fā)揚(yáng)黨的民主作風(fēng)，更要重視黨內(nèi)民主制度的構(gòu)建。鄧小平明確指出：“制度問(wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了?！敝挥邪炎黠L(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)有機(jī)銜接起來(lái)，才能形成巨大的合力，有效推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。

三是明確提出黨內(nèi)民主是黨的生命。建國(guó)60年來(lái)，黨內(nèi)民主在理論上的制高點(diǎn)，是黨的十六大提出的“黨內(nèi)民主是黨的生命”的理論命題，它首次把黨內(nèi)民主提到關(guān)乎黨的生死存亡的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)。我們從“黨的生命”這個(gè)理論命題的歷史考察中可以發(fā)現(xiàn)，在不同的歷史時(shí)期，黨出于生存和發(fā)展壯大的政治需要，對(duì)“黨的生命”這個(gè)理論命題的認(rèn)識(shí)是與時(shí)俱進(jìn)的。在民主革命時(shí)期，我黨提出政策和策略是黨的生命；建國(guó)后，我黨提出黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一是黨的生命；在新世紀(jì)，面對(duì)世情、國(guó)情、黨情和黨的歷史方位的變化，我黨提出黨內(nèi)民主是黨的生命。這三個(gè)理論命題看似不同，實(shí)則具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性。黨內(nèi)民主可以造就黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，從而供給正確的政策和策略。因此，認(rèn)識(shí)黨內(nèi)民主是黨的生命，這代表著我黨探究到黨的生命的更深層次本質(zhì)，也意味著黨內(nèi)民主理論上升到了新的高度。

其次來(lái)看黨內(nèi)民主在實(shí)踐探索上的成就。

民主的價(jià)值已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)同，但“民主是一個(gè)陀螺：它只有像陀螺那樣運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才有意義”。同樣，黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，就在于構(gòu)建一個(gè)良好的運(yùn)行機(jī)制。建國(guó)60年來(lái)，我黨在實(shí)踐中逐漸探索并形成了以黨代會(huì)、黨委會(huì)、黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)監(jiān)督、黨員權(quán)利保障等五大制度為基礎(chǔ)的黨內(nèi)民主運(yùn)行機(jī)制，使黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)了良性運(yùn)轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是黨代表大會(huì)制度不斷完善。改革開放后，黨代會(huì)常任制又重新被提上了黨的議事日程。黨的十三大后，中央先后組織在12個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，其中，浙江臺(tái)州等地的試點(diǎn)取得了較好的反饋。黨的十六大以后，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)擴(kuò)大到20多個(gè)，其中涌現(xiàn)出一些典型，如四川雅安等地。經(jīng)過(guò)十多年的試點(diǎn)，黨代會(huì)常任制的內(nèi)容逐漸明晰，主要包含兩個(gè)方面：一是黨代會(huì)年會(huì)制；二是黨代表任期制。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十七大提出要完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制。首次提出的黨代表大會(huì)代表任期制，不僅使黨代表的權(quán)利和職責(zé)在整個(gè)任期內(nèi)有了制度保障，而且表明，我黨在黨代會(huì)常任制上已邁出關(guān)鍵性的步伐，必將大大推進(jìn)黨代會(huì)常任制的進(jìn)程，進(jìn)而完善黨代會(huì)制度。

二是黨委會(huì)制度不斷健全。健全黨委會(huì)制度的核心在于實(shí)現(xiàn)黨委會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)。八大曾明確提出黨委會(huì)要實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，二者不可偏廢。十一屆五中全會(huì)指出：“集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)原則之一”。之后不久，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中指出：“重大問(wèn)題一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票?！秉h的十六大提出，凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論作出決定，這使得黨委會(huì)議事的步驟和操作性更強(qiáng)。特別是黨的十七大提出推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部實(shí)行票決制，明確了實(shí)行票決制的范圍，并建立了黨的常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的制度，這都有利于實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步健全了黨委會(huì)制度。

三是黨內(nèi)選舉的方式不斷創(chuàng)新和豐富。八大提出，黨的選舉必須能夠充分表達(dá)選舉人的意志。改革開放后，黨的十三大在黨內(nèi)選舉中首次引入了差額競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這是一個(gè)重大突破。之后，中共中央分別制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)選舉工作不斷走向制度化、規(guī)范化。尤其是黨的十七大代表選舉，采取15％的差

