常 坤

善治理論作為當(dāng)前公共行政理論中一種新的、非常有影響的理論,被廣泛認(rèn)同,它對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)治理的各個(gè)領(lǐng)域和層面都產(chǎn)生了重要的影響。在新形勢(shì)下,把善治理論運(yùn)用到我國(guó)鄉(xiāng)村治理的研究和實(shí)踐中,必將使二者碰撞出新的火花,將對(duì)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府有重大的推動(dòng)作用。

一、善治的思想內(nèi)核

作為當(dāng)今兩大公共管理理論之一,提善治就得從治理理論說(shuō)起。治理的基本概念,是指政府、社會(huì)組織或個(gè)體在面對(duì)人民共同事務(wù)進(jìn)行不同組合時(shí),為了滿足自己的利益訴求,運(yùn)用公共權(quán)威秩序,有序、協(xié)商、互動(dòng)、不斷進(jìn)行的過(guò)程。治理的目的是,當(dāng)面對(duì)各種沖突或不同利益時(shí),各種行為個(gè)體在權(quán)力的引導(dǎo)下,本著互惠互利、求同存異原則,以滿足自身的要求,同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。善治是治理的最高目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、社會(huì)持續(xù)不斷互動(dòng)的管理過(guò)程,是政府與個(gè)體互動(dòng)合作的一種新穎的管理關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。

善治的基本要素包括:合法性、法治、平等、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等元素。

以上論述中可以看出,善治涵蓋了民主、法治、參與、公正等價(jià)值性要素。而這些要素對(duì)完善鄉(xiāng)村治理有著極其重要的指導(dǎo)意義。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理中存在的問(wèn)題

在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,政府對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)施改革,雖然取得了一些成效,如調(diào)動(dòng)了村民生產(chǎn)的積極性,村民的生活水平得到了普遍提高,極大地提高了村民參與政治的熱情,進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)黨的信賴和黨執(zhí)政的合法性。但是,鄉(xiāng)村治理也面臨著巨大挑戰(zhàn),在治理的過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題,亟待解決。

(一)“鄉(xiāng)政村治”體制存在問(wèn)題。地方政府在管理方式上存有兩大弊端。第一,領(lǐng)導(dǎo)方式。地方政府的權(quán)力與村莊自治權(quán)的來(lái)源不同、目標(biāo)不同。根據(jù)《村委會(huì)組織法》,村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再存在行政上的隸屬關(guān)系,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對(duì)村民委員會(huì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助,而不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。地方政府的權(quán)力來(lái)源上級(jí)政府,而基層干部在貫徹落實(shí)各種政策性任務(wù)時(shí)需要村干部的配合,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可能利用擁有的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)方面的資源優(yōu)勢(shì),通過(guò)利益誘導(dǎo)和激勵(lì),選出對(duì)其開(kāi)展工作最“有利”的人選,達(dá)到村委會(huì)服從其“支配”的目的。第二,地方政府供給公共產(chǎn)品的能力欠缺。在農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,地方政府利用自己的權(quán)威向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,以確保農(nóng)村轉(zhuǎn)型能夠順利進(jìn)行,這對(duì)農(nóng)村改革具有重大意義,保證了轉(zhuǎn)型中社會(huì)穩(wěn)定。但是,隨著農(nóng)村改革深入,國(guó)家廢除了農(nóng)業(yè)稅,使地方政府失去了財(cái)政來(lái)源。由于政府財(cái)源出現(xiàn)枯竭,造成了管理混亂、人浮于事,已無(wú)力滿足農(nóng)民公共產(chǎn)品的有效供給,加之缺乏社會(huì)的應(yīng)變能力,影響了社會(huì)穩(wěn)定。

(二)缺乏有利民主政治環(huán)境。在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中,政治民主化是其重要組成部分。在村民自治過(guò)程中,村民要想?yún)⑴c選舉并取得相應(yīng)的利益卻面臨兩種困境。第一,由于選舉是一種集體行為,作為集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)者,這些團(tuán)體的動(dòng)員能力越強(qiáng),參選率自然越高,獲勝幾率越高。我國(guó)村莊是“半熟人社會(huì)”,當(dāng)村民缺乏相互了解和信任,無(wú)法達(dá)成共識(shí)、組成團(tuán)隊(duì)時(shí),現(xiàn)存的村民組織便成了唯一選擇。比如:以血緣關(guān)系和姓氏聯(lián)系起來(lái)的宗族、教會(huì)及宗教組織,以地緣劃分的自然村以及其他村民組織等;各種村民組織和利益團(tuán)體通常會(huì)利用自己的影響力對(duì)選舉進(jìn)行干預(yù),但是并非所有組織都有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)參與選舉事件。宗族是村莊中最為重要的動(dòng)員者之一,但是其具有封建勢(shì)力的狹隘性,不符合現(xiàn)代民主方向的要求,而教會(huì)、宗教組織的參與愿望則相對(duì)較弱。第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用相對(duì)于村莊所擁有的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)方面的資源優(yōu)勢(shì),積極干預(yù)村民選舉。

(三)村民參與政治困難重重。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和民主化進(jìn)程的推進(jìn),公民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng),產(chǎn)生了參與政治的熱情。按照國(guó)家法律規(guī)定,村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民直接參與本村重大事務(wù)、實(shí)現(xiàn)民主決策的主要途徑,但是在村務(wù)決策上,由于村委會(huì)和村民會(huì)議在事務(wù)劃分、權(quán)限劃分、決策程序等方面存在很大

