郎魁元 蔡 杰

【摘 要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與法治的不斷發(fā)展以及公眾權(quán)利保護(hù)意識(shí)的逐漸加強(qiáng),公益訴訟逐漸成為社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。本文從建立我國(guó)公益訴訟制度的必要性出發(fā),借鑒西方國(guó)家的相關(guān)司法經(jīng)驗(yàn),探討如何構(gòu)建我國(guó)的公益訴訟模式。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟 構(gòu)建 可行性

公益訴訟作為訴訟的一種類(lèi)型,是伴隨著社會(huì)的發(fā)展、人們生活水平的提高、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化,而產(chǎn)生的一種“新型訴訟模式”。在西方國(guó)家這種“新型訴訟模式”也僅僅產(chǎn)生二三十年而已,而我國(guó)的公益訴訟則處于剛剛起步階段,面對(duì)前方的道路是任重而道遠(yuǎn)。

一、公益訴訟的歷史

公益訴訟這種訴訟形式古已有之,最早出現(xiàn)于羅馬帝國(guó)的羅馬法中。20世紀(jì)70年代后,歐洲在保護(hù)公共利益方面也出現(xiàn)了新的顯著動(dòng)向,即籌備一些官方或民辦的機(jī)構(gòu)來(lái)保護(hù)消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)主義者或者以前沒(méi)有給予權(quán)利主張機(jī)會(huì)的其他團(tuán)體的利益。真正意義上的公益訴訟產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代,發(fā)展到今天已日趨完善。到20世紀(jì)80年代和90年代,公益法和公益訴訟的概念已為世界上很多其他國(guó)家所使用。如德國(guó)的憲法訴訟,也稱民眾訴訟,就屬于公益訴訟的范疇。公益訴訟雖然因其名稱、背景各異,但是,這一法律制度已逐漸形依托于社會(huì)正義以及視法律為社會(huì)變革工具的意愿等一整套原則體系。

二、公益訴訟的特征

公益訴訟的獨(dú)特特征導(dǎo)致公益訴訟制度的建立受到阻礙,具體體現(xiàn)為:

第一,公益訴訟產(chǎn)生打破原有原告需與損害有直接的利害關(guān)系的規(guī)定。這也是公益訴訟制度建立最為關(guān)鍵的問(wèn)題。

第二,公益訴訟與公共利益緊密相連。但首先,公共利益本身含義范圍也不確定;其次,侵犯公共利益的一般以公權(quán)力或具有壟斷地位者為被告,嚴(yán)重影響了原告方的勝訴難度。

第三,公益訴訟費(fèi)用成本大。具體體現(xiàn)為:公益訴訟取證難,當(dāng)事人眾多,訴訟時(shí)間長(zhǎng),費(fèi)用高。

第四,公益訴訟產(chǎn)生具有一定的社會(huì)基礎(chǔ),也受制于一定的政治體制。公益訴訟制度的確立以及發(fā)展?fàn)顩r,可以在一定程度上作為衡量一個(gè)國(guó)家法制建設(shè)以及法治社會(huì)的發(fā)展情況尺度。

三、構(gòu)建公益訴訟的價(jià)值取向

公益訴訟主要體現(xiàn)為保護(hù)公民權(quán)利以及對(duì)行政權(quán)的制約。作為一種特殊的公共權(quán)利保護(hù)方式,具有私益訴訟所不具有的作用:首先,它能鼓舞公眾參與法治建設(shè)的主人翁意識(shí),提高公眾參與社會(huì)公益事務(wù)管理的積極性。其次,使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益得到廣泛保護(hù)。再次,有利于促進(jìn)依法辦事,維護(hù)正當(dāng)社會(huì)秩序。

我國(guó)的公益訴訟制度仍然處于起步階段,相應(yīng)的受到民事訴訟、行政訴訟自身發(fā)展的限制。以行政訴訟為例要以具體行政行為為前提,這對(duì)于公益訴訟的提起亦是嚴(yán)格的限制。因此,面對(duì)現(xiàn)實(shí)的需求與理論的缺失,需要對(duì)傳統(tǒng)訴訟理論進(jìn)行突破,以滿足現(xiàn)實(shí)的需要,而不僅僅局限于現(xiàn)有的理論。社會(huì)常新、變革中的我國(guó)更需要超前的法律制度進(jìn)行規(guī)范用以推動(dòng)發(fā)展的進(jìn)程。