額比例，進(jìn)一步推進(jìn)了黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展。近年來(lái)，一些地方黨委積極推進(jìn)村黨支部書記的兩推一選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選，領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗，不斷創(chuàng)新和豐富了黨內(nèi)選舉的形式。十七大在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上明確提出：“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍?！笨梢灶A(yù)見(jiàn)，這勢(shì)必成為推進(jìn)黨內(nèi)選舉不斷完善的強(qiáng)大動(dòng)力。

四是黨內(nèi)監(jiān)督不斷加強(qiáng)。建國(guó)后，黨內(nèi)建立了中央和地方的監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)黨組織和黨員實(shí)施自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督。十二大以后，黨提出要從嚴(yán)治黨，黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，形成了以制度監(jiān)督為核心、多種監(jiān)督形式相結(jié)合的監(jiān)督模式。諸如，黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽(tīng)取下級(jí)組織和黨員群眾的意見(jiàn)，及時(shí)解決他們提出的問(wèn)題；黨的上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督等。2003年12月，中共中央正式頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，這是我黨第一部關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的專門法規(guī)，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督正式走上了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。十六屆四中全會(huì)提出實(shí)行黨務(wù)公開，建立巡視制度，依法實(shí)行罷免制、質(zhì)詢制、問(wèn)責(zé)制等一系列制度，拓寬和健全了監(jiān)督渠道，加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。黨的十七大充分肯定了十六屆四中全會(huì)以來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督的成就，進(jìn)一步提出了實(shí)行中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作、接受監(jiān)督；黨的地方各級(jí)委員會(huì)的常務(wù)委員會(huì)定期向委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作、接受監(jiān)督。這就理順了黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系，明晰了監(jiān)督的主體和客體，有利于推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的穩(wěn)健發(fā)展。

五是黨員權(quán)利保障制度不斷健全。建國(guó)后，黨的八大黨章明確規(guī)定了黨員的知情權(quán)、建議權(quán)、選舉權(quán)、批評(píng)權(quán)、辯訴權(quán)、申訴權(quán)和控訴權(quán)等七項(xiàng)權(quán)利，比首次規(guī)定黨員民主權(quán)利的七大黨章多了三條。黨的十二大后，黨員享有的民主權(quán)利進(jìn)一步增多，包括黨員擁有參加黨的有關(guān)會(huì)議、閱讀黨的有關(guān)文件、接受黨的培養(yǎng)和訓(xùn)練的權(quán)利；黨員有表決權(quán)，有要求有關(guān)組織對(duì)自己的批評(píng)、建議給以負(fù)責(zé)任的答復(fù)的權(quán)利等。同時(shí)，黨章還嚴(yán)格規(guī)定黨的任何一級(jí)組織直至中央都無(wú)權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利。2004年9月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這是建黨以來(lái)有關(guān)黨員權(quán)利的最全面、最系統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)黨員權(quán)利的范圍、權(quán)利的行使和保障都作了系統(tǒng)而明確的規(guī)定。黨的十六屆四中全會(huì)提出逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利得到更加有效的保障。十七大提出尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，賦予黨員在黨內(nèi)的主體地位，這就夯實(shí)了保障黨員權(quán)利的基礎(chǔ)。

二、黨內(nèi)民主發(fā)展的前景展望

作為一個(gè)帶領(lǐng)全國(guó)人民為建設(shè)社會(huì)主義的物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明而努力奮斗的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨人十分清醒地認(rèn)識(shí)到，黨內(nèi)民主的發(fā)展仍面臨著十分艱巨的任務(wù)，還有很長(zhǎng)的路要走。

首先，從致力方向來(lái)看，在繼續(xù)發(fā)展黨內(nèi)實(shí)體民主的同時(shí)，應(yīng)更加注重發(fā)展黨內(nèi)程序民主。

應(yīng)該看到，建國(guó)60年來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，黨內(nèi)民主建設(shè)取得了巨大的成就，尤其是使黨內(nèi)民主的發(fā)展走上了一條依靠制度設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新和制度安排的科學(xué)道路，從而建構(gòu)起由黨代會(huì)、黨委會(huì)、黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)監(jiān)督和黨員權(quán)利保障等五大制度構(gòu)成的黨內(nèi)民主運(yùn)行機(jī)制。所以，就黨內(nèi)民主的合理運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，現(xiàn)在已經(jīng)基本成形并初具成效。但如果從黨內(nèi)民主的宏觀視域來(lái)看，我黨黨內(nèi)民主仍存在著實(shí)體民主與程序民主發(fā)展脫節(jié)的不足，這應(yīng)成為今后我黨加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)和發(fā)展的著力點(diǎn)。