的模糊性,使得村民質(zhì)疑程序的公正、透明性,也對(duì)產(chǎn)生結(jié)果的可靠性產(chǎn)生懷疑,從而降低村民的參與熱情。

三、以善治為目標(biāo),完善鄉(xiāng)村治理

建立和完善我國(guó)鄉(xiāng)村治理,最終達(dá)到鄉(xiāng)村善治,既是政府的現(xiàn)實(shí)目標(biāo),又是最終目的。通過(guò)怎樣路徑才能達(dá)到目標(biāo)?怎樣才能做到以善治為目標(biāo),完善鄉(xiāng)村治理呢?筆者認(rèn)為,應(yīng)做到以下幾點(diǎn):

(一)改革政府組織,建立強(qiáng)而精的政府。政府應(yīng)樹(shù)立建設(shè)有限政府、效率政府、責(zé)任政府的理念,認(rèn)真遵守國(guó)家法律、法規(guī),積極響應(yīng)和落實(shí)國(guó)家的惠民政策,改革行政管理的流程和內(nèi)部制度,使能適應(yīng)社會(huì)化、人性化、高效化的體制;規(guī)范政府權(quán)力,改變?nèi)苷膫鹘y(tǒng)形象,建立更加完善、運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)的體系,從而提高政府的管理效率,提高政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力、績(jī)效等要求。而在地方政府方面,面對(duì)村民自治,地方政府應(yīng)該充分利用擁有的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等方面的資源優(yōu)勢(shì),指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)工作;本著中立的觀念對(duì)待村民選舉,讓村民感覺(jué)到地方政府是自己的知心人,依法監(jiān)督村民自治能夠有序、有效、公平、公正地運(yùn)行;改善地方政府財(cái)政狀況,豐富地方政府管理手段,從而提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力,豐富公共產(chǎn)品品種,增加地方政府對(duì)村民的回應(yīng)能力,以滿足村民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力要求的不斷提高,取得村民的信任和認(rèn)可。

(二)培育社會(huì)團(tuán)體組織,建立地方政府與社會(huì)的合作。不僅要優(yōu)化政府內(nèi)部組成,以利于其功能發(fā)揮,還要特別注意政府與社會(huì)的相動(dòng)聯(lián)系,建立市民社會(huì)。“小政府,大社會(huì)”的公共管理理論越來(lái)越受到認(rèn)可和歡迎,我國(guó)的政府強(qiáng)勢(shì)、社會(huì)弱勢(shì)地位的理念過(guò)去一度占統(tǒng)治地位,現(xiàn)在雖然強(qiáng)勢(shì)政府比較盛行,但不是全能政府。要使我國(guó)全能政府狀態(tài)有所改善,就得加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體組織的培養(yǎng)和發(fā)展,建立和健全市民組織關(guān)系,培養(yǎng)社會(huì)的自我管理和自我發(fā)展意識(shí),建立政府與社會(huì)多角度、多層次的聯(lián)體互動(dòng)關(guān)系。社會(huì)組織是人民為了保護(hù)自己的利益和權(quán)利不受損害而自愿結(jié)成的利益共同體。社會(huì)組織和政府是社會(huì)的有機(jī)構(gòu)成。社會(huì)組織在政府的引導(dǎo)和培育下,不斷地健康成長(zhǎng)、完善,成為社會(huì)發(fā)展的不可缺或的部分,社會(huì)組織監(jiān)督和促使政府公平、公正、有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。培育鄉(xiāng)村治理力量:(1)要開(kāi)拓政治參與渠道,調(diào)動(dòng)村民參與政治的熱情,保證村民成為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量,真正實(shí)現(xiàn)村民自我治理。(2)要培育和發(fā)展健康的社會(huì)村民組織。(3)要充分利用健康的民間資本力量,建設(shè)一個(gè)政治面貌向上的新農(nóng)村。

作為公共產(chǎn)品的享有者,人民不僅具有擁有公共產(chǎn)品的權(quán)利,還要有監(jiān)督政府發(fā)放公共產(chǎn)品的權(quán)利。人民最了解自己的需要,沒(méi)有人民參與的公共產(chǎn)品的供給,是有缺陷的供給。只有通過(guò)人民的信息反饋,建立公共產(chǎn)品供給模式,才更有利于提高政府公共產(chǎn)品供給能力。在鄉(xiāng)村治理方面,政府應(yīng)樹(shù)立建設(shè)有限政府、效率政府、責(zé)任政府理念和建立相關(guān)制度,以保證村民自我管理能力的充分實(shí)現(xiàn),從而調(diào)動(dòng)村民的政治參與熱情。通過(guò)制定有利于民主化、契約化、合同化的民主程序,保證村民享有村民自治的權(quán)利,讓村民在政治參與中得到收益。在制度外力下,經(jīng)過(guò)一段時(shí)期,經(jīng)過(guò)村民參與政治培育、沉淀后,就能產(chǎn)生村民理性的自覺(jué)行為。上述措施的實(shí)施,將促使鄉(xiāng)村善治的早日實(shí)現(xiàn)。

(作者單位:鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院)