馮自海

新中國(guó)成立后,尤其是改革開放以來,我國(guó)依法治國(guó)理念不斷加強(qiáng),步伐也不斷加快。然而由于當(dāng)前法律體系尚不夠健全,法治局面尚未完全形成,普法教育尚未完全到位,執(zhí)法不嚴(yán)的情況時(shí)有發(fā)生。這與我國(guó)社會(huì)日益現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、民主化、人性化進(jìn)程不匹配、不適應(yīng),加之某些領(lǐng)域和行業(yè)存在一定的體制缺陷、政策缺失、利益失衡、作風(fēng)不實(shí)等因素,難免誘發(fā)社會(huì)矛盾,引起群眾不滿。群眾選擇信訪解決,也是我國(guó)走向法治時(shí)代的必然選擇。面對(duì)群眾信訪,努力去觀察、研究、規(guī)范、解決才是最重要的。

一、存在問題

進(jìn)入新時(shí)期以來,信訪工作存在以下幾個(gè)亟待解決的問題。

一是法治邊緣化。目前,一般信訪人只要上訪,就先找主要領(lǐng)導(dǎo)和要害部門;無論反映什么問題,都千方百計(jì)繞開司法調(diào)解、行政復(fù)議、依法訴訟等渠道。他們紛紛走上信訪之路,造成了信訪部門門庭若市、主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)接不暇的局面。于是基層干部包案的、穩(wěn)控的、限期解決的、追究責(zé)任的等應(yīng)對(duì)措施定了又定,細(xì)了又細(xì)。帶來的結(jié)果卻是,一些職能部門的權(quán)力被削弱了,地方政府和基層干部集中承擔(dān)起了解決社會(huì)信訪的責(zé)任。基層的包案人員、穩(wěn)控人員,為了免受追究,盡快了案,把容易解決的案件憑借經(jīng)驗(yàn)或以言代法給解決了。對(duì)不易解決的,或原本不屬于自己職能范圍內(nèi)的案件,對(duì)信訪人或好言相勸、或推諉扯皮、或死看硬守、或利益撫慰,最終達(dá)到以穩(wěn)為了結(jié)。這樣做,雖然快捷高效,暫時(shí)化解了不少矛盾,穩(wěn)控了信訪局面,但容易給信訪人以諸多的誤導(dǎo)信息:有問題找領(lǐng)導(dǎo),不依法訴訟也行;干部害怕信訪,害怕追究;誰(shuí)上訪誰(shuí)有理,誰(shuí)受益等。于是一些信訪人員無視法律和政策,盲目走信訪之路。甚至個(gè)別信訪人從中嘗到了甜頭,大有走職業(yè)化道路的趨勢(shì)。

二是信訪無序化。隨著信訪形勢(shì)的發(fā)展,信訪形式呈現(xiàn)多樣化,無序化。在渠道上,有找信訪部門的、有找紀(jì)檢、監(jiān)察部門的、有找新聞媒體的、有找省以上要害部門的、有找外國(guó)大使館的等;在形式上,有一信多投的、有懸掛橫幅的、有懸貼在身上的、有散發(fā)傳單的、有網(wǎng)上發(fā)布的、有沖擊機(jī)關(guān)的、有游行示威的等;由個(gè)人信訪,逐步向組織化、規(guī)?；娜涸L方向發(fā)展。這些現(xiàn)象,顯示出當(dāng)前我國(guó)信訪形勢(shì)的嚴(yán)重性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性,更應(yīng)該引起各級(jí)黨委政府的高度重視。

三是矛盾上層化。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)、村(社區(qū))兩級(jí)一直是解決信訪的第一線,極少有信訪人越過第一線去市縣兩級(jí)上訪。而近年來,很多信訪人誤認(rèn)為越往上跑,影響越大,給地方政府施壓越大,處理的力度也就越大。因而他們不僅向市、縣兩級(jí)政府跑,甚至越過市、縣直奔上兩級(jí)政府,形成了上下皆有信訪的立體局面。究其原因是復(fù)雜的,但信訪渠道不暢、程序不嚴(yán)、追究不力才是造成這種局面的根本原因。

四是議題政治化。原來信訪涉及的問題一般是鄰里不和、打架斗毆、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政執(zhí)法等正常性案件。而近年來,隨著社會(huì)的貧富差異、利益的分配不公以及信訪事態(tài)的發(fā)展,引起越來越多人開始依據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)政策,追訴過去一些政治議題或人事改革等歷史問題。如建國(guó)初期社會(huì)主義改造期間的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬問題;文革前后受組織處理的“兩案”、“雙突”人員要求恢復(fù)公職問題;被清退的民師、復(fù)退軍人、老筑路工人、企業(yè)職工要求解決待遇問題等,這些問題由于時(shí)間長(zhǎng)、人員多、情況復(fù)雜,又有很強(qiáng)的時(shí)代背景,給基層政府處理起來造成很大難度。如果不從宏觀上把握原則,及早控制,會(huì)給社會(huì)帶來更廣泛的負(fù)面影響。