我們知道，黨內(nèi)民主應(yīng)包括黨內(nèi)實(shí)體民主和黨內(nèi)程序民主。黨內(nèi)實(shí)體民主，主要是指黨內(nèi)民主在制度層面的規(guī)定。如上所述，我黨在發(fā)展黨內(nèi)實(shí)體民主上已經(jīng)邁出堅(jiān)實(shí)而有力的步伐。而黨內(nèi)程序民主，是把關(guān)于黨內(nèi)實(shí)體民主的制度性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐所必須遵循的方式、步驟和順序。黨內(nèi)程序民主的意義和價(jià)值就在于：由于制度的宏觀和抽象所決定的制度空間的寬廣，必須給予制度的執(zhí)行者以一定的自由裁量權(quán)，而這種自由裁量權(quán)很可能導(dǎo)致制度執(zhí)行的偏差，即對(duì)于制度的執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，有利的就執(zhí)行，不利的就“變形”。程序民主所具有的權(quán)威和理性，能最大程度地限制裁量權(quán)的任意行使，減少和避免管理和決策過(guò)程中由執(zhí)行者而產(chǎn)生的人為的隨意性，保證制度的規(guī)范貫徹執(zhí)行，提高其實(shí)現(xiàn)的程度。因此，黨內(nèi)實(shí)體民主要在程序民主的規(guī)范框架內(nèi)運(yùn)行，而程序民主則為實(shí)體民主的實(shí)現(xiàn)提供程序保障。從這個(gè)意義上說(shuō)，沒(méi)有程序民主保障的實(shí)體民主必將流于形式，從而導(dǎo)致制度失靈、制度停擺。這不僅將嚴(yán)重沖擊制度的權(quán)威性和合理性，而且，當(dāng)人們的制度預(yù)期與實(shí)踐效果形成巨大反差的時(shí)候，他們有理由懷疑制度建設(shè)的科學(xué)性。而解決這一切問(wèn)題的關(guān)鍵，就在于在不斷完善黨內(nèi)實(shí)體民主制度建設(shè)的同時(shí)，更加注重黨內(nèi)程序民主的發(fā)展。

就此而言，今后黨內(nèi)民主的發(fā)展必須致力于兩個(gè)方面：第一是在黨內(nèi)實(shí)體民主方面對(duì)黨內(nèi)民主制度的進(jìn)一步設(shè)計(jì)創(chuàng)新、安排完善，尤其要著重于制度的精細(xì)化建設(shè)。改革開放以來(lái)我黨出臺(tái)的制度規(guī)定不可謂不多，但這些規(guī)定大多是精神性、指導(dǎo)性的，制定的初衷雖好，但卻缺乏操作性。所以，今后要在繼續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新的同時(shí)，在制度的精細(xì)化、實(shí)用化、適用化建設(shè)上下大功夫，進(jìn)一步使制度臻于完善。第二是對(duì)黨內(nèi)程序民主的建設(shè)要給予高度重視和切實(shí)推進(jìn)。如果說(shuō)黨內(nèi)民主是黨的生命，那么，黨內(nèi)程序民主可以說(shuō)是黨內(nèi)民主的生命。因?yàn)?，沒(méi)有規(guī)范化法規(guī)化的程序作保證，以制度為基本載體的實(shí)體民主就難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效益。“現(xiàn)在的問(wèn)題是，大家普遍感到所建立的民主制度太原則化了，缺乏必要的程序、細(xì)節(jié)等操作性的規(guī)范，因而無(wú)法得到實(shí)際的應(yīng)用”，這就需要出臺(tái)一些配合制度執(zhí)行的具體的操作步驟、規(guī)范、實(shí)施細(xì)則等，從程序上來(lái)保證制度的貫徹和落實(shí)。所以，發(fā)展黨內(nèi)程序民主將是今后更為緊迫的任務(wù)。

其次，從致強(qiáng)方略來(lái)看，要致力于構(gòu)建基層民主與高層民主有機(jī)銜接的良性互動(dòng)共進(jìn)機(jī)制。

從黨內(nèi)民主的層次結(jié)構(gòu)來(lái)看，黨內(nèi)民主基本上可分為兩大部分：高層民主與基層民主，亦即宏觀民主和微觀民主。高層民主主要表現(xiàn)為黨員參與、管理、決策黨內(nèi)重大事務(wù)方面的民主，這是發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵。高層民主具有全局性的影響力，因而，推進(jìn)高層民主必須采取十分慎重穩(wěn)健的態(tài)度，避免因貿(mào)然推進(jìn)而可能造成的黨內(nèi)乃至國(guó)家政權(quán)的動(dòng)蕩，前蘇聯(lián)在這方面的慘痛教訓(xùn)記憶猶新，不可忘記?；鶎用裰魇屈h員參與、管理、決策黨內(nèi)日常事務(wù)以及基層事務(wù)等方面的民主，可以說(shuō)是高層民主的基礎(chǔ)和保證?；鶎用裰髯鳛辄h內(nèi)民主的具體化和直接體現(xiàn)，它的實(shí)現(xiàn)程度直接