四、我國(guó)公益訴訟制度的現(xiàn)狀

公益訴訟是為了維護(hù)社會(huì)公共利益而提起的訴訟。在我國(guó)現(xiàn)行法律中,不可訴的現(xiàn)象大量存在,也就是說(shuō),法律規(guī)范存在著可訴性缺陷。其主要表現(xiàn)如下:一是有權(quán)利義務(wù)卻無(wú)訴權(quán)規(guī)定。我國(guó)大量的實(shí)體法對(duì)公益設(shè)置了保護(hù)條款。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)法規(guī)就經(jīng)濟(jì)權(quán)利及經(jīng)濟(jì)職權(quán)列舉的不勝其詳,對(duì)義務(wù)表述得淋漓盡致,但對(duì)包括訴權(quán)在內(nèi)的補(bǔ)救權(quán)利卻忽略不提,有權(quán)利義務(wù)而無(wú)訴權(quán),也無(wú)其他救濟(jì)條款。二是雖有訴權(quán)規(guī)定卻予以限制。有些盡管明確規(guī)定了訴權(quán)條款,但作了限制性規(guī)定,限制訴權(quán)的充分行使。例如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)一切組織和個(gè)人對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督”,但都沒(méi)有規(guī)定上述主體向人民法院起訴的權(quán)利。民事法律也存在著同樣的問(wèn)題:《民法通則》和《合同法》中都規(guī)定損害公共利益的行為或內(nèi)容為無(wú)效,卻沒(méi)有主張"無(wú)效"的權(quán)利主體的法律規(guī)定。這種情況明顯造成了實(shí)體法與程序法的脫節(jié)而使實(shí)體法形同虛設(shè)。很明顯,在我國(guó)現(xiàn)行的民事經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)中,不可訴現(xiàn)象大量存在。司法實(shí)踐中,我國(guó)三大訴訟法對(duì)公益的司法保護(hù)也處于真空狀態(tài):刑事訴訟只能對(duì)被侵害、且侵害行為構(gòu)成犯罪的公益予以救濟(jì),民事訴訟對(duì)公益的保護(hù)也只能通過(guò)代表人訴訟的方式實(shí)現(xiàn),行政訴訟只能通過(guò)對(duì)具體的行政行為司法審查來(lái)保護(hù)公益。在這些訴訟中,原告多數(shù)不是因?yàn)樽陨淼睦娑鹪V,而是出于維護(hù)社會(huì)公共利益的目的。也正因?yàn)槿绱?法院處于進(jìn)退兩難的尷尬境地,法院以原告不具備起訴的主體資格,原、被告之間“沒(méi)有法律上的利害關(guān)系”為由而駁回原告的起訴,或者由于其他原因而判決或裁定原告敗訴。主審法官駁回原告的起訴或判決原告敗訴,并不是原告的訴訟請(qǐng)求不當(dāng),也不是被告的不作為正當(dāng),更不是公共利益沒(méi)有受到侵害,而是沒(méi)有公益訴訟的法律依據(jù),公益訴訟制度的缺失。同西方國(guó)家相比還可以發(fā)現(xiàn),在法律思想、價(jià)值取向、起訴條件、司法救濟(jì)手段、公民權(quán)利意識(shí)等方面仍存在較大的差距,這些也是造成公益訴訟制度遲遲不能真正建立的重要因素。目前我國(guó)大致存在五種典型公益被侵犯而得不到司法救濟(jì)的情況:一是國(guó)有資產(chǎn)被侵占、轉(zhuǎn)移或被損毀、滅失。二是政府在公共工程的審批和招標(biāo)、發(fā)包過(guò)程中的違法行為。三是政府對(duì)于開(kāi)發(fā)土地的不合理利用。四是政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染問(wèn)題漠然視之,甚至濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊。五是政策性價(jià)格壟斷行為。這五種情況尤其需要公益訴訟和充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會(huì)公益中的作用。很明顯,在我國(guó)訴訟法中,未受到行政制裁且也沒(méi)有形成代表人訴訟的侵害公益的行為得不到應(yīng)有的制裁,公益得不到預(yù)先的救濟(jì),其中的個(gè)體利益被侵蝕,大量損害公益的行為得不到糾正。要彌補(bǔ)我國(guó)關(guān)于公益保護(hù)法律的可訴性缺陷,就要變更現(xiàn)行的訴訟機(jī)制,創(chuàng)設(shè)一種新的訴訟形式,即公益訴訟制度。