二、對(duì)策

(一)疏通信訪渠道

1.要疏通司法調(diào)解渠道。根據(jù)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》的要求,各村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)、企事業(yè)單位都成立了人民調(diào)解委員會(huì),這一組織體系是解決民間糾紛、基層信訪的很好渠道。由于這一渠道因長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的重視,有的甚至形同虛設(shè),致使許多地方出現(xiàn)組織不健全、人員老化、經(jīng)費(fèi)短缺、規(guī)范建設(shè)滯后等問題。如果我們牢牢抓住這一組織體系,從人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、職責(zé)、軟硬件建設(shè)等方面著手,強(qiáng)力修筑一條提前預(yù)防、提前介入、提前調(diào)解的信訪渠道,疏通了基層信訪渠道,許多事情就會(huì)事半功倍。調(diào)解的過程,是解決矛盾的過程,也是普法的過程。調(diào)解一旦達(dá)成協(xié)議,各級(jí)各部門都應(yīng)嚴(yán)格遵守,不能因信訪人一時(shí)反悔就擅自解除。對(duì)一些確實(shí)不能調(diào)解的矛盾和糾紛,調(diào)解人員應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人如何依法信訪、復(fù)議或訴訟,從而會(huì)大大減少無序上訪事件的發(fā)生。

2.要疏通行政復(fù)議渠道。在當(dāng)今信訪案件里,有不少屬于與行政執(zhí)法相關(guān)的案件,然而信訪人走行政復(fù)議的卻寥寥無幾。一方面是信訪人對(duì)行政復(fù)議的執(zhí)行程序不了解、不習(xí)慣、不相信。另一方面一些職能部門因執(zhí)法不透明、不規(guī)范,也不鼓勵(lì)信訪人走復(fù)議之路。這兩不情愿的現(xiàn)象削弱了我國(guó)《行政復(fù)議法》的有效功能,致使許多該走行政復(fù)議的案件,也都朝信訪部門涌來。因此,要及時(shí)疏通行政復(fù)議這一重要渠道。必須強(qiáng)調(diào)各職能部門要樹立民本思想,不斷改進(jìn)作風(fēng)、強(qiáng)化服務(wù)、簡(jiǎn)化程序、提高效率,對(duì)該走行政復(fù)議的信訪人積極引導(dǎo),耐心幫助,讓他們實(shí)實(shí)在在看到政府的公信力,看到復(fù)議的實(shí)際效果,這樣該渠道才能順利打開,才會(huì)有效減輕信訪部門的壓力。

3.要疏通“信訪三級(jí)終結(jié)”渠道。對(duì)于那些既不愿走司法調(diào)解、行政復(fù)議,又不愿走法律訴訟的案件,那就通過“信訪三級(jí)終結(jié)”渠道來解決。先由信訪部門把受理案件轉(zhuǎn)送發(fā)生單位進(jìn)行調(diào)查,并限期拿出初步的書面處理意見。如果信訪人不服,在法定時(shí)間內(nèi)向依法有權(quán)處理的上一級(jí)機(jī)關(guān)申訴,對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)給出的答復(fù)不服的,可再向上申訴一級(jí)給出終結(jié)答復(fù)。如果信訪人對(duì)終結(jié)答復(fù)仍不服者,規(guī)定不準(zhǔn)再走信訪渠道解決,只能通過其他渠道,尤其是訴訟渠道解決。今后,信訪部門只要對(duì)有關(guān)單位加強(qiáng)監(jiān)督,確?！靶旁L三級(jí)終結(jié)”制的順利實(shí)施,將會(huì)有力維護(hù)信訪秩序,提高辦案效率。

4.要疏通法律訴訟渠道。無論走司法調(diào)解、行政復(fù)議、還是走“三級(jí)終結(jié)”,最終沒有解決的信訪案件,應(yīng)規(guī)定必須走訴訟渠道,依法解決,將這一渠道作為解決信訪的最終渠道來看待。疏通規(guī)范這一渠道,也是強(qiáng)化依法治訪、依法治國(guó)的必然要求。不過,當(dāng)前走訴訟渠道,對(duì)群眾來說,確實(shí)存在著周期長(zhǎng)、程序雜、成本高等問題。這正是我們需要認(rèn)真研究和修正的。這一渠道修正好了,老百姓認(rèn)可了,解決信訪問題才會(huì)有根本保障。同時(shí),要把重視訴訟渠道、尊重法律裁決,變成全社會(huì)的共識(shí)。在不容許少數(shù)司法人員徇私枉法的同時(shí),也決不容許信訪人隨意否定法律裁定。更不能因信訪人回頭上訪,使我們也對(duì)法律裁定表示懷疑和否認(rèn)。不然,法律會(huì)失去尊嚴(yán),依法治國(guó)理念會(huì)被削弱,社會(huì)公平與和諧將受到威脅。