體現(xiàn)和反映黨內(nèi)民主的發(fā)展程度。因而，相對(duì)于高層民主的間接性而言，基層民主具有直接性的特征，這就使它成為我黨發(fā)展黨內(nèi)民主的決心和誠(chéng)意的風(fēng)向標(biāo)。因此，必須積極推進(jìn)基層民主的發(fā)展，為高層民主的推進(jìn)培育民主環(huán)境和民主土壤。

基于黨內(nèi)民主的雙層構(gòu)架，可以衍生出發(fā)展黨內(nèi)民主的兩種基本策略：一種是自上而下式，即以高層民主帶動(dòng)基層民主；一種是自下而上式，即以基層民主促進(jìn)高層民主。應(yīng)該說(shuō)，這兩種策略各有利弊。就前者而言，高層民主所具有的全局影響力對(duì)基層民主的發(fā)展具有強(qiáng)大的勢(shì)能優(yōu)勢(shì)，因而，高層民主的每一步發(fā)展都將對(duì)基層民主產(chǎn)生重大影響。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，巨大的影響也隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)，如果高層民主搞不好，其對(duì)基層民主的影響將是災(zāi)難性的，“文革”十年動(dòng)亂所造成的黨內(nèi)民主史無(wú)前例的大倒退歷歷在目。就后者而言，發(fā)展基層民主，有利于鍛煉基層普通黨員和干部的民主素質(zhì)，培育黨內(nèi)民主氛圍，為高層民主的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，在基層民主的探索中涌現(xiàn)出的一些成熟的制度和經(jīng)驗(yàn)，也可以為高層民主所借鑒和吸收。但是，如果基層民主的發(fā)展，包括所采取的一些做法和經(jīng)驗(yàn)得不到高層的肯定，那么，基層民主建設(shè)的成果將由于合法性的缺失而難免功虧一簣?；谶@兩種策略各有利弊的考量，合理的做法就是把這兩種策略結(jié)合起來(lái)，相取所長(zhǎng)，互補(bǔ)不足，臻于至善。

若把發(fā)展黨內(nèi)民主的兩種策略相互結(jié)合，則可以形成這樣一種黨內(nèi)民主的發(fā)展邏輯：一是基層民主果斷先行。通過(guò)發(fā)展基層民主，大膽探索發(fā)展民主的新形式和新方法，檢驗(yàn)民主制度和民主程序的科學(xué)性，不斷積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)那些被基層民主證明是成熟、可行的形式和方法，可逐步向高層民主推進(jìn)。而在發(fā)展基層民主中出現(xiàn)的一些問(wèn)題和教訓(xùn)，則可以為發(fā)展高層民主中避免挫折和震蕩提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。黨的十七大提出的“探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”，其深意正在于此。二是高層民主及時(shí)跟進(jìn)。對(duì)基層民主探索中形成的那些成功的制度和經(jīng)驗(yàn)，高層民主要及時(shí)總結(jié)并予以制度化、法規(guī)化，進(jìn)而以其影響力在全黨果斷推行，以推進(jìn)黨內(nèi)民主的切實(shí)發(fā)展。三是實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)和共進(jìn)。正是由于把自上而下和自下而上兩種發(fā)展邏輯結(jié)合起來(lái)，才能使黨內(nèi)民主的發(fā)展呈現(xiàn)漸進(jìn)中有突進(jìn)，漸進(jìn)與突進(jìn)循環(huán)交替的景象，從而既可以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn)，又可以防止盲目冒進(jìn)，形成一種張弛有道、徐圖進(jìn)展的良好發(fā)展局面。應(yīng)該指出，這種發(fā)展策略是符合質(zhì)量互變的辯證思維的。正如胡錦濤總書記指出的：“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于把人民群眾在社會(huì)主義基層民主政治實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)的水平?！币虼耍炎陨隙潞妥韵露蟽煞N發(fā)展策略結(jié)合起來(lái)，形成二者的雙向互動(dòng)和良性循環(huán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展，應(yīng)成為今后我黨發(fā)展黨內(nèi)民主的基本策略。