五、建立我國(guó)公益訴訟制度的建議

目前,我國(guó)公共利益處于無(wú)人救濟(jì)或救濟(jì)不能的尷尬境地,已經(jīng)越來(lái)越成為影響構(gòu)建和諧社會(huì)的重要因素。為此,必須要確立公益訴訟制度,以制止侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為。

1.制定統(tǒng)一的公益訴訟法。侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件日益突出,現(xiàn)階段法律、法規(guī)對(duì)公益訴訟規(guī)定的真空,制定作為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的程序制度——公益訴訟法,已經(jīng)成為社會(huì)各階層的共識(shí)。公益訴訟與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟之間雖有許多相同處,但由于它們?cè)V訟目的的根本不同,這也要求我們要制定統(tǒng)一的公益訴訟法,擴(kuò)大公益訴訟的主體資格,允許廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟;確定公益訴訟案件的范圍,防止司法權(quán)代替行政權(quán),造成訴權(quán)的濫用和司法資源的浪費(fèi)。

要確定公益訴訟的基本原則、訴訟程序和司法審查制度,禁止以公益訴訟為借口來(lái)實(shí)施私益訴訟,造成公益訴訟流于形式,難以實(shí)現(xiàn)其原初目的。要借鑒刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中被證明的行之有效的規(guī)定,更要制定符合公益訴訟自身的東西,特別是在公益訴訟舉證責(zé)任方面,強(qiáng)調(diào)原告只承擔(dān)證明存在或?qū)?lái)可能存在侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,被告承擔(dān)證明其行為合法性和合理性的證明責(zé)任,并由被告承擔(dān)敗訴責(zé)任。

2.建立公益訴訟基金。公益訴訟原告提起訴訟,目的是為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益,其訴訟具有公益性,對(duì)原告的訴訟行為造成原告的損失給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,是完全符合公益訴訟的公益性活動(dòng)要求、有關(guān)法律原則和社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求的。對(duì)公益訴訟,政府要從政策上支持,由政府建立統(tǒng)一專(zhuān)用的公益訴訟基金。公益訴訟基金由政府財(cái)政撥款、私人捐款和公益訴訟罰沒(méi)款等部分財(cái)產(chǎn)構(gòu)成,主要是由財(cái)團(tuán)性質(zhì)的公益訴訟基金組織出面,從資金上支持公益訴訟原告人提起訴訟,為公益訴訟原告人提供訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用的補(bǔ)償。

建立公益訴訟罰金制度和非法收入沒(méi)收制度,對(duì)公益訴訟被告人,根據(jù)法律規(guī)定,考慮其違法和不作為的行為程度,對(duì)其非法收入予以沒(méi)收,并視情況處以公益訴訟罰金。對(duì)所沒(méi)收公益訴訟被告人的非法收入或給予的罰金,除返還侵害公共利益所造成的受害人損失,給予提起公益訴訟的原告方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償外,其余資金應(yīng)全部納入公益訴訟基金,由公益訴訟基金組織統(tǒng)一管理,用于支持公益訴訟。

3.完善案例指導(dǎo)制度。對(duì)于公益訴訟案件,要認(rèn)真分析案情,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),形成典型案例,建立案例指導(dǎo)制度。要把公益訴訟個(gè)案的審理結(jié)果應(yīng)用到類(lèi)案中,對(duì)公益訴訟個(gè)案審結(jié)形成指導(dǎo)案例后的類(lèi)案訴訟,受案法院可以不再進(jìn)行審理,直接適用指導(dǎo)案例個(gè)案的判決結(jié)果,避免審判資源的浪費(fèi);法院也可以針對(duì)個(gè)案的公益訴訟,在審理結(jié)束后,向有關(guān)單位提出司法建議,促使其對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為及時(shí)采取措施,減少國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的損失,避免公益訴訟個(gè)案相同的類(lèi)案在其它地區(qū)發(fā)生,防止公益訴訟的案件的濫訴,減少公益訴訟案件當(dāng)事人的訴累,真正實(shí)現(xiàn)公益訴訟的原初目的。

參考文獻(xiàn):

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[2]高曉林.論公益訴訟原告利益的多元化.

[3]梁慧星.關(guān)于公益訴訟.