(二)調(diào)整信訪職能

近些年,信訪案件逐漸增多,信訪部門工作人員每天東奔西跑,疲于應(yīng)對(duì),越俎代庖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。信訪部門職能不分、信訪秩序混亂是其原因之一。因而,調(diào)整強(qiáng)化信訪部門的相關(guān)職能,對(duì)改善信訪工作是非常重要的。

1.要調(diào)整受理職能。各級(jí)信訪部門在受理信訪案件期間,一定要做到有條件受理。對(duì)那些正在按不同渠道處理的信訪案件,堅(jiān)決不再受理;對(duì)那些多次上訪且不出示基層司法調(diào)解、行政復(fù)議、三級(jí)信訪答復(fù)或訴訟判決文書的信訪人反映的案件,堅(jiān)決不予受理;對(duì)調(diào)解、復(fù)議或三級(jí)終結(jié)結(jié)果不服、該走法律渠道不走的,也堅(jiān)決不予受理;對(duì)那些上訪有違法行為的信訪人,要先追究其法律責(zé)任,再判斷其反映的案件是否應(yīng)該受理,這樣才能從根本上杜絕無序上訪、盲目信訪現(xiàn)象發(fā)生。

2.要調(diào)整轉(zhuǎn)送職能。信訪部門不是真正解決問題的部門,其重要的職能之一是“受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人的信訪事項(xiàng)”。關(guān)鍵要把“轉(zhuǎn)送”職能更加具體化。信訪部門對(duì)信訪案件受理后,不要簡(jiǎn)單地按屬地管理一交了之,而應(yīng)按照司法調(diào)解、行政復(fù)議、三級(jí)終結(jié)和依法訴訟四個(gè)解決渠道進(jìn)行分解,并向各級(jí)政府轉(zhuǎn)送、授權(quán)分管不同渠道的部門解決,這樣從一開始就把信訪案件轉(zhuǎn)送得有規(guī)有矩。

3.要調(diào)整監(jiān)督職能。信訪部門應(yīng)從重點(diǎn)監(jiān)督各級(jí)黨委政府,轉(zhuǎn)變到分管“四個(gè)信訪渠道”的有關(guān)職能部門上來;從重點(diǎn)監(jiān)督信訪結(jié)果,轉(zhuǎn)變到信訪處理過程上來;從臨時(shí)性、隨意性監(jiān)督,轉(zhuǎn)變到機(jī)制化、規(guī)范化監(jiān)督上來,確保“四個(gè)渠道”解決信訪的有效性和合法性。

4.要調(diào)整評(píng)估職能。各級(jí)黨委政府對(duì)重大政策、重大事項(xiàng)進(jìn)行決策前,必須先履行信訪評(píng)估程序。評(píng)估要由信訪部門牽頭,抽調(diào)相關(guān)部門配合進(jìn)行,并賦予信訪部門對(duì)決策的建議權(quán)和否決權(quán)。對(duì)凡不走信訪評(píng)估或評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)大的,信訪部門要對(duì)決策提出調(diào)整建議或予以否決。只有在評(píng)估獲得通過后,黨委政府方能進(jìn)行決策和實(shí)施,由此可以從源頭上杜絕或減少信訪案件的發(fā)生。

(三)嚴(yán)格信訪追究

嚴(yán)格信訪追究,是有效處理信訪、規(guī)范信訪的根本保證。做好信訪工作,要做好“兩個(gè)嚴(yán)格”,即嚴(yán)格追究在處理信訪事項(xiàng)中失職、瀆職的干部責(zé)任;嚴(yán)格追究信訪人的違法行為。無論是信訪部門工作人員,還是處理信訪的各部門責(zé)任人,都要分工明確,講清責(zé)任。凡輕視信訪、懈怠信訪、有失職、瀆職行為的責(zé)任人,要嚴(yán)格追究,決不遷就。同時(shí)對(duì)信訪人越級(jí)上訪、非正常上訪、集資上訪、串聯(lián)上訪、纏訪鬧訪等違法行為也要依法嚴(yán)懲,決不縱容?！皟蓚€(gè)嚴(yán)格”堅(jiān)持好了,做到位了,才能使信訪工作有序開展,扭轉(zhuǎn)當(dāng)前信訪工作的被動(dòng)局面,確保社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

(作者單位:葉縣昆陽(yáng)鎮(zhèn)政府)