第三，從致思方向來(lái)看，發(fā)展黨內(nèi)民主不僅是黨建的目標(biāo)，更是實(shí)現(xiàn)人民民主的路徑選擇。

黨內(nèi)民主和人民民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的兩大基石。人民民主是社會(huì)主義的生命，黨內(nèi)民主是黨的生命，二者雖然分屬于不同層次的民主領(lǐng)域，但其重要性都不可替代。從政治學(xué)的民主理論看，國(guó)家形態(tài)的民主與政黨的黨內(nèi)民主基本上是無(wú)涉的。但在我國(guó)的政治框架下，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，并將長(zhǎng)期執(zhí)政下去，解決中國(guó)一切問(wèn)題的關(guān)鍵在黨，所以，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的狀況直接影響著人民民主的發(fā)展程度。這并不意味著黨內(nèi)民主可以代替或包辦人民民主，相反，發(fā)展黨內(nèi)民主的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民民主，這已成為我黨發(fā)展黨內(nèi)民主的戰(zhàn)略目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)發(fā)端于黨的十三大提出的“發(fā)展黨內(nèi)民主是實(shí)現(xiàn)人民民主的一條切實(shí)可行、易于見(jiàn)效的途徑”，明確于黨的十六大指出的“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”，成熟于黨的十七大所要求的“要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”。這標(biāo)志著黨內(nèi)民主發(fā)展范式的重大變化：發(fā)展黨內(nèi)民主已不僅僅是我黨的黨建原則和方法，更上升為發(fā)展人民民主的戰(zhàn)略路徑選擇。

在我國(guó)，黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系，是7400多萬(wàn)黨員的民主與13億人民的民主之間的關(guān)系，所以，就從屬關(guān)系來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)民主寓于人民民主之中，是人民民主的一個(gè)子系統(tǒng)。作為子系統(tǒng)，黨內(nèi)民主當(dāng)然不可能游離于人民民主的大范疇之外而獨(dú)立發(fā)展。相反，黨內(nèi)民主的發(fā)展是有限度的，這個(gè)限度就取決于人民民主發(fā)展的程度。這就決定了二者之間不是交集而是包容與被包容的關(guān)系。在這種關(guān)系中，黨內(nèi)民主不是人民民主的自然延伸，人民民主也不是黨內(nèi)民主的簡(jiǎn)單外濫，而是存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性，關(guān)鍵在于構(gòu)建一個(gè)促使二者互動(dòng)發(fā)展的機(jī)制。需要指出的是，應(yīng)對(duì)人民民主對(duì)黨內(nèi)民主發(fā)展的促進(jìn)作用給予高度重視。目前，學(xué)界乃至政界在這方面有一些模糊認(rèn)識(shí)，似乎黨內(nèi)民主一發(fā)展，人民民主就自然而然跟著上去了，這是一種極大的誤解。馬克思指出：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！庇纱丝梢?jiàn)，黨內(nèi)民主的發(fā)展也受制于人民民主的發(fā)展；發(fā)展黨內(nèi)民主，同樣要注重發(fā)展人民民主，需要構(gòu)建一個(gè)黨內(nèi)民主與人民民主的互動(dòng)發(fā)展機(jī)制。

這個(gè)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制的目標(biāo)指向，就是達(dá)到人民民主對(duì)黨內(nèi)民主的促進(jìn)和決定作用。同時(shí)，為黨內(nèi)民主的發(fā)展提供必需的民主土壤和民主氛圍。而發(fā)展黨內(nèi)民主則推進(jìn)著人民民主空間的擴(kuò)大，從而使二者達(dá)到一種互動(dòng)共進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。顯然，在我國(guó)的政治發(fā)展邏輯中，這個(gè)互動(dòng)機(jī)制的發(fā)生裝置亦即原動(dòng)力只能是黨內(nèi)民主。正是通過(guò)發(fā)展黨內(nèi)民主達(dá)到黨的內(nèi)在和諧與民主，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的民主，即黨行使外部功能的民主性，再通過(guò)黨的外部功能的民主，漸次示范和帶動(dòng)人民民主。當(dāng)然，人民民主的發(fā)展路徑并不限于黨內(nèi)民主的示范帶動(dòng)，它可以積極探索多種實(shí)現(xiàn)形式，而這種探索將為拓展黨內(nèi)民主的空間服務(wù)。也就是說(shuō)，發(fā)展黨內(nèi)民主是為了發(fā)展人民民主；同樣，發(fā)展人民民主也是為了更好地發(fā)展黨內(nèi)民主。二者在這種互動(dòng)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共進(jìn)，將是今后發(fā)展黨內(nèi)民主的目標(biāo)指引和理論導(dǎo)向。